关于环境公益诉讼的法律思考

张怡宁

(陕西省西安市雁塔区西北政法大学 陕西 西安 710000)

关于环境公益诉讼的法律思考

张怡宁

(陕西省西安市雁塔区西北政法大学 陕西 西安 710000)

经济和社会的发展带来的环境问题已经成为全社会关注的焦点，环境公益作为一种公共利益，已经在许多国家的法律中得到了承认。2015年《环境保护法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在已有的基础上进一步对环境公益诉讼制度的诉权主体予以明确，对诉讼范围予以拓展。但是，受制于一些“原则规制”，环境公益诉讼仍然面临着许多问题。所以，理清当前环境公益诉讼的问题与挑战，探索环境公益诉讼由可能向现实转变的破解之道，成为当前理论研究和司法实践的主要任务。

环境问题；环境公益诉讼；行政诉讼

一、环境公益诉讼发展的发展现状及面临困境

近几年，“雾霾”一词频繁出现在人们的视野中，很多老百姓“谈霾色变”。2014年1月4日，我国正式将雾霾定为自然灾害的一种。墨迹天气通过对2015年10月15日至2016年10月15日间全国城市的“雾霾”天气监测，作为全国雾霾最严重的城市衡水、保定，雾霾天气竟达半年以上。高居“榜首”的衡水，雾霾持续时间竟然长达209天，全年近60%的时间被“雾霾”笼罩。

俨然，环境问题已经成为当下我国正在历经的一种新的、沉重的生存考验，中共十八大报告首次对推进生态文明建设作出专章论述，且首次提出建设“美丽中国”。这不仅代表着我国环保意识的觉醒与执政能力的提升，更是对发展战略的崭新转变与生存语境的适时切换。2012年《民事诉讼法》第55条确立了“环境公益诉讼制度”。2015年1月1日生效的《环境保护法》第58条不但扩大了环境公益诉讼的范围，还进一步确定了环境公益诉讼的主体。2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确了《环境保护法》第58条中的起诉主体条件，在一定程度上解决了环境民事公益诉讼“立案难”的问题。在新法颁布的这一年，全国检察机关提起公益诉讼12件。而环保组织作为另一类重要的诉讼提起人，也有较大突破。民间环保组织环境公益诉讼项目负责人葛枫介绍，15年共有9个社会组织提起公益诉讼，参与的37起个案中已经有6起审结。这些案件涉及的领域包括水污染案件占比46%。水和大气复合污染占14%，生态破坏占13%，还有土壤污染，海洋污染，领域非常广泛。

但是，现行立法仍然缺乏较为具体的制度设计，例如没有较为完整全面的实体规范、缺失程序规则与保障机制等，使得新环保法构建的环境公益诉讼制度离人们期待的环境公益诉讼制度还有一定的距离，环境公益诉讼在具体实施过程中仍会面临一系列困难问题。

(一)启动主体范围过窄

我国法律对于公益诉讼的启动主体仅规定了社会组织和法律规定的有关机关。关于社会组织的法律规定体现了公益诉讼制度的发展趋势；而法律规定的有关机关在环境相关法律中的体现却微乎其微，屈指可数。而检察机关的公益诉讼启动资格也没有在法律条文中明确规定，更没有涉及其提起行政公益诉讼的职能与资格，当然作为试点使检察机关提起公益诉讼将是一个很好的开始；公民个人虽是社会公共利益的享受者，也根本没有资格去提起公益诉讼。如此不仅阻碍了我国环境公益诉讼制度的发展和构建，也使环境问题得不到及时有效的解决，从而违反了代际利益，并影响了后代人的长远发展。

(二)环境公益诉讼主体数量严重不足

能提起公益诉讼的社会组织都具有非营利性和公益性的特点，而正是由于社会组织的非营利性，其组织本身多数并没有充分的资金资源来支持完成一场公益诉讼。据相关协会的调查，我国81.5%的民间环保组织筹集的经费在5万元以下，相较于高昂的诉讼投入，其所持经费便显得捉襟见肘，尤其是在具备丰富诉讼经验与能力技巧的法务人员严重缺失的条件下，环保组织基本没有能力提请环境公益诉讼。如此，在符合既定条件主体绝对数量较少、社会组织经费不足等多重因素交织下，实际能够提起环境公益诉讼的社会组织寥寥可数，近几年提请环境公益诉讼的主体多集中在中华环保联合会、自然之友等少数几家较有影响的环保组织便是最好的佐证。

