目标管理的适用性及其应用

(西北政法大学 陕西 西安 710000)

目标管理的适用性及其应用

陈晓辉

(西北政法大学陕西西安710000)

经典管理理论认为目标管理是依据目标及其体系，强调和重视人的因素，以成果为考核标准，促进组织和个人的绩效的现代管理方法。自提出后，广泛应用于各国企业和公共行政部门，取得了一定的成果。本文首先讨论了目标管理的适用性问题，然后阐述了目标管理在我国公共行政管理应用中所取得的成果及其存在的问题，最后分析了未来对目标管理应用的几点建议，以更加全面的认识、理解、应用好目标管理理论。

目标；目标管理；适用性

目标管理(Management by Objective)最早是由美国管理大师彼得·德鲁克提出的，他在《管理的实践》中明确提出：“管理者的首要职能是管理企业……管理者不仅是经济动物，同时也是开创者。只有当管理者能以有意识、有方向的行动主宰经济环境、改变经济环境时，才能算是真正的管理。因此企业管理也就是目标管理。”[1]不得不说，目标管理论的提出，为世界管理开拓了新的领域，提供了新的思路和方法，丰富了管理学的理论知识，拓宽了管理者的视野。正如彼得·德鲁克所指出的：在文化差异存在的情况下，管理能够为人类的共同目标服务，并且要把管理的统一性和文化的多样性结合起来，让管理发挥更好的作用，这样社会和经济发展才能更好的发展。而且，目标管理经过国内外多年旳实践，无论是在企业组织，还是在政府机构，都取得了显著的效果。当然，也出现了很多学者的质疑和实践过程中的诸多问题。因此，我们要正确理解、运用目标管理理论，以促使经济和社会更好地发展。

一、目标管理的适用性问题

首先，我们必须明确一点，目标管理的提出是基于企业组织的运营情况。而不同的组织机构，它的管理使命是不同的。像企业管理，我们都知道企业的目的是为了获得更大的利润，因此，经济效益是企业管理的使命。而在其他各种组织机构中，如政府、医院、教会、学校等等，经济因素只是一项约束条件，那么，它们管理活动的根本追求应该在于为社会提供更好的服务。因此，目标管理应该有它的适用范围及其组织。通过分析，我们认为目标管理适用的组织应该包括以下几个要点:⑴组织目标能尽可能量化；⑵组织成员有共同的责任感，懂得团队合作；⑶组织能以自我控制的管理取代强制式管理；⑷组织不同层次的成员都能积极参与活动；⑸组织管理能懂得适时激励成员；⑹对组织成员有信心，能充分肯定他们的能力；⑺管理者具有一定的控制权和领导力。因此在运用目标管理理论的过程中要具体问题具体分析，结合组织自身的发展情况，既不能盲目地肯定，认为所有的组织都适合；也不能全面否定，而是根据组织自身的性质和具体情况来确定目标管理是否适用。

二、目标管理在我国公共行政管理中的应用

在德鲁克提出目标管理后，很多国家的大型企业和公司纷纷应用并取得了很好的效果，后来越来越多地应用于公共行政管理中。在德鲁克看来，政府机构进行管理的目的在于出色的服务。然而在现实中的政府机构工作效率低下、互相推诿、墨守成规等问题十分突出，因此他认为，政府机构和商业企业都应该采取同一种方法即目标管理。他明确指出，政府机构要把工作做好所需要的制度的本质与企业并无太大区别。20世纪80年代中后期，目标管理在引入公共管理领域后，许多国家为了提高行政效率，纷纷推行了目标管理。

(—)目标管理在我国公共行政管理实践中所取得的成果

目标管理引入我国后，被很多政府机构采用。我国南京、苏州等城市较早地实行了目标管理。这些城市根据目标管理理论，并结合城市自身的发展，提高了政府工作效率，提升了政府的管理水平，形成了独特的目标管理模式。它们全面推行目标管理后，都取得了显著的成果。首先，各个城市依据目标管理，使目标的设置更加贴近人民群众的利益，同时也更加注重公共服务的效率和质量，践行了为人民服务的宗旨。其次，增强了政府资源整合能力，避免了政府部门职能的交叉与错位，实现了政府职能的转变。最后，增强了政府部门日常工作的可预见性和可操作性，充分调动了政府各部门的积极性和创造性，更好地推动了政府各项工作的有效落实。推动了城市社会经济良好运行和发展。

(二)目标管理在我国公共管理应用实践中存在的问题

1.目标设置困难，并且难以量化

目标管理的重点在于目标的确立。有学者称:“目标的确立是目标管理的关键，正确而恰当的目标会使得目标管理变得相对容易和易于控制。”[2]而对于公共行政部门而言，我们都知道其宗旨是为人民服务，许多目标都是比较模糊和抽象的，在设置过程中是无法具体化的。加之，行政环境的复杂性与多样性，使得目标无论过高还是过低都达不到应有的效果，并且许多目标都无法定量化。而有效的目标管理至少需要满足三个条件：一是任务成果本身可以量化；二是有可行的量化体系作为支撑；三是奖惩体系和标准合理。而政府在公共行政过程中由于技术达不到要求，环境的不确定性也越来越明显，行政活动的复杂性也越来越大，使得目标设置与量化会花费很多的人力物力财力，造成资源的浪费而达不到应有的效果。

