高校作为行政诉讼被告的法律分析

(四川大学法学院 四川 成都 610207)

高校作为行政诉讼被告的法律分析

林强

(四川大学法学院四川成都610207)

本文以田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案为例,从分析公立高校的性质及法律地位入手，对公立高校在与学生管理与被管理的法律关系中的行政主体资格及诉讼过程进行简要分析。

田永诉北京科技大学案；高校；行政诉讼；主体；原则

一、当前世界主要国家、地区高校作为行政行为主体情况

英美法系国家法律规定高校不仅享有行政主体资格，并且必须遵守法律、行政法规。在美国，国立高校对联邦宪法必须完全遵守，认为国立高等学校享有的一些权力类似于政府的行政权力必须加以控制，保障程序正当，防止高校行政权力滥用，并且美国国立高等院校所在州的宪法和行政法规也必须被遵守。受理高校行政类案件在美国的法院经常出现，对于平等保护受教育机会等领域，形成了一批有参考价值的案例。我国很多行政法研究者写的著作在讨论正当程序原则，高校开除学生学籍或纪律处分学生等方面时，经常引用美国的高等学校案件判例来进行讨论。“在狄克逊案中，美国法院确立了教育已经成为一种根本的需要，必须被看作是一种实体权利，因此在这一领域中应当适用程序正当原则。”1大陆法系国家从行为的性质以及权力的性质出发，也普遍认为高校具有行政主体地位。在德国和日本，高校处罚学生，学生能够提起行政诉讼，涉及学生基本权利的事项应由法律规定，原本很多被严格涤除在行政诉讼受理范围外的案件都被逐渐归纳了进来。

台湾行政法上公立高校作为公法营造物是当然的行政主体。而私立学校在处理教师聘升职、学生学籍或学位等问题时属于“受委托行使公权力之个人或团体,于委托范围内视为行政机关”,在受委托权限的范围内,取得与行政机关相同的权限与地位。台湾行政程序法中同时又规定了排除行政程序法适用之行为,即不受行政法的评价,亦即个别(最广义)公务员纵有该等行为,亦不视为行政处分,对之有争议,亦无法进行诉愿及行政诉讼。该法在“事项排除”之体例中明确规定了“学校或其他教育机构为达成教育之目的之内部程序”。台“司法院”大法官曾著有释字第382号解释,其理由书称:“如学生所受处分系为维持学校秩序、实现教育目的所必要,且未侵害其受教育之权利者(例如记过、申诫等处分),除寻学校内部申诉途径谋求救济外,尚无许其提起行政诉讼之余地。反之,如学生所受者为退学或类此之处分,则其受教育之权利既已受侵害,自应许其于用尽校内申诉途径后,依法提起诉愿及行政诉讼。

二、我国公立高校性质探究

目前我国行政主体概念的学理定义，是在借鉴德国、日本及台湾地区等法律理论的基础上建立起来的。享有国家行政权能，能以自己的名义发出行政决定，并能够独立的承担由此产生的相应的法律责任的机构是为行政主体。在我国，最重要的行政主体是行政机关，但是行政主体的范围远大于行政机关。其他行政机构和社会团体，依照法律、法规的授权也可以成为有权主体，接受授权的组织，可能是行政机构，也可以是其他社会团体。”那么高校作为一种教育机构,自然也可因授权而拥有行政主体身份。

我国的法律理论研究者和司法实务者们一致认为高等院校性质上主要是事业单位型组织机构。高校作为事业性质机构，如其他事业性质机构一样享有的主要是民事权利，因此负担着相应的民事法律责任。但是法律、行政法规授予了高等种表现，高等院校作为有权主体作出的，有国家法律、行政法规等规定为依据的具体行政行为，具有一般的公权力。院校一定的行政权力，使之能够行使、承担一定的教育行政权责。因此高校与学生之间因为违反学校纪律被开除、被处分等形成的法律关系不能视为是简单的民事关系而简单处理。所以，高校在行使行政性职权的法律行为中，具有了行政法律主体地位，承担了一般的行政执法权能。处罚学生是高校行使行政执法权的一种表现，高等院校作为有权主体作出的，有国家法律、行政法规等规定为依据的具体行政行为，具有一般的公权力。

