国外社会核心价值观培育中的公共政策路径探讨

2017-04-14邢长露

沈阳师范大学学报(教育科学版) 2017年1期

关键词：公共政策公平价值观

邢长露

沈阳师范大学，辽宁沈阳 110034

国外社会核心价值观培育中的公共政策路径探讨

邢长露

沈阳师范大学，辽宁沈阳 110034

在价值观多元化的时代背景下，核心价值观是兴国之魂。随着公共政策在社会核心价值观建设中的作用逐渐增强，国外一些国家在社会核心价值观培育中，越来越重视公共政策的作用并切实采取了系列举措,国外一些国家的具体做法，给我们提供了深刻的启示。

公共政策；国外核心价值观；政务公开；阶层结构；援助机制

公共政策作为政府为管理社会公共事务实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略，对社会核心价值观的确立和维护发挥着重要作用。新加坡、英国、韩国等国在社会核心价值观的培育中非常重视公共政策的作用，其制定、执行以致评估的各个环节，以维护和促进社会核心价值观作为基本立足点和价值取向，从而使得各种具体的经济社会政策成为培育社会核心价值观的重要途径。我国虽然同这些国家在政治制度上存在根本区别，但是并不排除其所采取的某些具体措施对我国的借鉴意义。因此，分析和研究国外一些国家在核心价值观培育中的公共政策路径具有非常重要的现实意义。

一、维护和促进社会核心价值观是公共政策的基本立足点

价值取向是一国公共政策的主脉络，贯穿于公共政策过程的始终。有什么样的价值取向，就会制定出与其相适应的公共政策。国外一些国家虽然在公共政策制定的过程中，具体坚持的价值取向的内容不同，但是其共同点都是以维护和促进社会占主导地位的核心价值观作为基本的立足点和价值取向，社会的核心价值观是什么，公共政策就坚持什么样的价值取向。

教育政策是公共政策的重要内容，为了维护和促进西方国家占主导地位的核心价值观，一些国家制定了各具特色的教育政策。在英国，为了最大限度地排除家庭背景对教育公平的影响，解决教育中实际存在的不公平、不均衡现象，政府制定了《追求卓越的学校》《学习成功》《学校：实现成功》《为了孩子的变化》《为了全体学生：更高的标准、更好的孩子的变化》《你的孩子，你的学校，我们的未来：建立21世纪的学校体系》等一系列政策文本，其中《为了孩子的变化》一文规定，学校需采取必要的措施来弥补学生因家庭背景所带来教育机会不公的现象；《种族修正法案》和《更高目标：提高少数民族学生学业成就》规定，政府保障移民群体享有公平的教育机会是其义务所在。[1]（P80～85）此外，政府利用网络平台的集聚优势促进教育公平，“学生公平入学论坛”就是重要的体现。它利用社会监督的力量来检查学校招生政策、遴选标准、招生过程等工作，从而保障学生和家长的利益。英国实行的教育政策解决教育中实际存在的不均衡、不公平现象，保障了国民参与教育政策实施过程的权利，维护和促进了英国政府所倡导的所谓“个人自由”“公平”“公正”“民主”等核心价值观。在法国，政府首先制定了“免费、义务、世俗”的公共教育方针，[2]（P53～57）指出学生的出身不应被划分成三六九等，学生进入学校就读的标准也不应以家庭收入为依据。为此，从三个方面提供了保障：一是立法保障。颁布了《机会公平章程》，对高等院校、高中及各学区需承担的义务与责任进行详细阐述并明确了确保公平的具体目标。二是资金援助。政府通过财政补贴的方式免除优秀学生的学费并发放助学金，资助级别为7级并以每年1%的幅度递增。[3]（P19～21）三是重视社会力量参与。如巴黎政治学院与教育资源匮乏区域的部分高中联系，专门为相关高中的学生提供特殊的入学考试。法国实行的教育政策不仅消除了教育中存在的不公平现象，也在很大程度上缓解了社会阶层之间的矛盾。

