高校监督执纪中存在的问题及对策研究——对标中央监督执纪工作规则和省纪委实施办法

马 磊，贺 斌

（昭通学院 纪检监察审计处，云南 昭通 657000）

● 政治学研究

高校监督执纪中存在的问题及对策研究
——对标中央监督执纪工作规则和省纪委实施办法

马 磊，贺 斌

（昭通学院 纪检监察审计处，云南 昭通 657000）

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》和云南省纪委《贯彻〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）〉实施办法》，对纪律检查机关监督执纪工作的主要方面和权力运行的各个环节作出了明确规定，是各级纪律检查机关今后监督执纪工作的根本遵循。由于机构设置和人员配备有别于地方纪律检查机关，高校纪律检查机构如何结合自身实际，严格执行工作规则和实施办法是一个不能回避的重要问题。结合高校监督执纪工作实际，在分析高校执行工作规则和实施办法中存在的问题基础上提出初步的解决建议。

工作规则； 实施办法； 监督执纪工作

一、高校执行中央监督执纪工作规则和省纪委实施办法存在的问题

十八届中纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称“工作规则”），为纪律检查机关树立了行为规范，是纪律检查机关构建自我监督体系，推进治理体系和治理能力现代化的重要手段。云南省纪委《贯彻〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）〉实施办法》（以下简称“实施办法”）对工作规则进行了细化，对纪律检查机关监督执纪工作的主要方面和权力运行的各个环节作出了明确规定。工作规则和实施办法体现了中央和省委、省纪委规范权力运行、严防“灯下黑”的决心，表明了中纪委和省纪委对监督执纪工作精细化推进的要求，是各级纪律检查机关今后监督执纪工作的根本遵循。随着全面从严治党的不断深入，对高校纪律检查机构监督执纪工作的要求越来越高，按照工作规则和实施办法的要求，监督执纪不仅要公平公正，还要以看得见的方式来体现公平公正。但是在执行工作规则和实施办法过程中，高校不同程度存在一些问题。这些问题如果不加以解决，不仅会影响监督执纪工作的开展，甚至会影响到监督执纪工作的合规性。

（一）机构设置与工作规则和实施办法的要求不相符

工作规则第十二条就信访举报和问题线索的受理作了明确规定。“纪检机关信访部门归口受理同级党委管理的党组织和党员干部违反党纪的信访举报，统一接收下一级纪委和派驻纪检组报送的相关信访举报，分类摘要后移送案件监督管理部门。”“案件监督管理部门统一受理巡视工作机构和审计机关、行政执法机关、司法机关等单位移交的相关问题线索。”①实施办法第十四条第三款规定“其他信访举报件由党风政风监督部门按照干部管理权限协调交办。”①工作规则和实施办法中提到的信访部门、案件监督管理部门和党风政风监督部门，在地方县级以上纪委，都有相对应的部门承担相应的职责，如信访室、案件监督管理室和党风政风监督室。但是在很多高校纪委的机构设置中，纪委和纪检监察处（有的学校叫监察室，有的学校叫纪检监察审计处）合署办公，案件监督管理和党风政风监督只是作为纪委的工作职责加以列明，在纪检监察处的下设机构中，除了信访部门以外，许多高校并没有独立设置案件监督管理部门和党风政风监督部门，甚至没有专门承担案件监督管理和党风政风监督的工作人员，这样容易导致受理信访举报和问题线索时职责不清。

（二）监督执纪工作存在不符合实施办法规定的情形

省纪委以云纪发〔2017〕5号文印发实施办法时并没有针对包括高校在内的事业单位（原文写的是“各州（市）纪委，省纪委各派驻（出）机构，委厅机关各部门”），实施办法在第九章附则也没有确认事业单位如何执行实施办法的规定。但包括高校在内的全省事业单位纪律检查部门把工作规则和实施办法作为今后监督执纪工作的根本遵循，这是毫无疑问的，这就带来一个问题。实施办法第十七条、第二十四条、第二十七条、第三十条、第四十三条和第五十五条都提到了一个词——“室务会”。其中，第十七条、第二十四条、第三十条、第四十三条就线索处置、谈话函询和立案审查，要求案件承办部门召开室务会对案件进行讨论分析形成承办部门意见，报分管领导审核。第二十七条就初步核实要求承办部门召集室务会，综合分析初核情况，提出处置建议。第五十五条就审理要求承办人在对案件进行审核后，提交室务会形成审理报告。召开室务会是集体讨论研究案件，群策群力、民主集中的体现，但对于高校，基本不具备召开室务会的条件。很多高校的纪检监察室（或叫纪检监察科，属于纪检监察处的下设科室）的人员配置就是1—2人，召开室务会不具有实质意义。而对于信访件和问题线索，本来应该由纪检监察室先行处置，但由于高校纪检监察室人员配置少，一些高校的惯用做法是成立调查组，由纪检监察处的领导担任组长、副组长，纪检监察室的人员为成员，以调查组的名义对案件进行调查核实。这样做本无可厚非，但名不正则言不顺，调查组的成立“师出无名”，与实施办法的规定不相吻合，可能会给工作造成被动。比如，以调查组的形式对违纪党员调查处理，一旦被处理党员以调查组违反实施办法的规定，没有召开室务会、没有提请分管领导审核或审理报告不是提交室务会形成为由主张调查组程序违规，那么如何来认定调查组的调查程序是否合规？如果认定调查组的调查程序合规，那么依据何在？

