城市公共自行车供给模式比较研究

(西北师范大学 甘肃 兰州 730000)

城市公共自行车供给模式比较研究

于泽慧

(西北师范大学甘肃兰州730000)

公共自行车系统供给模式分析

萨瓦斯将公共服务的供给模式划分为十种形式，即政府服务，政府出售，政府间协议，合同承包，特许经营，政府补助，凭单制，自由市场，志愿服务和自我服务①。在本文中，将目前国内公共自行车系统的建设分为主要的四种基本模式：即纯民营建设模式；政府服务模式；PPP模式；合同承包四种供给模式类型。

(一) 纯民营模式

对于纯民营模式来讲，政府完全把公共服务归为私有，自己本身不作为，相比之下，其它三种模式都有政府一定程度的合作和指导，更能够体现出政府的角色扮演。而对于以北京为例的这种纯民营模式，主要存在着以下的缺陷：(1)公共自行车的属性界定不明确。公共自行车本属于公共物品，但是许多城市却没有将它列入到城公共交通发展的计划当中去，这就导致了公共物品的私有化，使政府不能很好的发挥作用提供公共服务。(2)私营企业运营困难。政府把项目完全放给私营企业来做，私营企业在政策和资金上得不到政府的支持，私营企业在土地审批上也存在着困难，以至于经营和运作上都会遇到很大的麻烦。(3)政府责任缺失。政府对公共服务本身是有责任的，但政府把公共服务项目完全交由私营企业，完全由私营企业负责，使公共服务的提供少了政府的政策各方面的支持和保证而不能很顺利的进行。

北京首先使用了纯民营的模式来提供公共自行车服务，政府完全不作为，使民营企业面临着巨大的资金困难和经营风险。而且由于政府在政策，土地使用和广告各方面都没有对公共自行车服务进行支持，以至于北京的公共自行车租赁公司在几年内就纷纷的倒闭。直到2012年，北京公共自行车系统又重新启动，这次政府与企业合作，才使北京公共自行车服务项目有了良好的发展。

(二)政府服务模式

政府服务，就是政府投资，通过设立国有企业来经营管理公共自行车的供给服务，国有企业是政府职能的延伸。服务的提供者和生产者都为政府。其基本的操作方法为：(1)从政府方面来看，完全由政府主导，政府投入大量的资金，包括其规划，建设，运营和维护的全过程，政府承担全部的建设，运营和收益风险。(2)从国有企业方面来看，政府给予国有企业政策的支持，使国有企业通过商业化的运作来收回成本，并且逐渐将公共自行车纳入到城市整体发展与规划的议程中去。(3)对于消费者而言，由于是政府主导提供公共服务，消费者的可以免费或者仅仅需要很低的费用来使用公共自行车，体现了政府提供公共服务公益性的特征。

杭州运用政府服务模式，由政府主导，国有企业来提供公共自行车的服务在国内来说是一种比较成功的模式，在该模式中，政府的主导贯穿于公共自行车构想和运营的全过程中，杭州政府在提供公共自行车服务中扮演了倡导者，规划者，扶持者和监管者的角色。杭州公共自行车交通系统，也是唯一一个按公共服务定位进行规划的，而且将其纳入了公共交通系统之中，这在国内是史无前例的。

(三)PPP模式

对于PPP模式来讲，政府首先发起项目，对项目有个整体的预期建设和经营框架，然后政府对项目进行招标，私营企业以特许经营权的方式与政府合作，并承担项目的运营管理，项目所带来的收益也归私营企业所有。在整个过程中，会有相应的机构对项目的整个过程进行监督，政府也可根据项目的运营情况给予一定的项目补贴。相对于其它模式来讲，以武汉为例的PPP模式的主要优势在于：(1)政府与企业合作，使政府与企业利益共享，风险共担。政府与企业力求用最少的资源来提供最多的公共服务。这样一方面来，即减少了政府的财政压力，又降低了企业独自承担公共自行车服务管理运营的风险。(2)PPP模式是效率与公平的结合，由于公共自行车项目是政府所提供的公共服务，所以不可能完全由市场来提供，如果全部由政府提供，必然会导致效率的低下，所以政府把公共自行车服务运用市场机制来提供，通过招标，选出最适合的私营企业来运营管理，这样既保证了公平有提高了效率。(3)在项目建设运营的全过程中，有专门的机构对项目的整个过程进行监督，有利于项目的顺利进行，减少了项目实施中的偏差和偏差的及时纠正。

PPP模式也存在着一定的缺陷：(1)私营企业归根到底还是以营利为目的，政府把公共自行车服务让渡经营权给私营企业，而众多企业在竞标之初看上的都是公共项目背后巨大的经济利益，并不是以服务公众为目的。这样一来，私营企业由于更多的关注自身的利益而忽略公共自行车服务的长远健康发展。(2)政府把项目的经营权交由私营企业，而企业又过于注重自身的利益，这样就导致服务的低下和对公共自行车维护的不善。私营企业以营利为目的，必然会减少对公共自行车服务中自行车的维护和服务的投入。

武汉运用PPP模式来提供公共自行车服务，在前期的建设来看，政府对项目进行规划和招标，中标的鑫飞达企业对项目进行投资管理经营，既减少了政府的财政压力，也降低了企业投资的风险，提高了公共自行车服务提供的效率。但从长远来看，私营企业以营利为目的，政府每年给鑫飞达集团大量的补助，武汉市城管部门也给其大量的广告牌，使企业开始利用政府的支持和投入来盈利，而不是更多的关注公共自行车的服务性。最后由于管理成本过高，广告收益不理想，企业开始每年亏损。最终在2014年系统面临全面的荒废。而在2014年的11月，武汉自行车项目由城管委下属的武汉环投集团正式接手。经市委，市政府的批准，该集团投资组建国有独资企业武汉环投公共自行车服务有限公司，全权负责武汉市公共自行车项目的恢复运营。

(四)合同承包模式

对于合同承包模式来讲，政府也是通过竞争性招标的方式，在所有投标的企业中选出一家来进行公共自行车的筹划和运营，然后政府通过购买公共自行车服务来提供公共服务。相对于其它模式来讲，以苏州为例的合同承包模式的主要优势在于：(1)政府通过招标的方式，可以选择效率更加高的企业来运营公共自行车项目。(2)由于政府是先评价后购买服务，这样就刺激了企业把公共自行车服务提供到最好。(3)由于最后的服务还是由政府购买提供，私营企业只是通过承包来建设这一项目，这就避免了私营企业利用公共服务来谋取私人利益。

但合同承包模式也存在着一定的缺陷：(1)虽然前期公共自行车的建设是由私营企业来投资，但政府要对公共自行车服务进行购买来提供，这样就给政府形成了巨大的财政压力。(2)合同承包涉及到委托代理的问题，政府是以提供公共服务为目的，而私营企业要保证自身的利益，所以如何有效的协调政府和企业的利益是非常关键的问题。(3)强制性竞争招标方案违背了“让管理者管理”这项原则。是否需要外包应该由管理界定，需要牢记的是效果和效率。

苏州运用合同承包的模式，政府对公共服务进行先评价后购买，一方面，企业通过竞争来获得公共自行车服务的实施运营工作，提高了效率。另一方面，政府最后对公共服务进行购买，降低了企业的风险。苏州公共自行车服务的建设从头到尾都有一套不断完善的监管体制进行监督，也是苏州公共自行车服务可以顺利进行的一大保障。

【注释】

①萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京：中国人民大学出版社，2002.6.

于泽慧(1993.12-)，女，汉族，河南许昌，硕士，西北师范大学，研究方向行政管理。