国家监察体制改革试点的法治路径

叶 海 波

(深圳大学 a.港澳基本法研究中心，b.法学院，深圳 518060)



国家监察体制改革试点的法治路径

叶 海 波a,b

(深圳大学 a.港澳基本法研究中心，b.法学院，深圳 518060)

《决定》是试点地区设立监察委员会行使监察职权的法律根据，对试点地区提出了依法推进改革的法治要求和实现依法监察的法治目标。试点地区全面实施《决定》的内容，依法行使地方立法权以填补《决定》对法律实质修改形成的法律空白，细化《决定》中较为原则和概括性的规定以建立区域性国家监察体制，便是遵循法治的轨道依法推进改革试点工作。具体而言，改革试点工作的首要目标是完善监察法律制度，基本路径是依法行使地方立法权进行地方性法律的立、改、废，主要内容是建立完善的监察委员会人员产生规范、组织规范、职权行使规范和监督规范，规范监察职权的行使。

国家监察体制；改革试点；监察委员会

在全面深化改革的背景下，改革与法律的关系是首先要面临的问题。现行宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”因此，这一问题的答案必然是：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[1]社会主义法律体系初步形成后[2]，依法改革实际是依法修改法律[3]，“只有通过立法程序，用法律法规的立改废来解决，实现先立后破，才能使改革有序进行”[4]。因此，在改革中，“如果有的重要改革举措需要得到法律授权，就应当按照法律程序进行，确保改革举措始终在法治轨道上进行”[5]。我国初现端倪的国家监察体制改革，也体现了依法改革的法治思维和要求。2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下称《决定》)，为试点地区开展国家监察体制改革试点工作奠定了法律基础。同时，《决定》要求试点地区“依法有序推进”试点工作，实现试点地区监察机关“依法监察”的目标①，确立了改革试点的法治原则。《决定》概括性、原则性地规定了改革的主要内容，如何具体地遵循法治路径依法推进改革试点，是试点地区面临的现实问题。本文首先探寻《决定》的法律效果，明确改革试点工作的内容，进而探讨推进改革试点的具体法律举措，为改革试点地区依循法治路径完成改革试点工作提供参考。

一 “补白”和“细化”：改革试点的任务

在从依法办事到法治国家进而法治中国的变奏声中，中国的法律之网日趋密集，对改革形成捆绑效应，若非法律变革先行，改革难以寸行。申言之，除非实定法律被修改，改革难展手脚。然则，全国性法律普遍适用，修改一经完成，改革也就全面铺开。但全国性改革必须审慎，在若干区域先行先试是我国长期以来的经验。这进而要求法律仅在试点地区暂停实施，既为试点地区改革“留白”，又维持其他地区法律秩序不变。于是，一种基于便捷和低成本法律变迁考虑的“暂时停止或调整法律实施”现象在我国冒起，引发对其合法性的追问[6-7]。2015年，《中华人民共和国立法法》(下称《立法法》)修改，这种经验被提升为法律规范。该法第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”②虽然理论上对“暂时调整或者停止法律”是否构成法律的修改认知不一[6][8]，但这种方式已为法律所认可，成为以决定方式修改法律的新样态[9]则确定无疑。立法权作为一种创制规则的国家权力，其行使的结果必定是法律在形式和实质层面的制定、修改或者废除③。虽对法律的形貌未变动一字，暂时调整或者停止法律实施却事实上导致法律先后有别，具有实质修法的立法效果，改革试点则是如何实施修改后的法律。质言之，改革试点即是法律实施。

