试论章程建设在大学内部治理机构中的角色定位

于彦，邸振伟

沈阳音乐学院，辽宁沈阳 110818

试论章程建设在大学内部治理机构中的角色定位

于彦，邸振伟

沈阳音乐学院，辽宁沈阳 110818

大学内部治理结构是构建现代大学制度的重要组成部分，章程建设在大学内部治理结构中又扮演着统领地位，通过解析大学内部治理结构的现状，运用大学章程从党政权限、学术自由、民主管理等方面进一步完善内部治理结构。

章程；大学；内部治理结构

建设现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》确立的一项战略任务,如何构建现代大学制度则成为大学管理部门乃至大学群体亟待解决的问题。大学内部治理结构的完善和发展，在构建现代大学制度的过程中发挥着不可替代的作用，其中，章程建设在大学内部治理结构中又扮演着统领地位，如何制定章程便成为大学的一项重要工作任务。2012年1月1日颁布施行《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）（以下简称“暂行办法”）。教育部于2013年9月22日印发《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013～2015年）》，明确高校完成章程制定的时间表。教育部于2013年11月16日核准了中国人民大学等6所高校的章程，也成为《高等学校章程制定暂行办法》颁布实施以来第一批核准的高校章程，高校的章程建设迈出了关键的一步。大学章程作为大学自治的依据，从制度层面明确规定了管理体制和治理结构，因此，大学章程既是大学内部治理结构的直接体现，又是完善内部治理结构最重要的渠道。2014年，国家出台《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办〔2014〕2号），进一步明确了大学章程在高校内部治理结构过程中发挥的统领作用。

《暂行办法》规范了高校章程制定的内容、程序、核准与监督机制，从制度上决定了章程成为高校实施依法治校的依据。大学章程既体现着国家法律法规意志，又成为高校内部制度体系建设的重要载体和制度基础。章程一方面明确了学校与上级主管单位和社会的关系，另一方面确定了学校的内部治理架构，便于高校管理有“章”可依，使高校管理制度化、程序化和科学化，更利于保障广大师生员工的根本权益。因此，制定好大学章程直接关系到高校内部治理结构的构建和完善，其角色定位可以说是建设现代大学制度的一个关键环节。

一、大学内部治理结构的涵义

对于大学内部治理结构的准确定义，目前我国学者尚未达成共识。有的学者认为，“大学内部治理结构是关于以大学校长为代表的行政人员、教师和学生等内部的、下位利益相关者，如何参与大学治理的制度安排”；也有学者认为,“大学内部治理结构主要体现为权力在管理的各阶层和高校内各个不同利益群体间的分配，以及他们相互间的权力作用关系，而这种权力结构，实际上就是高校的内部治理结构”。[1]就本文而言，主要以第二种解释为主，也就是各利益主体的权力相互制约以实现常态化的大学内部治理结构。

二、大学内部治理结构现状分析

（一）党政职责权限定位模糊

就现实而言，大学内部治理结构的核心所在即为大学内部运行的领导体制。近些年来，高校领导体制一直在不断变化，并不断伴随着争议，特别是在党政职责权限界定上，直至《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）颁布实施后，明确了国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。同时以立法的方式明确了中国共产党高等学校基层委员会和高等学校的校长的职责权限。但在实际操作中，往往由于党政议事规则等方面还不够具体细化，如重大事项由党委决策，哪些属于重大问题，难免互相扯皮。一些党政班子的矛盾盖源于此，究其原因还是缺乏具体有效的制度保障。例如：党委会负责学校“三重一大”等事项，而校长负责学校全面行政工作，如权限划分不清晰，实践过程中极其容易造成高校党政工作效率的人为降效。

（二）行政与学术利益群体的价值冲突

随着市场的变化和大学功能的拓展，单纯的教师群体已无法适应社会的需求，大学也日渐成为按照科层制原则运行的“由政治单位组成的联盟”。[2]目前看，高校实施以科层制管理为主的行政管理体制和机制确实在提高工作效率上起到了作用，但同时也产生了一些矛盾冲突。例如：行政人员与学术人员两大利益群体的冲突，学术群体希望扩大其在高校内部的学术影响力，由于学术倡导学术自由，往往对行政干预较为反感，反之，行政群体希望加强行政干预，健全内部控制，以保证高校的正常运转。从本质上讲，矛盾来源于两大利益群体的价值诉求，也可以说是集体文化和个性文化思想碰撞的直接体现。但由于行政群体在高校内部管理中的核心地位，此消彼长，学术权力的影响力在一定程度上处于弱化地位。

（三）民主监督机制不健全，监督渠道不畅

民主监督是高校内部治理结构的重要组成部分，也是广大师生参与高校内部治理的基本权利，其存在的意义在于实现权力制约。但实际上，高校内部对于招生、基建、设备采购等重大事项的监督往往停留在表面，教职工代表大会、学生代表大会和高校民主党派等对高校内部事务的监督多流于形式，教职工代表大会、学生代表大会仅仅转变成高校民主管理上的补充形式。党务公开和校务公开相对虚化，权力滥用现象在一定范围内存在。广大师生发挥管理、监督的权力范围有限。上述种种造成民主监督机制不健全和监督渠道的长期缺失。

