政府对社会慈善行为规制研究

(首都经济贸易大学 北京 100070)

政府对社会慈善行为规制研究

孙蕾李惠

(首都经济贸易大学北京100070)

慈善是中华民族的传统美德，慈善捐赠已成为衡量人类文明与社会进步的标志之一。随着我国经济的不断发展，越来越多的群体加入了慈善行列，从而使我国的慈善事业得到了空前的发展。但与此同时，慈善事业在发展的过程中也暴露出一些问题，这些问题的产生不仅影响了相关法律、法规的实施，同时还扰乱了国家慈善工作的管理秩序。因此，政府如何对我国慈善工作进行有效的管理，法律如何对慈善组织及其相关活动进行有效的规制等，已成为当下我们如何使慈善事业得到健康、可持续发展，以及政府如何更好地规制慈善组织及其相关管理行为过程中亟待解决的重要课题。

慈善;慈善组织;慈善行为规制;法制建设

改革开放以来，政治、经济、社会多元发展为我国慈善事业的发展提供了良好的环境，慈善组织如雨后春笋般涌现。慈善事业的运作机制也由传统型管理向现代化治理转型。与此同时，党和政府对其健康有序的发展给予了高度重视，应当讲，我国慈善事业迎来了良好的发展契机。与此同时，我们也应当看到，近年来，尽管我国慈善事业有着突飞猛进的进展，但同时也存在一些问题亟待解决，从而使我国慈善事业能够健康和可持续发展。

一、我国慈善事业法制建设的现状与发展

2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)。并于2016年9月1日起正式施行。这是我国首部慈善领域的基础性、综合性法律，作为我国第一部慈善法，它的突出意义在于系统规范全社会的慈善行为。法律拟制定的各项规范，既是针对各级政府的管理行为，也是针对社会组织的运行管理与每个公民的慈善方式，是根据我国实际并借鉴国际经验，从而全面系统地确立起国家慈善事业发展所需要的现代规范。

《慈善法》颁布以前，慈善组织都是按照《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》等法规规定的不同标准来设立，不但成立条件相当复杂苛刻，而且我国只承认法人形态的慈善组织，并且对其设立程序采取“双重许可”原则，即慈善法人需要得到两个同级部门或上下级部门的许可：在得到政府主管机关的许可后，还必须经过专门的登记机构审批和登记，可见程序的复杂与繁琐。而《慈善法》的实施，不仅取消了慈善组织设立的“双重许可”制度，即不再要求设立慈善组织必须有业务主管部门的许可，仅规定其设立应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，而且民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。这意味着，今后慈善组织登记或申请认定的门槛或将降低，我国社会组织双重管理体制或将被打破，从而有力的促进了我国慈善事业从传统的单一化模式向全社会的多元化模式发展。

二、慈善事业发展中存在的问题

近年来，我国慈善事业发展迅速。例如，截至2016年年底，我国社会组织总数达699878个，比2015年底净增长4万多个，增长率为6.49%；此外，我国大众小额捐赠的参与人次、捐赠总量也不断扩大。2016年，“99公益日”爱心网友捐款达3.05亿元，共有677万人次参与捐款，涉及3643个公益项目，总计善款额超过6亿元。去年11月11日，“免费午餐”天猫店达100万元的交易额。中华少年儿童慈善救助基金会2016年年度筹款额达3.37亿元，其中个人捐赠占60%左右。①

且随着《慈善法》的实施，我国的慈善法制也得到了相应的加强。但在加强的同时我们也必须看到，在《慈善法》实施的一年多来，我国慈善组织在其运营中还存在着一些问题，这些问题不仅影响着政府对慈善组织运营行为的有效管理，同时也影响着我国慈善事业的法治发展。

1.募捐主体身份模糊。《慈善法》中虽明确提出个人不能发起公开募捐，但对个人自救或为特定他人募捐，即“一对一捐款”的行为也并未禁止。值得关注的是，近年来较热的网络众筹募捐行为，大多都是以私人或者家庭的名义进行，其内容不外乎是因个人生病需要高额治疗费用或因家中困难急需社会救助，而这些事件的募捐主体往往仅通过一面之词或几张身份证、病历本、医药单上的照片来自证身份，且不说事件本身的可信度有几分，就是认证照片的真实性也很难。因此，上述人员是否属于《慈善法》中的募捐主体较难界定。

