民国初年劳动立法与京汉铁路工人大罢工

2017-04-14刘莉

商丘师范学院学报 2017年1期

关键词：劳工工人劳动

刘莉

(周口师范学院外国语学院，河南周口 466001)

民国初年劳动立法与京汉铁路工人大罢工

刘莉

(周口师范学院外国语学院，河南周口 466001)

20世纪20年代，国内兴起的劳动立法运动是一场法治主义的“民权运动”。劳动立法的兴起一方面源于当时的国际国内社会条件，另一方面也是国人民权意识觉醒的表现。京汉铁路工人大罢工事件的爆发既受劳动立法运动的影响，又反过来促进了北京政府的劳动立法。这一时期，群众运动与民权意识的觉醒相互作用，反映出中国社会的革命化进程日益明显，北洋政府的统治已是危机四伏。

京汉铁路工人大罢工；劳动立法；二七惨案；工人运动

兴起于20世纪20年代的劳动立法运动与京汉铁路工人大罢工事件关系密切。90多年来，学界已从多个角度对京汉铁路工人大罢工这一重大历史事件进行了较为充分的研究，涌现出了丰富的研究成果。此外，学界对民国时期的劳动立法也进行了一定的研究①。然而，有关民国初年的劳动立法与京汉铁路工人大罢工事件之间的关系则缺乏深入系统的研究。本文拟详细解读中国劳动立法的兴起及其与京汉铁路工人大罢工之间的历史关系。

一、劳动立法之缘起

南京临时政府成立后，颁布了具有宪法效力的《中华民国临时约法》，规定中华民国国家主权属于全体国民，人民一律平等。在南京临时政府自由民主的气氛下，民主潮流遍及全国。随着中国现代化进程的不断推进，工人阶级成为引人注目的一大社会力量，劳动立法的兴起正是当时社会历史条件的产物。

(一)劳动立法兴起的因素

1.国际因素

劳动法源于工业革命。1817年8月，社会主义者罗伯特·欧文最先提出八小时工作制。1866年，第一国际日内瓦代表大会提出了“8小时工作，8小时自己支配，8 小时休息”的口号，并要求各国制定法律予以确认。自1886年5月1日美国芝加哥等地工人举行了争取8小时工作制的总罢工以后，世界多数资本主义国家在20世纪初基本都实行了8小时工作制。

一战后，在巴黎召开的和平大会上成立了两个国际性组织：一是国际联盟；二是国际劳工组织(ILO)。国际劳工组织的宗旨是促进充分就业和提高工人生活水平，主张通过劳动立法来改善劳工状况等。该组织实行“三方机制”原则，即各成员国代表团由政府代表2人，工人、雇主代表各1人组成，三方都参加各类会议和机构，独立表决。

按照国际劳工组织的规约，中国是国际联盟的会员国，自然也是国际劳工组织的会员国。然而，北京政府每年仅派2名政府代表赴国际劳工大会，而从未派过工人代表及雇主代表。对于国际劳工大会所议决的公约草案，北京政府以我国工业不发达为由，没有批准任何公约草案。为此，国际劳工组织第一次大会曾组织了一个“特别国家委员会”。对于中国问题，该委员会亦认为：“中国的工业幼稚，关税又未自主，承认中国暂时不能完全仿行欧美各国的现在劳工法。”[1]此后，中国的劳工问题再未认真讨论过。

北洋政府在国际劳工大会上对于劳工保护问题的漠视与消极态度激起了国内劳工团体的不满和反对。1919年11月25日，中国劳工同盟会向北京政府发出抗议电，谴责北京政府未派雇主及工人代表参加国际劳工大会，指出：“此次华盛顿开万国保工会，传闻我政府决议，不派劳工代表，殊深骇异。……我政府虽甘放弃国际上应享权利，损失国家地位而不惜，我中国劳工此后岂任人处置乎”，“请政府迅图补救，速派劳工代表与会，为国家挽回权利，为劳工筹议善后”[2]90-91。

综上可见，一战后，劳动立法问题已成为国际共识。对此重大社会问题，北京政府却缺乏应有的认识，由此也反映出北京政府在劳工问题上的执政理念已落后于国际形势及时代需要。

2.国内因素

民国初年，随着资本主义经济、政治及文化事业在中国的进一步发展，人们的劳动方式、生活方式及思想观念等也发生了明显的变化，而这些变化又深深影响了民国社会的发展。在工界，也发生了显著的变化，这些变化促发了国内劳动立法运动的兴起。

第一，工人数量激增。据有关资料统计，1913年，中国工厂工人约为65万人[3]11。一战期间，由于欧美国家忙于帝国主义战争，中国民族工业获得了一个前所未有的“黄金时代”，中国产业工人队伍迅速发展壮大。据估算，到1919年前后，中国共有产业工人261万人左右[4]5。此外，还有1800万手工业工人、店员和城市苦力等[5]2。中国工人阶级的发展壮大，是劳动立法运动兴起的阶级基础。

第二，罢工事件频发。20世纪后，随着资本主义工商业的发展，在中国工矿企业中罢工事件也日益频繁。当时中国工人的工作时间之长、工资之低、劳动条件之恶劣为世界罕见。从1840年起至20世纪20年代初，中国工人罢工次数呈现出逐年递增的趋势。尤其值得关注的是1922年，这一年堪称“中国罢工年”，从1922年1月香港海员罢工到1923年2月的京汉铁路工人大罢工，历时1年1个月，全国共发生大小罢工100多次，罢工人数在30万人以上，形成了中国工运史上的第一次罢工高潮[6]36-38、73。