1.暂时调整或者停止适用法律与法律的实质性修改

在我国，以《决定》大规模修改法律的实践并不鲜见，可资观察的实例有三：《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2013)[10]、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015)[11]和《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015)[12]。值得注意的是，全国人大常委会在作出上述三个决定时，名为授权国务院暂时调整有关法律的实施，实为直接暂时调整、停止相关法律的实施，并直接确立了新的法律规则。在《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》中，全国人大常委会在附录中直接决定暂时调整实施《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》中涉及行政审批的十一个条款，并将这些条款规定的行政审批改为备案登记[10]。所谓“授权国务院……暂时调整”显然名不符实，而国务院所做的也不过是相应调整实施一批由其制定的相关规定[13]。后两个“决定”同样在正文之后以表格形式详细列明了试点行政区域和所要调整实施的法律及调整后的实施内容[11-12]。不难发现，上述决定包括两部分内容：一是暂时停止法律在特定地区的实施，这直接导致法律空白的形成；二是创制在这些特定地区将要实施的法律，填补前述法律空白。国务院和试点行政区域实施暂时调整后的法律，改革试点得以推进。

《决定》更为直接地体现了法律实质修改、实施法律推进改革的意图。在标题上，《决定》未使用“授权”二字，而是采用“全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定”的表述，并逻辑连贯地以一个“三步曲”为试点地区国家监察体制的改革试点创制法律根据：先是直接决定在试点地区设立由本级人大产生的监察委员会，行使国家监察权(为试点地区成立监察机关，建立法律根据)，进而具体规定监察委员会的职权和职责(为试点地区监察委员会依法监察提供法律根据)，然后暂时调整或停止适用相关法律(解决《决定》与现行法律规定相冲突的问题)。在法律的层面，《决定》的直接效果是以《决定》修改现有法律关于监察权限分配和行使的规定。

《决定》颁布后，《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国检察官法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下称《地方人大和地方政府组织法》)形同被加入如下条款：

在设立监察委员会的地区，监察机关是监察委员会。监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

在设立监察委员会的地区，监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

2.改革试点工作的实质是实施法律

《决定》对上述法律的实质性修改，在我国大陆地区形成少数地区由监察委员会统一行使国家监察权,多数地区由行政机关、人民检察院分散行使国家监察权的二元格局。实施法律，依法形成监察委员会的制度、体制和机制，则是改革试点地区的基本任务。在程序上，试点地区首先应当根据《决定》成立监察委员会，随之监察委员会根据《决定》行使国家监察权，接受监督。但与前引三份“授权决定”直接列明所要调整的法律及调整后的内容不同，《决定》使用的是“暂时调整或者暂时停止适用”《中华人民共和国行政监察法》等五部法律的相关规定，未具体列明哪部法律中的哪些条款为“暂时调整适用”的对象，哪部法律中的哪些条款为“暂时停止适用”的对象。这种笼统的处理方法，旨在为改革试点留下空间。依法改革和依法监察首先要求“有法可依”[14]419。试点地区依法推进改革试点，必须完成如下两个任务。一是充分行使地方立法权，填补法律空白。如《决定》授权县级以上人大选举监察委员会主任，其常委会任免监察委员会副主任和委员，二者共同监督监察委员会，但未规定试点地区的人大及其常委会选举/任命(以下称“选任”)监察委员会主任、副主任和委员的具体程序，亦未规定监督监察委员会的形式和程序，这需要试点地区以地方性立法予以填补，解决如何产生监察委员会组成人员、如何监督国家监察权一首一尾两个问题。二是立法细化国家监察委员会的组织和国家监察权的行使问题。《决定》授权试点地区的监察机关行使国家监察权，列明其权限和职责，但极为概括和原则，试点地区应当制定执行性法律，细化监察委员会的组织规范，规范国家监察权的行使。总之，根据《决定》创设选任权、监督权和监察权行使的具体法律根据，明确监察委员会组成人员的选任程序和监察委员会的监督办法，同时制定监察委员会组织条例、监察行为和监察基准条例，明确监察委员会的组织结构、职权职责、监察程序和判断标准，完善监察权行使的法律制度，正是试点地区改革国家监察体制的首要任务和法治路径。

二 监察机关产生的法律程序

根据《决定》，试点地区人大及其常委会的职权范围得以扩大，包括产生监察委员会，选举监察委员会主任，根据主任的提名任免副主任和委员。试点地区如何成立监察委员会，是否需要另行作出成立监察委员会的决定？应当依照何种程序产生监察委员会的组成人员？这是试点地区推进改革试点工作面临的第一个问题。本文认为，产生监察委员会组成人员，即产生监察委员会，未有法律明确规定监察委员会组成人员的产生程序，试点地区应当首先明确这项议事程序。