三、田永案件中程序正当性简析

田永案以前，因高校行使处罚的行政权产生的纠纷，通常是对于公立高校的性质,立法界和实务界都根据《民法通则》的规定将其界定为事业单位。《高等教育法》第六条规定,国家根据经济建设和社会发展的需要,制定高等教育发展规划,举办高等学校,并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校,参与和支持高等教育事业的改革和发展。可见公立高等学校是我国高等教育的实施主体,承担着为公众提供高层次教育的任务。

(一)行政程序正当原则在田永案中的适用分析

1.对本案判决中程序正当性分析

本案中被告北科大在开除田永学籍的处罚决定上存在明显的程序错误。开除一个大学生学籍的决定极有可能影响这个学生的一生，每一个经历过高考的学子都知道被大学开除学籍意味着什么样的严重后果：可能十多年伏案苦读付诸东流；可能失去很好的就业机会；也可能导致一个家庭的不幸或贫困等。以此思索，这种高校剥夺学生受教育权的行为在决定前、决定中、作出后都应当充分遵守行政正当程序原则。而本案中的高校对这种几乎可以举行听证的开除学生学籍的行为，却没有履行行政法上最基本的送达相对人、听取相对人辩解、告知相对人权利救济途径、方法的义务。这是一种严重的程序违法行为，因此法院在查明本案事实中应当指出高校程序违法的行为事实，在作出判决书时应当以此作为有力的判决理由进行充分的论述以达到支持判决。

2.行政程序正当原则的概念及特征

程序正当原则，是指行政权力的行使必须契合程序正义最低程度的要求。行政程序正当的三项最低要求是：程序中立性、程序参与性和程序公开性。其实质上是对个人自由提供的一种重要的法律保障，也是现代法治行政的核心要求。有行决定权的主体保持中立状态是行政程序中立性的体现，它要求对处在一定程序中的每一方都能够被平等的对待，行政主体作出的程序符合正当性要求。利益或合法权益可能受到行政程序不利结果的影响，相对人应当有机会并有效果的参加到程序的开始与结束的过程中，并对不利结果的形成表达其自己的意见，发挥自我权利维护的作用，这是程序参与的内涵、精义所在。行政主体作出的每一个程序不仅要实现，还要求以相对人和他人能够知晓的方式来作出。这是对一个行政程序过程完整的最低要求，这是行政程序的公开性须要。现代行政程序公正作为极为重要的一类程序，应当达到上面阐述的三项要求的内容。行政正当程序原则的特征是：重点是行政决定作出的过程，合理设计行政程序是必要，避免行政权力不及时行使及滥用是设计行政程序的目的，行政主体以程序正当下作出的行政决定为前提。

3.简析程序正当原则在本案判决中的适用

法院的一审判决写到：“……退学处理的决定涉及原告的受教育权利，从充分保障当事人权益原则出发，被告应当将此决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。而被告既未依此原则处理，尊重当事人的权利，也未实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续……”这段文字在逻辑严谨方面不是非常清晰，但是它提出了一个极为重要的依据：被告高校必须将开除学籍的决定直接向田永送达，听取田永的辩解和意见。这似乎是法院在判决时没有找到法律条文依据后而适用法律原则的突破点。另一方面，判决书没有明确指出被告应当什么时候听取相对人的申辩，从判决书上观察，应当是被告在向田永宣布、送达退学处理决定的同时或者之后的时间。法院判决书的清晰、准确性还有待提升，我们应当认识到事后申辩任何时候都是允许的，在退学处理决定作出并送达后，再来讨论允许当事人提出申辩已经没有了实质意义，因此，这一点是一个判决上的不足与欠缺。