在养老保障制度和就业政策方面也是如此。在英国，政府为了维护和促进社会核心价值观，制定了适用于低收入人群的“国家第二养老金计划”，以解决养老保障制度中存在的不公平问题。规定公民在缴纳基本养老金费用年数相同的情况下，所领取的养老金是依据其收入能力而不同。如在“国家基本养老金计划”下，领取的养老金大约为收入的20%，而在“国家第二养老金计划”下，领取的养老金大约为收入的40%。[4]（P24～29）这不仅提高了低收入人群的养老金水平，也在一定程度上缓解了不公平。但该计划局限于收入低于最低缴费门槛的人群，为此政府补充制定了“社会救助计划”。该计划扩大了原养老保障的覆盖范围，使国民普遍享有这种福利，促使英国人形成了“公正”“互助”的价值观。在美国，以个人自由为核心的社会价值观政府为了消除就业歧视，促进就业公平，成立了公平就业机会委员会。作为独立的准司法机构，公平就业机会委员会主要负责执行公平就业的法律申诉问题。凡是公民认为在就业过程中遭受到歧视，都可以在规定的时间内向就业委员当地的办事处提出申诉，就业委员会在受理申诉后进行调查、调解，调解无效后或调查失败则移交法院处理。此外，该机构还对招聘活动现场进行监督，以保障用人单位招聘的公平性。

二、实行政务公开，完善利益表达机制

政务公开是政府联系民众的重要渠道和公民对政府权力约束的重要举措。政务公开作为政府的一项公共政策，对人们思想的影响是巨大的。在国外，一些国家十分重视政务公开，把其作为培育社会核心价值观的重要举措，不断完善利益表达机制，拓宽利益表达渠道。

美国作为世界上较早实行政务公开制度的国家，历经多年发展，其政务公开制度也日趋成熟。美国的政务公开制度主要包括政务信息公开和政府会议公开两个方面的内容。美国政务信息公开制度的实际运作以1966年《信息自由法》的颁布为重要标志，目前《信息自由法》经过多次修改日益完善。《信息自由法》对政务信息公开制度大体规定了五个方面的内容，即法律的适用人群；政府信息应公开或豁免公开的种类；法律所适用的政府机构以及公众获取信息的具体办法和计费依据。根据法律规定，美国政府进行政务公开一般有三种渠道：对于具有指导性质的规范性信息，法律要求联邦政府须刊载于《联邦登记》；不属于《联邦登记》范围的，确应主动公开的信息，则应通过政府的档案馆、图书馆、报刊、电视台等进行公布，且发布机构必须能够提供索引服务，帮助公民获取必要信息；根据法律描述，所有美国公民以及外籍居民都可对那些非主动公开，且属于信息公开目录的政务信息提出信息公开申请。[5]（P43～44）申请人一般可以由电话、传真或以书面形式进行申请，经审核通过即可获取相应信息。作为联邦政府政务公开制度的另一个主要内容，政府会议公开主要由《联邦咨询委员会法》以及《阳光下的政府法》所规定，主要内容包括法律所适用的会议主体以及会议形式；须公开和豁免公开条款以及会议公开办法。其中，公开办法规定，合议制行政机关应公开符合豁免条例之外的政府会议，及时提供会议的相关信息，如会议时间、地点、负责人信息，并允许公民出席、旁听会议。美国不断完善的政务信息公开制度，使民众的参与权得到了实际的保障，也为政府奠定了良好的民众基础，使得公众在实际的政治参与实践中，形成了以“民主”和“人权”为核心的政治价值观。

日本的政务公开制度起步比美国晚得多，2001年才颁布了《信息公开法》。但是由于立法进程采取了“先地方后中央”的途径来展开，[6]（P9～13，P28）法律制度比较完善。根据日本法律规定，公共机关公开政府信息时，必须及时通知请求权人公开的时间、场所、负责人等相关信息。相反，公共机关因特殊情况不能公开信息时，应当以书面的形式在第一时间通知请求权人，并阐述不公开的理由、救济方法和救济程序。除此之外，日本公民或居住在境内的外国人都能以书面的形式向行政机关长官申请信息公开，且申请的内容属于信息公开目录范围内。