1.产生监察委员会组成人员即产生监察委员会

《决定》内容之一是在试点地区“设立监察委员会”。这是试点地区设置监察委员会的直接法律依据，也是在试点地区成立具体的监察委员会的法律任务。《决定》明确规定，“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生”，并进而规定本级人大及其常委会选任监察委员会的组成人员。逻辑上，试点地区监察委员会的最终形成必须经过三个阶段：法律上设置监察委员会的机构(《决定》已经完成这一步)，产生具体的监察委员会，选任监察委员会的组成人员。那么，试点地区是否必须通过一个“关于产生XXX市/省/区/县监察委员会的决定”？对我国法律和具体实践的梳理显示，产生监察委员会组成人员即为产生监察委员会，无须另外单独产生监察委员会。

在宪法和法律的层面，人大产生同级国家机关，实质是指人大产生同级国家机关的组成人员。我国1954年宪法没有规定由本级人大产生同级国家机关，而是在规定全国人大和地方各级人大的职权时，径直规定全国人大和地方各级人大选举、决定和罢免同级国家机关的组成人员。我国现行宪法虽然规定本级人大选举产生同级国家机关，但主要是明确国家机关间的权力关系，即同级国家机关由本级人大产生，对其负责，受其监督。由本级人大产生同级国家机关组成人员是这种权力关系得以实现的关键。因此，由本级人大选举产生同级其他的国家机关，首先是指产生这些国家机关的组成人员。现行宪法和地方人大以及地方政府组织法对人大职权的规定中，并没有产生同级其他国家机关这一项，只规定了人大选举、决定和罢免同级国家机关组成人员的职权。

实践中，人大主要通过选举、决定和任免同级其他国家机关的组成人员来成立该国家机关。试以1954年第一届全国人大第一次会议为例来说明。该次会议制定并颁布《中华人民共和国宪法》后，随之制定了全国人大、国务院、人民法院、人民检察院及地方各级人大和人民委员会组织法。随后，该次会议选举毛泽东为中华人民共和国主席、朱德为副主席，刘少奇为第一届全国人大常委会委员长，董必武为最高人民法院院长，张鼎丞为最高人民检察院检察长；大会根据毛泽东主席的提名，决定周恩来为国务院总理；根据国务院总理提名，全国人大决定了国务院的组成人员，国务院正式产生[15]。

总之，《决定》虽然在逻辑层次上分为先后三步，明确了设置、产生监察委员会及其组成人员的问题，但于试点地区而言，依法产生监察委员会的组成人员，便依法产生了具体的监察机关。申言之，是否依法产生监察委员会组成人员，决定了监察委员会的法律地位。这进一步提出依法产生监察委员会组成人员的法律程序问题。

2.依法改革必须明确选任的法律程序

《决定》授权试点地区人大及其常委会选任本级监察委员会组成人员的职权，直接导致组织法的变迁，即《地方人大和地方政府组织法》第八条和第四十四条的实质性修改，试点地区人大及其常委会如何行使这项权力，未有明确的法律规定。北京、江西和浙江省及其所辖区域虽然制定了人大及其常委会的议事规则，并详细规定了会议的举行、审议工作报告和议案，审查国民经济、社会发展计划和财政预算，选举、辞职、罢免和补选、询问和质询、调查委员会，发言和表决等事项的议事程序，但若未对这些地方性法律作出修改或者变通适用，这些规定难以直接适用于监察委员会组成人员的产生。试点地区可以采取三种方式完善选任监察委员会组成人员的法律程序。一是直接修改相关人大及其常委会议事规则，借鉴选举和任免其他国家机关组成人员的经验和规定，形成选举监察委员会主任、任免监察委员会副主任和委员的议事规则。二是借鉴上海市的经验④，试点地区的省市及其所辖县、市、市辖区人大及其常委会分别通过一份调整实施人大及其常委会议事规则的决定，其具体内容可以表述为：“为了实施《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，依法产生监察委员会组成人员，调整实施本级人大(及其常委会)议事规则等的规定。”三是针对监察委员会组成人员的产生问题制定单项议事规则。这一做法在实践中有例可循。如2010年8月25日至26日，北京市新西城区人大(临时)第一次会议在全国政协礼堂隆重召开，大会表决通过了北京市西城区人大(临时)议事规则[16]。试点地区可以针对监察委员会组成人员的产生，制定一项专门的议事规则。根据国家监察体制改革的安排，改革试点的时间不会太长[17]，故试点地区采用调整适用或者制定单项议事规则的方式较为妥当，待国家监察法制定、地方人大和地方政府组织法等法律修改后，再全面修改议事规则及相关议事规定。