（三）高校纪检机构在案件审理环节存在困难

有别于地方纪检机关，高校纪检机构一直以来很少面对党组织和党员违反党纪、依照规定应当给予纪律处理或者处分的案件和复议复查案件，有的高校甚至从来没有审理过案件。随着全面从严治党的不断深入，越往后执纪越严，高校纪检机构不可避免地要进行案件审理。但是高校纪检机构在案件审理环节存在两个方面的困难。一个是人员的问题。正如之前所述，高校的纪检监察处一共就是那么几个人，接到信访举报和问题线索，成立核查组、审查组或是审理组，从领导到工作人员，大家齐上阵。那么问题就来了，一旦案件要进入审理环节，谁来成为审理人员？工作规则和实施办法规定，“坚持审查与审理分离，审查人员不得参与审理”，“坚持复议复查与审查审理分离，原案审查、审理人员不得参与复议复查。”查审分离是为了避免审理人员形成先入为主的个人主观倾向，保证案件的公平公正审理。可问题是，纪检监察处的主力军都已经在案件审理前亮过相，如何保证审理环节有专业纪检人员参与其中从而公平公正审理案件？另一个是能力上的问题。工作规则第三十九条第二款规定，“审理工作应当严格依规依纪，提出纪律处理或者纪律处分的意见，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规。”实施办法对此做了进一步的明确规定，在第四十六条证据确凿部分，要求“综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。”排除合理怀疑是刑事诉讼中对被告人定罪量刑证据的证明标准，比民事诉讼中高度盖然性的证明标准要高得多。实施办法将其作为审理案件时证据确凿的标准，可见省纪委对案件审理的重视和慎重。所有证据要排除合理怀疑，需要审理人员丰富的办案经验和高度专业知识，否则案件审理完成后才发现有的证据不能排除合理怀疑，就会对办案质量造成影响。

二、相关意见建议

（一）完善高校纪检机构的机构或人员设置

高校纪检机构的机构设置虽然不必和上级纪委机构一一对应，但一些工作部门基于职能的专门性，其设立还是很有必要的，如纪检监察室、信访室、监督管理室、党风政风监督室等。纪检监察室基本上高校都有设置。除此之外需要指出的是，监督管理室决不是可有可无的机构，其绝不仅仅起到对查办案件的相关工作进行组织协调、对依纪依法安全办案情况进行监督检查的职能，更是践行“信任不能代替监督”的体现，其和纪检监察室一样，应该作为高校纪检机构的必备科室。如果出于编制限制和工作实际的考虑，也至少需要成立纪检监察室和监督管理室，归口受理信访举报的职能可由纪检监察室承担，党风政风监督的职能可由监督管理室承担。实在不能设立监督管理室，也必须对纪检监察处的工作人员进行明确分工，安排专人具体负责信访工作、案件监督管理工作和党风政风监督工作，责任到人，防止受理信访举报和问题线索时出现推诿扯皮的情况。需要注意的是，负责案件监督管理工作的人不能在纪检监察室工作，且和负责信访工作的不能是同一个人，以保证监督管理职能的正常发挥。

（二）改变工作方式以适应实施办法的规定

正如上文所述，以调查组的方式对案件进行调查核实存在合规性风险，建议高校尽量不要采用。需要指出的是，此处所说的“调查组”不是核查组、审查组或是审理组，后者是依据工作规则和实施办法的规定成立，不存在违规的问题。如有可能，高校纪检机构应尽量优先充实纪检监察室，让纪检监察室的人员配置保持至少三人，这样纪检监察室的职能就能正常发挥。有信访举报和问题线索时，纪检监察室打头阵，不管是成立核查组还是审查组，都在纪检监察室内部完成，严格按程序召开室务会，意见建议提请分管领导审核。如果纪检监察室的人员配置不满三人，可以考虑由分管副处长或其他科室工作人员参加，以纪检监察室的名义处理信访举报和问题线索，严格按程序召开室务会，意见建议必要时提请处长审核。

