政府购买教育服务的实践与思考

■曹勇安

政府购买教育服务的实践与思考

■曹勇安

2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划2014——2020年）》将国家的基本经济制度中混合所有制、股份制、委托管理、政府购买服务引入到职业教育领域中来。采购“人民满意的教育”，可促使政府职能的转变，政府将从教育服务的“生产者”变为“采购者”；采购“人民满意的教育”，促使办学主体外在责任内在化，通过改革不断地提高办学质量和效益；采购“人民满意的教育”，既促进了事业单位的改革，也加速了公办民办共同发展的办学格局的形成。所以“委托管理”是双方责、权、利”的法律约定，“购买教育服务”则是双方共同愿景的利益纽带。齐齐哈尔工程学院在改革中发展前进的历史证明了这一点。

有钱不一定能办教育，没钱不一定办不好教育。教育质量问题是教育自身改革的问题。常规的办学观是资源、专业和学生；我们的办学观是需求、专业和资源。我从教45年，前20年在公办教育机构从教师到校长再到央企的教育处长，后25年创办民办学校做了校长到董事长。1991年租了一栋平房，创办民办高校。创办初期没有一分钱——广告是赊的，校舍是租的，教师是聘的，校牌是借的。两年以后兼并了国企的职工大学,从8个学生发展到两千多，原省教委于1993年4月1日批复校名为“东亚大学”（黑龙江东亚大学）。1998年2月，我们将齐齐哈尔第一机床厂职工机电学院在内的8所学校组成东亚学团进行教育改革试验。2001年更名为齐齐哈尔职业学院,晋升为专科院校。011年升格为本科院校，现校名是齐齐哈尔工程学院。常规的发展观是新建校园、投入资金和规模扩张，投资促发展是物理变化。我们的发展观是资源整合、投入管理和品牌提升，改革促发展是化学变化。建一所学校不如买一所学校，买一所学校不如用管理去改造一所学校。为此，我们进行了四次托管。

第一次托管，东亚大学于1993年7月15日兼并了国企的职工大学。国企在购买教育服务的同时解除了办社会的包袱；学校在获得资产无偿使用物权的同时也得到了发展。

第二次托管，源于1995年齐齐哈尔第一机床厂经济效益开始滑坡。欠发厂办教师工资，致使教师集体出现思想波动，严重影响教学正常进行。1998年2月，在政府难接、企业难办、学校难活的“三难”境地下，东亚大学将困境中的八所学校（其中1所为幼儿园）“托管”起来，组成东亚学团进行教育改革试验，政府向学校购买教育服务，为学校支付了土地出让金，学校获得了商服用地。民办“托管”公办的试验，为政府排了忧，为企业解了难。无意中竟成为全国第一个逾万人的民办教育集团。1998年2月，香港《大公报》等近百家媒体进行了报道，当时称民办兼并公办，深化改革解决了“人往哪里去”和“钱从哪里来”的问题。齐齐哈尔市人民政府批准东亚学团为企办教育改革试验区。事物的改变，首先是思想的改变，然后是制度的改变，再接着才是器物的改变。用原来的钱、原来的地、原来的人，能换思想不换人，多换思想少换人，不换思想才换人。2008年将政府“委托管理”濒临倒闭的学校打造成为品牌学校交回政府。2008年8月24日，在齐齐哈尔市政府接收所“托管”的中小学的政府常务会上，时任齐齐哈尔市市长刘刚评价我们为齐齐哈尔的教育改革做出了巨大贡献，是这个城市的光荣与骄傲。

教育没有新发现，教育只有新发展。职业教育的人才培养要与经济社会发展相匹配，以市场为导向提高办学效益。

第三次托管，“旺工淡学”打造企业预备队。

2013年，我们受明道集团委托，托管了三亚城市职业学院。从在校生602人到年报到600多人，不仅是招生问题，关键是课程的变化。冬季是三亚企业的旺季，我们取消寒假，将1到3月设立为实践学期，让学生到真实的职业环境中体验，学生带着思考和问题走向企业。在企业淡季的时候，学生揣着体会和反思再回到课堂，把学办到企业的兴奋点上。以这样一所曾经被教育部亮过黄牌的学校，2015年成为全国首批百家职业院校的现代学徒制的试点单位。