三 监察委员会的组织规范

由宪法设定国家机关，国家立法机关制定各机关组织法和行为法，产生各国家机关组成人员。成立国家机关，是法治国家国家机构建立的基本程序。《决定》是监察委员会的直接组织规范，但其规定相当粗略，试点地区应当细化《决定》的内容，明确若干关键问题，完善监察委员会的组织规范。

1.监察委员会的法律性质和地位

根据《决定》，监察委员会是行使国家监察权的国家机关。王歧山在北京、山西和浙江三地的调研指出，监察委员会实质上是反腐败机构，作为监督执法机关与纪委合署办公[18]。据此，监察委员会在法律上应当为监督执法机关，本质上是反腐败机构。另外，《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》将监察机关与人大、政府、监察机关、司法机关并列，说明监察委员会是与一府两院并列的同级国家机关[19]。试点地区监察委员会组织条例应明确监察委员会作为反腐败机构的本质、监督执法机关的法律性质以及由本级人大产生、受其监督、对其负责，并列于“一府两院”的法律地位。

2.监察委员会组成人员的任免权

根据《决定》，本级人大选举同级监察委员会主任，本级人大常委会根据监察委员会主任的提请任免副主任、委员。试点地区应当明确“提请”的法律含义。在涉及此类人事权时，我国现行宪法和法律有使用“提名”的，如现行宪法第六十二条规定全国人大根据国家主席的提名，决定总理人选，根据总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；也有使用“提请”的，如现行宪法第六十七条规定全国人大常委会根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免，第一百零一条规定县级以上地方各级人大选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。地方人大和地方政府组织法同样多处使用“提名”和“提请”一语，在规定特定问题调查委员会时，同时使用了“提名”和“提请”⑤。总体上，行政机关组成人员由行政机关首长提名后、经人大及其常委会决定产生，审判和检察机关组成人员由院长或检察长提请任命。需要特别说明的是，提请并不必然意味着提名。如现行宪法第一百零一条规定，县级以上地方各级人大选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。在这种情况下，上级人民检察院检察长并不享有提名下级人民检察院检察长人选交由其本级人大选举决定的权力。监察委员会所行使的职权，一部分为行政监察权，另一部分是检察机关行使的公职监督权，作为行政执法机关，以服从首长和效率为首；作为法律上的监督机关，以独立性保障为要⑥。人大常委会根据监察委员会主任的提请任免副主任和委员，究竟是指提名并请求任免，还是提请作为任免程序的启动，或者是一种折衷的含义，即监察委员会主任可以提名请求任免，但任免机关也可在任免程序启动后依议事规则提名任命对象，需要试点地区根据实际情况加以明确⑦。

3.监察委员会管辖权的层级分配

试点地区监察委员会按照管理权限对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。根据《中华人民共和国公务员法》的规定，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、民主党派机关、部分社会团体机关的工作人员均为公务员，也是监察的对象。但执政党、人大及来自各机关的人大代表实际上共同行使监察委员会组成人员的选任权，与监察委员会之间形成一种产生与被产生、监督与被监督的复杂关系。为了实现监察的有效性，有必要结合党管干部的原则和机制对监察管辖权作适当的安排。