2.管理主体监管难度增强。近年来，网络诈捐、骗捐事件之所以层出不穷,很重要的原因是在网络募捐中，公众给私人账号捐款后难以对后期募捐资金的使用、善款余额的处置进行透明监督。即便是委托给公益组织进行代管，在受赠人不配合的情况下，善款也很难进行管理。同时慈善组织中慈善资金的非正当使用及慈善机构工作人员的违规行为也屡见不鲜，这些不仅加重了管理主体的监管任务，同时也使管理主体监管难度增强。

3.规范内容不细不利于执行。例如：《慈善法》中规定“慈善组织在公开场所设置募捐箱，或开展义卖、义演等公开募捐活动，仍受地域限制，应当在其登记的民政部门管辖区域内进行，但捐赠人的捐赠行为不受地域限制。”，这个地域限制的规定让一些相关工作人员感到疑惑不解：不清楚组织到底能在多大范围内公开募捐，如果只是在慈善组织登记的民政部门管辖区域内进行募捐，那么捐赠人的范围可能也会随之缩小，从而达不到全民募捐的社会效果。

三、完善政府规制慈善行为的几点思考

1.慈善组织应按规模大小分类管理。众所周知，慈善组织有大有小，有数万员工、数亿资产的国字号基金会，也有规范化管理的现代基金会，但更多的是一些规模小、职员少、管理不规范的小慈善组织。我们如何就不同组织形式的慈善组织进行管理，需要细化。我们建议，可以按照社会组织的业务收入及资产规模来划分慈善组织的大小，对于大小规模不同的慈善组织设定不同的义务，比如报告义务、信息公开义务等加以区别对待，这样立法才更加符合现实情况，也才更加合理。

2.适当扩大慈善组织认定的范围。为了全面贯彻落实《慈善法》，有必要把企业法人、事业单位法人也纳入到慈善组织认定的范围之内，使法律登记认定的慈善组织与事实上的慈善组织合二为一，解决以往由于《慈善组织认定办法》与《慈善法》的规定之间的差异，甚至冲突而造成的对慈善组织认定方法的不同，同时也提高了政府和社会公众对慈善组织的认识与理解，从而促进慈善事业的发展。

3.完善我国慈善的法制体系。《慈善法》的出台，为我国慈善事业提供了法律保障，是慈善事业法制建设的一大进步，但仍有完善的法制空间。毕竟法律规范较为原则，而现实社会又是复杂多变的，因此，除了出台《慈善法》外，我国有关管理部门还应根据当下我国慈善事业发展的具体情况，具体问题，不仅以《慈善法》的要求对《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《社会服务机构条例》三大条例进行相应的修改，而且还应适时、适当地出台与之相配套的实施细则或者实施办法等行政规章，以细化慈善法的实施措施，以完善我国慈善事业的法制体系。

对慈善事业进行法律规制，将慈善事业的运行纳入法制之中，让慈善行为向规范化和法制化方向迈进，是实现我国慈善事业健康可持续发展的根本途径。因此，进一步完善我国慈善法制体系建设，加强政府对慈善组织行为的有效规制，从而使我国的慈善法制建设与我国慈善事业的发展“相伴相随”。

【注释】

①2016年政策完善成就慈善新格局，http://media.china.com.cn/qycm/2017-05-10/1042544.html

[1]侯隆文.论慈善事业发展的社会氛围[J].市场研究,2016-11-25

[2]胡敏洁.《慈善法》中的政府促进措施：支持抑或管理？[J].江淮论坛,2016-4

[3]江璐.关于《慈善法》中信息公开规定的思考[J].2016-05-08

[4]李盼盼.论我国慈善组织立法的完善[D].广东财经大学,2016-03-21

该课题为2016年大学生科研训练计划深化项目-政府对社会慈善行为规制研究

孙蕾，女，彝族，本科在读，首都经济贸易大学；李惠，女，汉族，北京，本科在读，首都经济贸易大学。