三、以章程建设为统领，进一步完善大学内部治理结构

大学章程是大学内部管理人员、教师和学生等多种主体运用多元化、民主化、平等化的管理方式参与的一个协调互动过程后的结果，也是依法治校的具体举措。[3]中国现代大学制度内部治理的显著特征是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。大学章程从制度上规定了内部权力结构，并形成“党委领导是核心，校长负责是关键，教授治学是基础，民主管理是途径”依法治校的内部治理模式。大学章程作为基于权力和决策责任分工，在具体的制度设计中贯彻学术自由、教授治学的办学思想和原则，而民主管理则强调所有师生都有参与大学内部事务管理的权利。大学章程通过保障各方利益主体参与学校发展过程，促进党委、行政、学术及民主权力相辅相成。

就完善内部治理结构而言，章程建设过程中还应注意以下四个方面：

第一，坚持和完善党委领导下的校长负责制。高校领导体制经过长时期的探索和不断发展，现已形成党委领导下的校长负责制，党委领导是核心，校长负责是关键，在此基础上，推动高校内部治理结构不断优化。通过大学章程可以科学划分党委和行政的权限，章程的制定应认真贯彻中共中央办公厅于2014年10月印发《关于坚持和完善普通高校党委领导下的校长负责制的实施意见》，必须正确处理党委领导和校长负责的关系。[4]根据高校自身的特点，制定和完善大学章程的内容，从而使高校出现的问题可以有的放矢，管理规范化、制度化、程序化，当高校出现问题、矛盾和纠纷，可以根据大学章程以及学校相关规章制度进行裁定。比如根据章程，进一步制定党委会议制度和校长办公会议制度，细化党委会议事规则和校长办公会议事规则，只要明确了各自的议事范围，才能真正做到权责明确。

第二，准确把握行政权力权限，提升学术权力地位。高校民主政治的表现形式，关键在于规范行政权力、提升学术权力地位，各司其职。大学章程则明确了高校学术组织在学科建设、专业设置等方面的决策作用，充分发挥学术组织和专家学者的知识储备优势，同时在制度建设上下功夫，如出台《学术委员会章程》等有关制度，不断提升学术权力地位，使大学行政权力真正回归到为师生和教学科研服务角色中去，切实将行政权力和学术权力分开，避免行政权力和学术权力两者之间的内在矛盾，从而真正实现教授治学。

第三，提高民主管理水平，强化监督力度。在日常工作中，积极发挥教职工代表大会制度的作用，就高校发展和建设过程中的重要问题应定期向教职工作汇报和总结，这也是章程提出的推进民主管理监督的体制机制改革的重要前提。同时，高校要对涉及学校改革发展的重要事项进行咨询、建议、指导，不断扩大学校民主管理和监督渠道，发挥民主党派的群体优势，利用作为“智囊团”的自身优势，对高校工作既发挥了其监督作用，又提出合理化建议。进一步发挥学生的参与作用，丰富监督渠道，健全工作程序，通过定期举行学生代表大会，以大学生的视角献言献策，进一步调动大学生参与大学内部治理的积极性和主人翁精神。

第四，强化院系分级管理，权力下移。按章程要求推进院系分级管理，主要做好“三权”：一是“下放权力”，各职能部门切实转变观念，适应管理重心下移要求，变直接管理为目标管理，支持配合教学单位的各项工作。二是要“用好权力”，各教学单位要进一步明确领导班子成员分工，根据实际需要，建立起完备的组织架构，诸如建立党政联席会议制度，做到集体决策、民主决策、科学决策、公开决策，保障教职员工知情权。三是要“监督权力”，各教学单位要充分发挥教职工大会（二级教代会）作用，加强自身内部监督，同时大学各职能部门创新方式方法加强对院系进行监管，切勿放而不管。

总之，构建和完善大学内部治理结构，高校必须严格落实和制定好学校的章程，以章程建设为引领，处理好党政权力、学术权力与民主权力相互之间的关系，构建起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。[5]

[1]王春蕾.在章程制定中完善大学内部治理结构[J].理论界.2013（9）.

[2]徐志平.完善大学内部治理结构应注意把握的几个问题[J].国家教育行政学院学报.2014（1）.

[3]刘彦博，魏海勇，刘世勇.刍议大学章程对大学内部治理机制的规约与完善[J].黑龙江高教研究，2014（1）.

[4]中共中央办公厅.关于坚持和完善普通高校党委领导下的校长负责制的实施意见（中办发〔2014〕55号）[N].人民日报，2014-10-16.

[5]宋世明.大部门体制的依托条件[J].行政管理改革，2011（11）.

（责任编辑：彭琳琳）

2016-12-01

G522

A

于彦(1962-)，女，辽宁沈阳人，沈阳音乐学院教授，研究方向：高校党建研究；邸振伟（1981-），男，辽宁鞍山人，沈阳音乐学院助理研究员，硕士，研究方向：公共政策与行政管理理论。

本文系2014年度辽宁省社会科学规划基金项目“高校党委在构建中国特色现代大学制度体系中推进依法治校的实践研究”（项目编号：L14ASZ004）的阶段性成果。