4.监察委员会的职责与职权

根据《决定》，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，对本行政区内行使公权的公职人员进行监察。试点地区需要明确如下问题。一是此处的“等”究竟是等内等还是等外等，即监察委员会可以采取的措施是否限于此处列举的十二项，还是包括其他措施，尚不清晰。二是“调查”与“侦查”的关系。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零六条列明：“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。该法同时使用“调查”和“侦查”的用语，但对“侦查”作出专章规定，二者之间的区别较为明显⑧。“调查”与“侦查”究竟是何种关系，前者是否包括后者，《决定》没有明确，理论上也存在认识分歧⑨。三是《决定》只是笼统地列明“暂时调整或者暂时停止适用”《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定⑩，未具体指明是“调整”还是“停止”。这些关键问题需要试点地区根据实践加以具体规定，以免造成监察执法中的混乱。

四 监察职权的行使规范

监察委员会组织规范主要处理监察委员会的法律定位、组织结构、监察权限及人员产生等核心问题，旨在为监察权的行使建立适当的主体，回应组织法定的法治要求。监察委员会在行使《决定》授予的职权时，面临如何行使监督、调查、处置的权力，如何判断是否构成违法犯罪的现实问题。试点地区应当在改革中制定监察行为和监察基准规范，为监察职权的行使提供具体的法律根据。

1.监察基准的具体化

根据《决定》，监察委员会对“依法履职”、“秉公用权”、“廉洁从政”、“道德操守”、“贪污贿赂”、“滥用职权”、“玩忽职守”、“权力寻租”、“利益输送”、“徇私舞弊”、“浪费国家资财”的情况进行监察，如何判断这些现象是否存在，需要明确监察基准。《中华人民共和国行政监察法》可以作为监察委员会行政监察的参照，但这些法律并非必然可以直接适用于监察委员会，故需要经过地方立法的程序加以转化，并根据实践情况加以修改。刑事司法实践中，“贪污贿赂”、“滥用职权”、“玩忽职守”和“徇私舞弊”等有相对明确的内涵和司法实践标准，可作为职务违法行为判断的参考标准，适用于职务犯罪行为的判断。除此之外，“依法履职”、“秉公用权”、“廉洁从政”、“道德操守”、“权力寻租”、“利益输送”、“浪费国家资财”等的内涵均较为模糊，必须具体化。总之，监察判断标准是监察职权有效行使的前提，若标准模糊不清，一方面可能导致监察委员会的权力过于宽泛，诱发权力的滥用，最终削弱监察委员会的威信；另一方面会对其他公职人员的正常履职行为造成困扰。这显然不是国家监察体制改革所冀望的结果。

2.监察措施的程序化

试点地区应当明确监察人员行使谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定等权力的条件和程序。除谈话、留置外，《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》对上述措施多有明确规定，《决定》并未明确对这两部法律的相关规定究竟是暂时调整适用还是暂时停止适用，加之两部法律对上述措施的规定多有特定行使主体，在国家监察中直接适用这两部法律的相关规定，特别是对人身自由进行限制，必然导致相关监察行为合法性的缺失。另外，这两部法律所规定的监察和侦查措施是否能够达至监察目的，亦大可追问。为顺利推进改革试点工作，试点地区人大应当借鉴上述两部法律的规定，对监察措施的采取作出系统和明确规定，为监察委员会履行职责、行使职权提供清晰的法律根据。

五 监察委员会的监督规范

“监察委员会的高位阶、监察体制的全覆盖、反腐败力量的一体化等特性，都意味着‘反腐败进入了制度化改革的新阶段’”[20]。在国家监察体制改革的部署逐步明晰和公开的过程中，国家监察委员会的权力是否过大引发社会的关注[21-22]。强化对监察委员会的制约和监督，既是法治国家建设的应有之义，也是《中共中央办公厅印发〈关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案〉》的要求和《决定》的具体内容之一。根据《决定》，试点地区的监察委员会由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督。监察委员会如何负责，如何接受监督，是试点地区必须依法解决的具体问题。