三、健全整合协调机制，促成合理的阶层结构

一个国家和社会的阶层结构作为一种社会存在直接影响人们的价值取向。合理的阶层结构有利于化解社会矛盾，促进社会和谐，其所内涵的一个国家和社会对平等、宽容、和谐等的追求，就会在实际上转化为人们的内心信念。为了促进社会合理阶层结构的形成，一些国家不断健全利益整合协调机制。其中新加坡和瑞典的做法较有代表性。

新加坡是一个多民族的国家，华人、马来人、印度人、阿拉伯人等种族结构复杂。因此，能否处理好种族之间的关系则直接决定着新加坡阶层结构的稳定与否，在一定程度上可以说新加坡阶层结构的合理化程度直接取决于其种族结构的合理化。为此，新加坡政府秉持平等对待所有种族的理念，实行了多元统一的族群政策。首先，政府积极推行族群混合居住政策，将来自不同地区的不同族群分配到同一栋公寓中，促使各民族同胞以群居的方式增进彼此之间的了解。政府还在社区里设立居民委员会,举办文体活动、体育项目活动、爱心援助活动，为居民服务，加强居民间的社区精神交流。[7]（P85～89，P94）在语言方面，为了避免语言壁垒的生成，政府出台了多元语言的政策，将英语、汉语、马来语、泰米语共同列为新加坡的官方语言，强调尊重和保护各族群的语言文化，杜绝语言出现“一枝独秀”的局面。此外，政府秉持宗教的民族性和民族的宗教性理念，不设国教，实行多元的宗教政策，主张各宗教之间相互包容。另外，选举制度上实行集体选区制，以保证议员中有固定数量的少数族群代表，进而保障少数族群的政治参与权利和实际政治利益不受侵害。新加坡政府实行的族群混合居住政策、语言政策、宗教政策以及选举制度，打破了社区原有的族群聚居、语言隔阂、宗教霸权的局面，保障了少数族群参与政治权利，促使了多元族群彼此间的熟悉和了解,化解了歧视和误会。如今，多种族的人民能在新加坡这一个小岛同时并存且和睦相处，这种现象在其它国家非常罕见。

合理的阶层结构应该是“橄榄型”，即中间大两头小。因此，为了形成合理的阶层结构，应该采取有效的措施大力发展中间阶层，使中间阶层成为培育社会主流价值观的最重要的力量。在瑞典，国家采取了一系列有效措施大力发展中间阶层。一方面，政府制定“国民收入均等化”政策。一是雇员之间差别小。在同工同酬政策下，雇员无论在什么地区、什么行业就业，都应根据全国统一的工资标准计算工资收入，统一工资标准所体现出的工资差别被限定在“合理”与“公正”的限度内；二是公务员之间差别小。在瑞典公务员系统中，级别高的公务员与普通公务员的收入被限定在3∶1的范围内，通过税收调节后缩小到2∶1。三是缩小雇员与雇主之间的差别。瑞典企业家与一般工人收入相差甚大，两者相比是37∶1，但经过税率调节后则变为14∶1。另一方面，政府实施积极的就业政策，鼓励夫妻双方都工作，并缩小双方工资收入差别。特别是在对待妇女方面，为了解除妇女就业的后顾之忧，扩大对家庭和妇女儿童的各种福利补贴。这些政策的实施促使瑞典妇女就业率保持在80%以上，这在西方国家中是很高的。[8]（P58～62）瑞典政府实施的国民收入均等化政策强调的是收入分配的“过程公正”，保障了国民的共享权，形成了瑞典人“公正”的价值观。积极的就业政策既扩大了中间阶层，解决了国民的就业困境，也在一定程度上培育国民的价值观念和价值取向朝着“平等、自由、勤奋”方向发展。如今，瑞典政府以其低失业率和高就业率闻名，这既是瑞典社会民主主义价值观得到广泛认同产生的结果，也是其进一步得以认同的重要原因。