(二)简析行政正当程序在田永案中的适用

重视实体结果的公正是我国法学理论传统和司法实践一致的倾向，法律程序很长时间被视为是一种辅助工具，促使实体结果的实现是它的目标。这种工具性程序主义只重实体公正的结果，虽然避免了本位性程序主义只关注形式不注重实体的习陋。但另一方面，程序工具主义观点又忽视了程序独立具有的重要内在价值，导致了一直以来的轻程序、重实体的状况，而法律程序被看作是一种可以忽略的实体衬托。

浏览本案的判决，看不出法官具有英美国家法官关于行政程序正当原则的法律思维，判决中法官适用正当程序原则的法律意识也并不明确。但可以肯定，法官们的脑海中存在一些朴素的法律程序公正思维，在这种朦胧思维的启发下适用了行政程序正当原则。本案没有明确的法律条文可以用来直接下判决，《行政处罚法》中有关于“……不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由、依据……拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。的规定，高校开除学生学籍等处罚与行政处罚很相似，法官很容易对比筛选出该部法律来思考。田永案法官开创性的适用程序正当原则作为理由进行判决，是一种有利于社会法治进步的大胆尝试。法院判决书写到“作出退学处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见”。这段话，起到了类似一般性规则的作用，实现了法学界要求重视行政程序的呼吁，体现了法官对公民权利的关怀，弥补了我国行政程序立法上的缺陷。它所关注的行政程序精神以及创新运用行政法律原则的勇气，已经超越了个案的意义。

四、结论及田永案中高校成为被告的判例意义

田永案以前，因高校行使处罚的行政权产生的纠纷，通常是通过教育机构进行内部调解，学生不服而提起诉讼，结果都被法院认定是超出了行政诉讼受理范围而不予受理。因为此前，高校一直被认定仅仅是事业性单位，没有行政法上的行政主体地位。而受理本案的法院不仅受理了此案，并且在判决里支持了原告的主要诉求。这使我国司法界开始认定高校具有一定行政授权的主体，对于高校侵害学生合法权益的行政管理行为，学生不服的可以向法院提起行政诉讼。田永案以后，高校行政侵权诉讼在全国时常见诸报端。1999年7月，刘燕文博士之所以想到状告北京大学，明显是受到了田永案判决的激励。庭审中，他的律师在答辩状中说到：“尊敬的法官们，正是那个里程碑式的田永案件的判决为刘燕文寻求司法救济打开了大门，给了刘燕文‘最后一线希望’。我真诚地相信，如果本案判决能够再次运用正当程序原则，那必将有助于推动现行学位评审制度的完善……”“2002年3月，武雅学将母校暨南大学推上被告席，因为在医用物理学考试中作弊，被计以零分，按照暨南大学的校规，取消其学业结束时授予学位的资格。武雅学请求法院判令学校为他颁发学位证，并承担自己为取得学位实际支出的费用。”“2003年9月，樊兴华将郑州航空工业管理学院诉上法庭。因为在‘全国大学生英语四六级’考试中代替他人参加考试，受到‘留校察看一年’处分，此后被告没有继续作出处分决定。毕业时，樊兴华所在的高校准予他毕业并颁发毕业证，但却拒绝向他颁发学位。樊兴华诉请法院认定学院评审学位程序违法，请求重新评审并授予学位”。

进入21世纪以来，高校处罚学生而引起的争端不断增多，而《教育法》和《高等教育法》也没有确定的规则说明高校遇到这种情况具体应该怎么处理、平息纠纷，学生无助中将诉状递到了审判席上，高校的行政侵权行为被推入了司法审查范围。田永案的受理、判决在很大程度对后来法院审判同类案件，具有特别的指导性的意义。

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林强(1983-)，男，汉，四川成都，研究生在读，四川大学法学院，研究方向:宪法与行政法。