1.负责

我国现行宪法、组织法、人大议事规则等法律规定本级人大产生同级国家机关，同级国家机关对本级人大负责，但是否要报告工作，则规定不一。各级人大常委会、国务院及地方各级人民政府、中央军事委员会、各级人民法院和人民检察院均要对本级人大(及其常委会)负责，除中央军事委员会外，这些国家机关也应当依法律规定向人大(及其常委会)报告工作，其中国务院及其部委、地方各级人民政府及其工作部门、各级人民法院和人民检察院还须接受人大代表的质询。另外，各级国家行政机关均须向上级国家行政机关负责并报告工作，各级审计机关均须向本级人民政府和上级审计机关负责。监察委员会作为与“一府两院”并列的由人大产生的国家机关，在向本级人大及其常委会和上级监察委员会负责时，是否需要报告工作，《决定》未作规定，各试点地方可以参考国家行政机关负责和报告工作的规定，试行监察委员会向本级人大及其常委会和上级监察委员会负责并报告工作的制度。

2.监督

《决定》规定监察委员会“接受监督”，与现行宪法第三条中“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”的规定略有差别，后者是指同级国家行政机关、审判机关和检察机关接受人大及其常委会的监督，前者则指多元化的监督，既包括国家机关间的法律监督、司法监督和审计监督，也包括公民等的社会监督和政协的民主监督。试点地区应当实施《决定》和现行宪法的相关规定，完善对监察委员会的监督制度，将监察委员会纳入既有的监督体系之中，重点落实人大及其常委会和检察机关对监察委员会的刚性监督。试点地区可以根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，具体化人大及其常委会对监察委员会的法律监督，也可以尝试在人大及其常委会设立对口监督的监察监督委员会[22]。试点地区亦应当根据现行宪法第一百三十五条“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”的精神，明确人民法院、人民检察院和监察委员会之间的监督制约关系，特别是检察机关的监督权。《决定》的用语是监察委员会“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”，并未提及检察机关的审查起诉权，但检察机关“依法提起公诉”自然包括按照法律的规定作出起诉或者不起诉的决定，这种决定本身包括审查的权力。因此，检察机关对监察委员会的监督是其法律监督权的应有之义，追诉、审查和监督一体并存，依托公诉的制度发挥监督功能[23]。

除此之外，试点地区亦应当完善法律，创新形式，保障公民的监督权。根据现行宪法第四十一条的规定，公民可以对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议，也可以对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出申诉、控告或者检举，在国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失时，可以依照法律规定取得赔偿。试点地区应当借鉴信访、国家赔偿等法律的规定，建立国家监察信访和国家赔偿法律制度[23]，也可以借鉴检察机关实行的人民监督员制度，或者香港廉政公署的审查贪污举报咨询委员会制度[22]，形成基于公民参与的外部监督制度。人民政协也可以考虑设立监察监督委员会，履行民主监督的职责[22]。

3.公开

“公开制度被视为现代社会与产业弊病的矫正政策而被推崇。阳光被称为最好的防腐剂，电灯则是最有效的警察”[24]10。试点地区在完善监察委员会监督制度和负责制度时，也应当尝试建立国家监察信息公开制度。监察委员会行使行政监察权，并对其他的公职人员行使监察权，试点地区应当根据《政府信息公开条例》的规定，建立监察委员会公职人员违法监督信息公开制度，并尝试将信息公开的范围扩展至包括所有公职人员的违法行为。对于公职人员涉嫌犯罪的监察信息公开，试点地区可以借鉴《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》及检察信息公开的经验，建立案件程序性信息和重要案件信息的公开和发布机制。

六 结语

国家监察体制改革试点工作的目标是通过先行先试为全国范围内建立一套强化反腐力度和广度、符合法治要求的监察执法机制，以回应反腐败和行政监察中出现的合法性不足、权力分散等问题[25]。《决定》是试点地区设立监察委员会行使监察职权的法律根据，对试点地区提出了依法推进改革的法治要求和实现依法监察的法治目标。试点地区全面实施《决定》的内容，依法行使地方立法权填补《决定》对法律实质修改形成的法律空白，细化《决定》中较为原则和概括性的规定，建立区域性国家监察体制，便是遵循法治的轨道依法推进改革试点工作。具体而言，改革试点工作的首要目标是完善监察法律制度，基本路径是依法行使地方立法权，进行地方性法律的立、改、废，主要内容是建立完善的监察委员会人员产生规范、组织规范、职权行使规范和监督规范，规范监察职权的行使。