（三）处置信访举报和问题线索时形成合理预见，为做好查审分离打前站。

人手不够一直是困扰高校纪检机构的现实问题，要利用有限的人力资源做好监督执纪工作，让审查环节和审理环节都有精兵强将，就要学会“看人下菜”，在处置信访举报和问题线索时形成合理预见，以便进行人员的有效配置。具体来说，在线索处置时就应该考虑到会否进入审理环节，如果有审理的可能，就应该对人员进行分工，一部分负责调查核实，立案审查，另一部分留待审理的开展。比如，由副处长负责审理之前的环节，处长负责审理环节，或者反过来。这样能最大限度保证审理质量。另外，按照工作规则第四十八条和实施办法第六十五条的精神，各高校应该建立纪律审查人才库，以备审查中需要时从人才库中抽选。

（四）加强学习，为依规监督执纪奠定扎实基础。

工作规则和实施办法紧扣监督执纪工作流程，对工作各环节作出明确规定，涵盖了监督执纪工作的主要方面和权力运行的各个环节。要保证监督执纪工作质量，必须加强学习，准确理解并熟练运用工作规则和实施办法，但这还不够。正如在行政法领域要求行政行为要满足合法性原则和合理性原则一样，笔者认为监督执纪行为在满足合规性原则的同时也要满足合理性原则的要求。合规性解决的是监督执纪行为的依据，而合理性原则则是为了限制纪检监察人员的自由裁量权。要保证监督执纪行为既合规又合理，还需要理解工作规则和实施办法规定的背后原理。另外，作为高校纪检监察人员，还应该熟悉证据审核的相关要求，准确把握“排除合理怀疑”证明标准的基本原理，这样才能保证监督执纪工作的质量。

三、小结

工作规则和实施办法的施行不仅体现了对各级各类纪检机构的高标准、严要求，更标志着中纪委和省纪委对监督执纪工作实体公正和程序公正的看重，对于全国、全省各级纪委的监督执纪工作具有里程碑的指导意义。笔者无意于工作规则和实施办法的不足，相反，笔者认为任何规范随着社会的发展都存在需要完善的地方。规范的生命就在于实施，也只有在实施中才能汲取经验，从而不断完善，这可能也是中纪委工作规则“试行”之意。有了规矩，才成方圆。作为纪检人员，在发现自身工作和现有规范不一致时，应该通过合理的解释规范去能动的适应规范，这样监督执纪工作才能做细做实，也才是工作规则第五十五条第三款“委派驻纪检组（派出纪检机构），国有企事业单位纪检机构，应当结合实际执行本规则”②的应有之意。

注释：

①中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）[EB/OL]. 人民网，2017-01-20 http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0122/c64371-29041167.html

②云南省纪委《贯彻〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）〉实施办法》

[1]朱进喜. 对高校领导干部管理监督存在的问题及对策[J]. 理论观察,2015,(04):130-132.

[2]王娟,田芳. 高校纪委履行监督责任存在的问题和对策研究[J]. 法制博览,2016,(20):308-309.

[3]张 磊. 地方高校领导干部监督工作存在的问题与对策研究[J]. 世纪桥,2016,(04):95-96.

A Research on Supervision and Executing Disciplines Problems and Countermeasures in Universities—— According to Rules of Supervision and Executing Disciplines of the Central Government and the Implementing Method of Yunnan Discipline Inspection Commission

MA Lei, HE Bin

（Discipline Inspection ＆ Audit DEP， Zhaotong University，Zhaotong 657000，China）

In Rules of Supervision and Executing Disciplines of Discipline Inspection Organ of CPC (try out) and the Implementing Method of Yunnan Discipline Inspection Commission, the main tasks of supervision and executing disciplines and every link of power operation of Discipline Inspection Organ have been clearly stipulated, which are the basic rules of supervision and executing disciplines for Discipline Inspection Organ at all levels. It is an important issue how university Discipline Inspection Department strictly implements the Rules and the Implementing Method according to its own characteristics because organization establishment and personnel allocation in universities are different from the local discipline inspection organ. Based on the actual condition of university supervision and executing disciplines, the paper analyzes the problems of universities in executing the Rules and the Implementing Method, and then puts forward some basic solutions.

rules； implementing method； supervision and executing disciplines

D262.6

A

2095-7408（2017）04-0008-04

2017-06-03

马磊（1982— ），男，云南昭通人，讲师，硕士，主要从事法学研究。