2.目标管理本身强调短期目标，且无法权变，易导致“短视”行为现象

由于过分强调短期目标，而易忽略了长期目标的设置，使得政府部门在目标设置过程中有可能不注意宏观把握，而只注重眼前利益，导致各部门只注重自身部门的利益，而不愿与其他部门协调沟通，造成一定程度的短视行为，不利于长远发展。而且目标管理在执行过程中，目标的改变容易导致组织的混乱。所以，目标一般情况下一旦确定就不能轻易改变。中国有句老话叫做“以不变应无变”。许多人认为这是僵化的观点，非权变的观点，实际上所谓不变的不是组织本身，而是客观规律，掌握了客观规律就能应万变，这实际上是更高层次的权变。而政府部门的目标一旦确定，加上多种因素的影响，更是不易改变。因此，容易导致僵化，使行政管理活动无法顺利进行，而影响行政效率。

3.目标管理本身的人性假设存在很大问题

目标管理理论是以Y理论为基础看待组织成员的，德鲁克在《公司的概念》中提出了自制工厂社区(self-governing plant community)和责任心工人(responsible workers)两个概念。他主张通过为工人提供培训，让工人有能力对自己的工作承担自我指导和自我控制的责任，成为所谓的责任心工人。他认为只有让工人对自己的工作负起责任，他们才会体会到工作的意义，这样不仅可以消除工人与管理层的对立和矛盾，而且能激发起工人对工作的热情，感受到自己的价值和尊严。其实在现实生活中这种比较理想的人性假设是不存在的，加上我国实行的公务员制度所表现的弊端，很多人认为公务员的工作就是“铁饭碗”，在工作过程中不可能时时刻刻都能自我控制、自我管理和自我调节。

4.目标之间缺乏衔接，而且考核方法比较单一

由于政府在制定目标时，各部门往往以部门目标为主而制定目标，而且组织中的人员也会更加注重自己所在部门的目标，而忽略了部门间的相互协作和组织总目标的实现。所以，各部门的分目标之和并不等于政府的总目标，而往往缺乏衔接，达不到很好的效果；并且政府在评估其绩效时，多半以经济发展情况作为衡量指标，考核目标的方法过于单一。选择和确定什么样的绩效指标是考核在目标管理中一个重要的、同时也是比较难以解决的问题，而且由于受中国传统文化的影响，很多政府领导受层级观念思想比较深，在进行行政管理活动中不愿接受下属的建议，搞独断专行，本位主义观念比较严重。而实行目标管理的基础是民主管理。管理的民主化和透明化使目标制定更具有科学性和可操作性，有利于目标更好更有效地执行和实施。

三、未来对目标管理应用的建议

目标管理从提出到应用，从理论到实践，我们取得了一定的成果，同时也发现了一些问题。未来对目标管理的应用，我们应取其精华，扬长避短。对此，我提出以下几点建议：

1.要科学合理制定目标，注重目标管理的基本工作

目标是目标管理中的重中之重，制定一个科学合理的目标，也成为首要的关键性问题。科学合理的目标不但有利于组织工作取得良好效果，而且有利于组织更好地发展。因此，要使目标具体化、体系化，做到定量目标与定性目标相结合，短期目标与长期目标相结合，整体目标与局部目标相结合，使各个目标形成一个统一有机的整体。同时，要注重目标管理的基本工作，明确自己的责任，对目标要尽可能量化，无法量化的目标要提出明确的要求，使目标责任落实到每一个部门，每一个岗位，每一个人。作为政府部门要建立切实为群众利益着想的目标，使抽象目标具体化。在注重经济目标的同时，也要注重非经济目标，按照系统性、有效性、可操作性等原则进行目标设定，同时也要全面衡量，使各个目标之间尽量避免重复和矛盾，只有这样，才能取得更大的效果，使得人民群众满意。

2.要注重各个层级、各个部门的参与程度

从强调个人间的竞争到重视组织成员间的协作是未来管理的新趋势之一。因此，在组织内部要形成浓厚的参与意识，各个部门之间要注重相互协作，相互沟通，避免短视行为的出现。在制定目标时，广泛听取各个部门的意见，广泛征求各个成员的建议，确保总目标的正确性。从管理科学到管理艺术同样是未来管理新趋势之一，即更加注重对高层管理的关注。这就要求在实施目标管理过程中，高层管理者更应听取下属的意见或建议，不能只顾行使自己的权威和专制，避免功利主义和本位主义。而政府公共部门在目标设定、任务设置也要注重下属部门的参与，不能单方面设定下级工作目标，要注重双向沟通，只有这样，才能使行政公务人员对政府目标有更深入的理解和认同，才能有效保证目标管理的真实性与可靠性。除此之外，政府在制定某项政策时，要注重公民的参与，同时还要注重相关利益者的参与，更要注重发挥专家学者的作用。

3.要推进目标管理的信息化、知识化

信息化、知识化在未来将会渗透于管理活动的各个层面，推动目标管理的信息化、知识化，也是时代发展的必然要求。随着电子信息技术的应用和发展，企业信息化促进了企业品牌的可持续发展，提高了企业市场竞争力和活力。企业要广泛运用电子信息技术，实现生产自动化，用电子信息技术对生产、销售、财务等数据进行处理，这是最基础的；而作为政府公共部门，要及时收集、统计、分析、归纳经济、政治、文化等各个方面的相关资料和数据，同时实现传统管理向电子政府的转变，以提高自身行政能力。知识化本质上是学习与创新的过程，而组织创新和管理创新的永恒主题。因此，组织各个成员要提高自己的创新能力和技术水平，努力促进自己全面发展，而政府公共部门要不断加强公务人员思想水平，掌握更多的科技文化知识、专业知识和管理知识，不断提高领导水平和执政能力。

[1](美)彼得·德鲁克：《管理的实践》[M],齐若兰译。北京：机械工业出版社，2009年9月，第7、9页。

[2]陈福娣：《德鲁克目标管理理论初探》[J],商场现代化，2008年1月(中旬刊)总第527期，第96页。

陈晓辉(1991-)，男，汉族，陕西合阳人，研究生在读，西北政法大学政治与公共管理学院，研究方向行政管理理论与方法。