注释：

①新近的实例有《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、上海市人大常委会通过的《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》、国务院通过的《关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》(国发[2013]51号)。在《中华人民共和国立法法》修订的前夜，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。

②这一条的目的是解决改革的法律依据问题。“按照凡属重大改革都要于法有据的要求，在立法宗旨中增加规定，发挥立法的引领和推动作用；并结合近年来的做法，规定全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。”参见：李建国《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》，载《人民日报》2015年3月9日第4版。

③这一点在《中华人民共和国立法法》得到直接表达，该法第二条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”

④上海市人大常委会通过暂时调整实施地方性法规的决定，其内容为：“为加快政府职能转变，创新对外开放模式，进一步探索深化改革开放的经验，依法推进中国(上海)自由贸易试验区建设，上海市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议决定：一、根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》的规定，在中国(上海)自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，停止实施《上海市外商投资企业审批条例》。凡法律、行政法规在中国(上海)自由贸易试验区调整实施有关内容的，本市有关地方性法规作相应调整实施。二、本市其他有关地方性法规中的规定，凡与《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》不一致的，调整实施。三、上述有关地方性法规的调整实施在三年内试行。本决定自2013年10月1日起施行。”参见:《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，载上海人大网，http://www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node4/node24/u1ai53430.html，最后访问日期：2017年1月7日。

⑤如第三十一条规定，“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。”第五十二条规定，“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过。”

⑥对全国人大人事决定的初步分析显示，对于国务院组成人员的任免，全国人大常委会使用的是“全国人民代表大会常务委员会决定任免的名单——2017年2月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过”的标题，对于司法机关组成人员的任免，全国人大常委会使用的是“全国人民代表大会常务委员会任免名单”或者“全国人民代表大会常务委员会批准任免的名单”的标题。参见:《选举任免》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/xjrm/xjrm.htm，最后访问日期：2017年2月15日。

⑦试点地区省级监察委员会副主任和委员产生的方式如下：根据北京市市监察委员会主任张硕辅的提请任免议案，北京市人大常委会决定任命杨逸铮、王贵平为北京市监察委员会副主任，杨小兵、钱华杰、韩索华、杨玉香、王向明为北京市监察委员会委员。浙江省十二届人大常委会经审议并分别以投票和表决的方式，决定任命马光明、王海超、罗悦明、胡志权为省监察委员会副主任，陈章永、徐鸣华、叶怀贯、孙良根、鲍秀英、陈春玉为省监察委员会委员。山西省人大常委会任命陈学东、郝权、孟萧为山西省监察委员会副主任，何青、王帅红、王成禹、孙京民、王海林、荣奋刚为山西省监察委员会委员。

⑧在台湾地区，这二者之间有明显区分。参见：余振华《台湾检警侦查法制之现在与未来》，载《现代法治研究》2016年第2期。

⑨如马怀德教授认为，监察委员会不享有侦查权。参见：马怀德《国家监察委不会成为“超级机构”》，载《南方都市报》2016年11月30日A9版。吴建雄则认为监察委员会应当行使侦查权。参见：吴建雄《监察委员会要不要行使腐败犯罪侦查权?——和马怀德教授商榷》，载中国反腐法治网，http://www.fffzcn.com/redianjj/12991.html，最后访问时间：2017年1月8日。

⑩第三条和第十八条是关于刑事案件管辖权等的规定，第一百四十八条是关于技术侦查的规定，第二编第二章第十一节包括检察机关对直接受理的案件进行侦查的规定。

[1]习近平.把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效[J].人民日报,2014-03-01.

[2]吴邦国.中国特色社会主义法律体系已经形成[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/legal/2011-03/10/c_121170711.htm，2017年1月15日访问.

[3]付子堂,胡夏枫.立法与改革：以法律修改为重心的考察[J].法学研究,2014,(6).