第四次托管，农时决定课时，学情决定形式。

2014年2月，甘南县政府向齐齐哈尔工程学院购买教育服务，委托管理甘南县的职业教育，这大概是全国第一个地方政府购买职业教育服务的事例。我们成立了多所乡村学院，培养新型职业农民，变传统的因种而卖到为种而产，变单打独斗为联手出击。这就要走新的合作化之路，对农民非整体性和碎片化进行针对性的教育，不再采用传统整体性统一化的教育。政府从教育服务的“提供者”向“采购者”转变；财政变“养人”为“养事”；职教中心校从“生产单位”向“经营单位”转变；教师从“身份管理”向“岗位管理”转变。甘南县一个养猪场生猪年缺口60万头，我们制定课程标准，进行课程研讨，通过课程解决。理论教学由企业集中为农民授课、学院送课进村，阶段总结由专家和教师分散授课，实践教学为现场实训，以项目总结作为课程考核，促进农民达到六大环节的要求和最后生猪的出栏标准创收，提高了农民的积极性。

从过去20多年的实践看，我认为还有一些深层次的问题需要研究和思考。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划（2014——2020年）》，第一次将经济领域的股份制、混合所有制、政府购买服务、委托管理的概念引入到教育中来，令人振奋，而且突破了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010——2020年)》仅在公办学校之间实施“委托管理”的局限。伴随着国务院《关于事业单位改革若干意见》的实施，政府将由教育服务生产者转化为采购者，学校自律性地提供服务。校长从管理学校到经营学校，教工从身份管理走向岗位管理，学生从被动受益到自主选择。

我国现行的教育财政体制是公办教育财政体制，而不是国民教育财政体制。《纲要》指出：“推进政校分开管办分离……构建政府、学校、社会之间新型关系。”因此，政府改革要在“不办学校办教育”的价值取向引导下，由办学校到补学校，最终补学生。政府应以服务者的身份分配国民教育财政，实现国民教育财政由“人头拨款”改为“项目拨款”，完全引入“教育券兑换经费”机制，即政府面向受教育者发放教育券，受教育者持券进入教育机构学习，教育机构用教育券到政府兑换经费，以此淡化公办与民办职业教育的界限，形成良性竞争态势，真正激发职业教育的办学活力，实现职业教育“优先发展”。

我们先后探索了市、县两级政府和国企、私企两类企业向我们购买教育服务的办学模式。我们体会，委托法人组织管理与选聘能人（个人）管理相比有三点益处：第一，先进性。能人要把思想转化为制度，转化为制度以后才能推下去，发生器物的改变，形成文化；法人组织直接带来行业认可的形式和组织文化，省时省力省事。第二，稳定性。能人在未形成组织文化时，单打独斗，很可能被对方组织排挤出去；法人组织发展有人才资源，团队出击，相对稳定。如托管三亚城市职业学院，依靠全校团队支撑，边派团队边在当地招聘，按照我们的课堂教学方式、组织方式进行课堂实施，迅速培养新人。第三，可靠性。能人都是求来的，当觉得不合适的时候，委托方很难辞掉，也就是我们常说的“请神容易送神难”；对于法人组织，如果没有达到合同目标就可以更换。所以，我们在和县里企业洽谈时，既要有总目标，还要有阶段目标，当达不到的时候就要赔偿人家。所以委托管理可以是整体性的，也可以是项目性的。例如，买一个专业、改造一个专业、新开一个专业需要找人，我们已建立了完整的体系可以托管；有的专业差距大，可以辅助托管专业；甚至一门课程都可以单独托管。

我们是一所混合所有制学校，“人跟着资产走”是我们学校资产的定位。借助混合所有制平台，通过产权纽带，使多元办学主体结成“利益共同体”；股份制是组织形式，是充分调动各办学主体积极性、创造性的手段。改革造就了这所混合所有制学校，2001年我们被批为齐齐哈尔市职业学院，2002年学校被省编办列为事业单位改革的典型。但是，多元利益主体混合成一体，与外部的边界如何定界，多个办学主体跨界混合的条件，混合后无界的标准以及定界、跨界、无界这三界的界定、条件和程序如何，还有待学者研究。

四次委托管理，使托管主体焕发了新的活力，为下一步政府购买服务提供了有益的探索和经验、明确了政府购买服务,向谁买——向社会组织购买，买什么——买职业教育，买了向谁提供——向社会经济最需要的环节提供，如中国制造2025、职业农民教育等，以及政府购买服务的定义、内涵和程序。从一个侧面佐证了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010——2020年)》中“民办教育是教育事业的重要增长点，是促进教育改革的重要力量”的论断，也为党的十八届三中全会《决定》“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”的决策，做了一个有益的注脚。

（作者系齐齐哈尔工程学院院长）

责任编辑/徐朝 xuzhao@fendouzazhi.cn