中国村镇银行发展的路径选择与制度重构

(安徽大学经济学院 安徽 合肥 230601)

中国村镇银行发展的路径选择与制度重构

鲁灵怡

(安徽大学经济学院安徽合肥230601)

已经设立十年的新型金融机构之一的村镇银行是我国进行农村金融机构改革的重要部分，但是目前能够推动其快速发展的动力机制正在逐渐减弱。本文提出了村镇银行在发起设立、经营发展、风险监管的制度框架之下演化出的三重内生性矛盾：自主决策独立性的矛盾、经营制度原则互不契合、风险监管标准上下两难，着重分析了这三重制度困境之间还存在着内部逻辑演进的联结，并从路径选择的角度探析了村镇银行制度困境的动因，在此基础上提出重构村镇银行相关制度的路径选择。

村镇银行；制度困境；路径选择；内生性矛盾

一、引言

自从2007年3月第一家村镇银行成立至今，中国村镇银行已经设立发展十年的时间，总体上无论是从机构数量方面还是资产规模方面都得到了很大提升。但是近年来村镇银行的发起设立数量与银行贷款余额增速都呈现明显放缓与下降趋势，推动村镇银行高速发展的动力机制正在逐渐弱化。这一切的根源都来自于村镇银行外生性制度安排下的外界条件或影响力量与内部发生偏离、反向，进而演进出无可避免的内生性矛盾，究其原因，以“机构”路径为导向的变革思路对村镇银行制度困境的建构更为本质。

二、中国村镇银行发展面临的制度困境

(一)发起设立的制度困境

银监会规定的设立村镇银行的主发起人必须是银行业金融机构这一制度，使得一些主发起行对村镇银行保持绝对的控股，其他机构或自然人股东对村镇银行持股相对分散。主发起行的制度规定又约束着村镇银行对经营决策自由选择的权利，主发起行的绝对控股与民营资本分散化的股权结构也成为约束着民营资本选择进入村镇银行的影响因素之一，缺乏制衡的机制与独立自主的经营决策权使得村镇银行在外生性制度安排下的内部治理问题存在着天然的内生性矛盾。

(二)经营发展的制度困境

银监会对于村镇银行的经营范围、经营地域、贷款额度这三个方面设定了“三重枷锁”的限制。三重枷锁”的制度约束在逻辑上是村镇银行发起设立制度的演进结果。主发起行设立村镇银行的制度造就了主发起行的绝对控股权，使得主发起行拥有的成熟的经营管理模式会以“短、平、快”的方式对村镇银行进行快速移植和嫁接，这样村镇银行便能在短期内实现规范化经营，但是这种“移植嫁接”带来的结果是村镇银行的行为模式沿袭了一般商业银行的行为模式——以利润最大化为目标。村镇银行经营发展面临的“三重枷锁”实质上就是强制性将合作制的制度原则嵌入到村镇银行的经营行为上，必然会导致村镇银行的行为选择出现异化。

(三)风险监管的制度困境

由于存在着“三重枷锁”的制度约束，相对于主发起行和其他类型商业银行来说，村镇银行的资产规模一定会小的多，但是监管部门对村镇银行的核心指标监管标准却没有降低，这意味着村镇银行要想达到监管标准所需要付出的边际成本相比于其他类型商业银行来说要高。正因为村镇银行的资产规模受到的制约，使得村镇银行的每一资产所蕴含的风险在边际上也要比其他类型的商业银行来说要高，此外，如果降低村镇银行监管标准也提供了主发起行寻租的可能性，意味着监管风险的加剧上升。

三、“机构”路径下制度困境的产生

村镇银行与市场的关系其实是一个连续不断的压力区间，它从一开始承担市场风险同时获得参与市场的好处，延伸到后来无法生存而最终选择退出市场。在整个制度约束的条件下，村镇银行与市场之间的压力空间受到一定的挤压，其完全参与市场的回报变低，而主发起行的追求利益最大化行为不足以提供其生存保障，从而使得村镇银行完全参与市场行为的基础逐步瓦解，在外界条件与内部偏离的冲突之下，村镇银行制度中内生性矛盾的推力将逐渐加大。虽然这样一条路径选择在农村金融变革的初期确实起到了至关重要的作用，但是通过机构的设立和调整，以机构论机构的路径思路，其所获得的效益增长将面临着机构不断增加导致的边际收益递减的“锁定”，从而会抑制村镇银行自身的发展，并且伴随着的还有村镇银行设立制度的困境，从而演进出其他制度的内生性矛盾。

四、基于“机构”和“功能”融合路径下的制度重构

(一)逐步取消主发起行制

差异化的取消目前必须由银行业金融机构作为主发起行的制度，加大引入民营资本进入村镇银行的支持力度和政府补贴力度，差异化地允许民营资本发起设立村镇银行。金融机构的资本与民营资本没有本质的区别，同时允许民营资本发起设立的村镇银行也并不一定意味着其专业性的缺失和风险性的挂钩。发起设立的民营资本会真正实现独立自主决策的权利，同时民营资本进入村镇银行也会极大的促进农村金融市场的竞争格局，促进商业性的村镇银行等正规金融机构与多层次、多元化的农村非正规金融相联合，完善农村金融体系。

(二)逐步放开经营“枷锁”的制度约束

村镇银行作为具有中介功能的金融机构，对其经营对象、额度、地域的严厉约束无疑会对村镇银行的经营绩效产生很大的负相关性影响，从而降低了股权激励机制的效应，进而又反向作用于村镇银行功能作用的发挥，形成恶性循环的怪圈。逐步解除村镇银行经营“枷锁”的约束，使其功能作用得以发挥，一方面增加其可持续发展的“自生能力”，另一方面又通过带动县域经济的发展，转移一部分农业就业人口到其他产业，使得经济结构得以调整。

(三)建立差异化的财税和货币政策扶持制度

可以对村镇银行实行与其他类型银行不同的差异化财税和货币政策扶持，也可以对不同地区的村镇银行实行差异化财税和货币政策扶持。用差异化的财税和货币政策扶持制度取代差异化的风险监管制度，一方面避免了风险监管标准上下两难的制度困境，用统一的风险监管标准可以降低监管的费用，并且还阻隔了主发起行寻租的可能路径，另一方面也有利于各地政府针对当地的具体情况进行不同程度和不同方面的财税政策扶持。

鲁灵怡(1995-)，女，安徽合肥人，硕士研究生，研究方向农村金融。