[4]本报评论员.为深化改革提供法治保障——二论把抓落实作为推进改革的重点[N].人民日报,2014-03-04.

[5]全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定[EB/OL].中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004968.htm，最后访问时间：2017年1月6日。

[6]刘志刚.暂时停止实施法律决定的正当性分析[J].苏州大学学报(法学版),2015,(4).

[7]丁伟.中国(上海)自由贸易试验区法制保障的探索与实践[J].法学,2013,(1).

[8]范进学.授权与解释：中国(上海)自由贸易试验区变法模式之分析[J].东方法学,2014,(2).

[9]陈鹏.全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用[J].现代法学,2016,(1).

[10]全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定[EB/OL].中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-08/31/content_1805118.htm，最后访问日期：2017年1月15日.

[11]全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/27/c_1117592188.htm，最后访问日期：2017年1月15日.

[12]全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，最后访问日期：2017年1月15日.

[13]关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定[EB/OL].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201401/t20140106_66595.html，最后访问日期：2017年1月7日.

[14]董必武选集[M].北京：人民出版社，1985.

[15]全国人大一届一次会议[EB/OL].人民网,http://dangshi.people.com.cn/GB/165617/166495/10002616.html，最后访问日期：2016年8月7日.

[16]新西城区人代会(临时)第一次会议胜利闭幕[EB/OL].首都之窗，http://www.beijing.gov.cn/zfzx/qxrd/xwq/t1132721.htm，最后访问日期：2017年1月7日.

[17]王歧山.推动全面从严治党向纵深发展 以优异成绩迎接党的十九大召开——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告[EB/OL].中纪委网站,http://www.ccdi.gov.cn/special/sbjqcqh/topnews_sbjqzqh/201701/t20170119_93044.html，最后访问时间：2017年1月25日.

[18]王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖 完善党和国家的自我监督[EB/OL].中纪委网站,http://www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201611/t20161128_90211.html，最后访问日期：2017年1月6日访问.

[19]中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报——2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119801528.htm，最后访问日期：2017年月10日.

[20]陈光中.监察体制改革需启动系统修法工程[EB/OL].财新网，http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html，最后访问时间：2017年1月26日.

[21]马怀德.国家监察委不会成为“超级机构”[N].南方都市报,2016-11-30(A9).

[22]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论,2017,(1).

[23]沈思.国家监察体制改革中法治保障初步思考[N].中国纪检监察报,2017-02-15.

[24]BRANDEIS L D. What Publicity Can Do[J].HARPER’SWEEKLY,December20, 1913.

[25]马怀德，张瑜.通过修法完善国家监察体制[N].学习时报,2016-07-14.

[责任编辑：苏雪梅]

LegalMethodofPilotReformofNationalSupervisionSystem

YEHai-boa, b

(a.CenterforBasicLawsofHongKongandMacauSpecialAdministrativeRegions,b.LawSchool,ShenzhenUniversity,Shenzhen518060,China)

TheDecisionisthelawbasedonwhichpilotareasestablishtheirsupervisorycommitteestoperformsupervisoryfunction.Itraisesaclaimtothepilotareasthattheyshouldacceleratereformandsupervisionaccordingtothelaw.ThefulloperationofthecontentofTheDecisioninpilotarea,theexerciseoflocallegislativepowertofillthelawgapsintherevisionoflegalsubstance,theelaborationofrulesandrecapitulatorydisciplinesandthesetupofregionalsupervisorysystemarecontentsofpilotreform.Tobespecific,themainaimofpilotreformistocompletesupervisionsystem,withthelegislation,revisionandannulmentoflawasitsbasicpath.ItscontentsarethesetupofAcompletesupervisorycommitteewithaformalfacultyselectionsystem,aformalorganizationcriteria,authorityexercisespecificationsandsupervisionstandardandtheexerciseofsupervisionisneededtoberegularized.

National supervision system; pilot reform; supervisory committee

2017-03-08

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”(14JZD003)。

叶海波(1977—)，男，湖北红安人，深圳大学港澳基本法研究中心、法学院教授。

DF84

A

1000-5315(2017)03-0021-09