(三)环境行政公益诉讼形式尚未明确

环境公益诉讼是新的诉讼形式，有民事公益诉讼，也有行政公益诉讼。《民事诉讼法》第55条确立了环境民事公益诉讼，但是环境行政公益诉讼在2015年《环境保护法》并未得到直接确认，2014年11月1日审议通过的《行政诉讼法》修正案也没有涉及行政公益诉讼。基于此，围绕环境行政公益诉讼的一场争论便悄然兴起，该争论主要围绕2015《环境保护法》第58条规定的“环境污染、生态破坏，损害社会公共利益的行为”是否可以作出扩大解释，即该行为是否应当包括行政机关导致环境污染、生态破坏的渎职行为与不作为，如“行政机关违法履职、怠于履职等而导致环境污染、生态破坏的行为”。诚然，即便环境行政公益诉讼具备其规制必要性与实施价值，且当前既有的法律规制未对环境行政公益诉讼作出明确排除，然则受制于当前立法的原则呈现与相关司法解释细化规制的缺失，环境行政公益诉讼尤其是涉及环境抽象行政行为的公益诉讼能否提起仍处于“豁然状态”。

二、完善环境公益诉讼的建议

(一)有条件的放宽启动主体类型

关于公益诉讼的启动主体问题，学界有许多争论，多数观点认为环保机关、检察机关、社会组织、公民个人都应该被设置为公益诉讼的启动主体。环保机关虽为行政机关，但不可抹杀其在公益诉讼中的优势，针对民事公益诉讼双方主体的平等地位问题，适当限制和环保机关在公益诉讼中的权利，以平衡双方在民事公益诉讼中的地位即可。其次，建立行政公益诉讼，使检察机关成为有权利对环保机关的行政不作为等行为提起行政公益诉讼；对于检察机关对民事环境公益诉讼的提起设置前置程序，即对环保机关的通知等限制条件。再者，公民个人应被设立为公益诉讼的启动主体，虽说双方实力悬殊，但关涉公民个人现实或预期利益等，应作为公民的保底救济措施赋予公民以公益诉讼的启动资格，并为防止诉讼爆炸对公民的起诉条件进行设置限制条件并严格审查。

(二)环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼衡平发展

在明确行政权在环境公共事务中的主导地位后，需要进一步通过制度设计建立对行政权的制约机制。除了立法机关通过法律规范的制约外，我国需要建立环境行政公益诉讼制度，以弥补现行环境民事公益诉讼在结构上的缺陷，为公众参与环境行政过程提供司法保障，强化司法机关对环境行政机关的监督。环境行政公益诉讼制度亟待法律确认与制度指导，现今最为可行的是通过自下而上的方式发展环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼的目的在于通过对失职的环保行政机关提起诉讼促使其履行职责，从而保障公众环境利益。在环境行政公益诉讼中，向行政机关提起诉讼只是一种手段，最终目的仍要回归于保护公众环境利益不受侵害。

(三)建立环境公益诉讼的审理规则

一是环境公益诉讼案件审理的集中管辖，如交由公共环境权益遭受侵害地、侵害结果发生地及被告所在地的中级人民法院或者专门环保法院集中管辖。二是地域限制问题，如中华环保联合会等国家级环保组织可以在全国范围内提起公益诉讼而不受危害行为与侵害结果的地域限制;三是举证责任的分配，应实行严格举证责任倒置与因果关系推定规则，不应因原告系国家机关、环保组织或者公民个人而予以区分。四是诉讼费用减免制度。原告案件败诉时应对其诉讼费用予以减免，或者从环境公益诉讼基金中抽取一定比例的资金用以抵充原告诉讼费用。

[1]吕中伟,詹亮.环境公益诉讼制度的运行困境与破解之道.沈阳工业大学学报,2017年4月.

[2]黄学贤.行政公益诉讼：多维的功能未来的方向，中国环境法治2014年卷(上)[M].北京：法律出版社，2014：35.

[3]刘毅.环境公益诉讼门槛高专家呼吁给更多民间组织授权[N].人民日报，2013-12-14(4).