四、完善再分配机制，重点关注社会弱势群体

弱势群体的出现在一个国家和社会是不可避免的，也是社会风险最容易爆发的地方。因此，一个国家能否出台相应的公共政策关注社会弱势群体，给予弱势群体物质和精神关怀，促进其健康发展，不仅影响弱势群体的价值观，也影响整个社会公民的价值观。为了培育“和平、互助、团结、关怀、尊重”等核心价值观，新加坡和德国在保障弱势群体方面采取了各具特色的举措。

在引导和管理弱势群体上，新加坡人民行动党认为，提供给国民丰富的福利，会使国民对国家产生依赖感，失去努力向上的动力，主张社会的发展应由国家和人民共同分担，为此，新加坡建立了官方援助机制和非官方援助机制。

新加坡政府的官方援助机制包括：一是“居者有其屋”政策。其目的是关怀和扶持在市场上无力购买住房的弱势群体为其提供公共住房。对于月收入低于800新元以下的购屋者首次付款5%，其余的可以向建房局申请。月收入低于4000新元的中等家庭首次付款20%，其余的向建屋发展局申请，或者可以申请购买公共组屋。[9]（P93～98）此外，新加坡政府允许购屋者使用中央公积金储蓄来购买公共组屋。二是教育政策。政府首先帮助失明、聋哑儿童以及其他残疾儿童入托儿所，残疾儿童长大后可自由选择意向学校或福利慈善机构兴办的学校进行学习，这种特殊的教育体系使残疾群体能够像正常人一样独立生活。三是财政政策。政府每年会拨款来发展无障碍公共交通系统或者改善道路设施。目前，新加坡所有地铁站至少有一个出入口配备电梯、无障碍通道、残疾人通行指示牌及残疾人可使用的卫生间。四是其他援助弱势群体的计划。如电信管理局为失明和聋哑人士设计了专门的资讯基础设施。民防部队成立了协助残疾人的工作小组，主要指导残疾人在面临危险时如何规避风险和帮助别人。

新加坡的非官方援助机制是指政府将有关资助政策的具体实施权力交给志愿慈善团体实施，这些慈善团体在私营部门和广大市民中筹集资金，并将资金用到弱势群体中去。如建立较早的“狮子会”慈善团体，每周一次开展食物的收集与分配，向参与该计划的小商贩收集蔬菜与水果，送到各个贫苦家庭手中。除此之外，碧山残障之家、回教传教协会、慈善光残障之家、聚英爱老院等也为救助社会弱势群体发挥了重要的作用。

德国政府为了强化弱势者的自救意识，推广“为福利而工作”计划。计划适用于那些必须证明自己是曾努力寻找工作的救助者，主要内容有：政府直接提供一些临时性工作,特别是社会公益活动;对失业者施加压力,要求他们努力寻找新工作,不能与先前的工作资格和收入水平攀比;对雇用社会救助受益者的雇主,进行适当补贴;运用“工作强制”检验申请者的工作愿望;通过立法降低拒绝工作者的社会福利受益标准,削减幅度达到25%。[10]（P77～81）与此同时，政府成立了联邦就业服务机构，设置专项资金，为弱势群体提供就业信息的咨询、指导、介绍等。

由此可见，新加坡采取了重视社会力量帮助弱势群体的政策，其目的在于动员社会力量，养成国民努力向上的性格。国民在参与救助的实践中，不仅注重自身的发展，同时树立起与社会紧密结合的价值观。在德国，则注重利用政府的力量来帮助弱势群体，在每个人公平享受社会福利，促进社会稳定与和谐的过程中，潜移默化地形成了“关怀、尊重”价值观。德国和新加坡对待弱势群体的做法虽然大相径庭，但都在保障民生、推动社会的健康发展以及树立核心价值观方面起到了积极的示范作用。

新加坡、英国、韩国等国通过公共政策这一路径，逐渐形成了公民的“公平”“正义”“自由”“包容”等核心价值观，对促进社会和谐发挥重要的作用。因此，我们要建立和完善各种社会政策，使实现和维护社会主义核心价值观能在具体的政策安排中落到实处。包括完善教育政策、就业政策、分配制度、社会保障政策、社会救助政策等，使社会主义核心价值观的公正公平贯穿人们的整个生活始终。

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（责任编辑：彭琳琳）

2016-12-19