第三，职业组织大量涌现。借着“临时约法”的有利条件，民国社会涌现出了诸多具有近代意义的政党组织、职业组织及其他社会组织。政党组织如中国社会党、中华民国工党、劳动党、无政府党、中国共产党等。在这些政党组织的推动下，产生了许多近代职业组织。如工党在上海成立了“上海制造工人同盟会”；孙中山领导的同盟会在广州成立了“广东机器研究公会”。五四运动后，“工会精神”日益兴盛，“劳工神圣”成为风行一时的口号，各种工会组织如雨后春笋般涌现，如中共在京汉铁路成立了“长辛店工人俱乐部”“江岸工人俱乐部”等。这些职业组织在领导工人罢工过程中发挥了重要的作用。

第四，从法律层面看，北洋政府并无专门保护劳工的法律。民初，工界已发生重大变化，劳工问题已成为重要的社会问题。然而，按照当时的法律规定，工人罢工及成立工会组织却触犯了北洋政府的相关法律规定。1912年4月，袁世凯窃取南京临时政府的政权后，颁布了《中华民国暂行新刑律》，第224条规定：“从事同一业务之工人同盟罢工者，首谋处四等以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金。余人处拘役或三十元以下罚金。”[7]23可见，新刑律是明令禁止工人罢工的。1914年3月2日，北洋政府公布了《治安警察条例》，对人民的集会、结社、游行及罢工等权利作了严厉限制。如该条例第22条规定：“警察官吏对于劳动工人之聚集，认为有下列情形之一者，得禁止之：一、同盟解雇之诱惑及煽动；二、同盟罢业之诱惑及煽动；三、强索报酬之诱惑及煽动；四、扰乱安宁秩序之诱惑及煽动。”[8]204《中华民国暂行新刑律》和《治安警察条例》严重剥夺了工人的罢工权及集会结社权，是北洋政府禁止及镇压工人罢工、集会、结社的重要法律依据，也成为日后社会各界强烈要求废除的法律条文。

(二)劳动立法运动的兴起

从法理意义上来说，打破北洋政府的法律桎梏，使工人罢工合法化的第一步是从孙中山的广东军政府开始的。1921年1月23日，广东军政府明令宣布废止《治安警察条例》[9]330；1922年2月17日，孙中山发布大总统令，宣布废除《暂行刑律补充条例》[10]87。孙中山政府的这两项举措具有重大的意义，不仅使工人罢工在广东地区取得了合法地位，而且开启了全国劳动立法运动的闸门。

20世纪20年代，在中共的推动下，劳动立法运动在全国范围内产生了重大影响。1921年7月，中共在成立伊始提出：“本党的基本任务是成立产业工会。”[11]1然而，工人罢工时常遭到军警的镇压，工人罢工及工会的合法性问题成为中共开展工人运动工作的一大障碍。1922年7月，北京政府召开制宪会议。中共利用这一时机，发起了劳动立法运动。中国劳动组合书记部总部及各地分部负责人联名向国会提交了请愿书，要求国会将保护劳工法律纳入国家根本大法，并要求废除《中华民国暂行新刑律》及《治安警察条例》[12]12-13。此外，书记部还拟具了4项劳动立法原则及19条劳动法大纲，并在全国各大报纸杂志上刊登。

在劳动组合书记部的倡导下，劳动立法运动在国内引起了强烈的社会反响，最先响应并支持劳动立法运动的是工界各团体。如京汉路长辛店工人俱乐部致电劳动组合书记部：“贵部所拟劳动法案建议，本部工友详加讨论，条条皆是保护劳动者最紧急最切要最低限度之要求。闻讯之余，异常感激。但你们既倡之于先，我等安得不继之于后？所以我等当万众一心，一致主张，誓不达到目的不止。”[13]78武汉各工团也积极响应书记部提出的劳动立法法案，提出：“近来我等内受生活之痛苦，外感时代的潮流，咸晓然于阶级，‘觉悟’与‘团结’的必要，以从事政治上经济上‘应有’‘权利’之要求”，并向国会请愿道：“万恳各界同胞念我等最大多数是社会的生产者，反处于极悲惨不幸的境遇，主持正义力与援助，务使劳动者的权利，在国家根本大法上有切实之保障。”[14]

除工界外，其他社会各界也积极响应和支持中共提出的劳动立法运动，全国掀起了废除治安警察法运动。1922年10月底，北京社会各界数十余社会团体向国会请愿，要求北京政府撤销《治安警察条例》。10月29日，北京50余社会团体在北大开会，讨论决定再向府院呈请实行废止治安警察法、组织永久机关专办废止治安警察法事宜，并将该会定名为“撤销治安警察法大同盟”[15]；随后，北京内外70余社会团体，“以治安警察法之侵害人民权利及国家文化”，公推代表蔡元培、林长民等4人携带请愿书再次向国会情愿。30日，在民权运动大同盟的发起组织下，各社会团体再次开会议决撤销治安警察法事宜，并“电告各省地方组织同样之团体，起而响应，以唤醒舆论，实行大规模之运动”，“请北京政府尊重民意，迅速取消”等[16]。

尽管这一时期中共提出的劳动法案并没有获得国会的通过，但中共倡导下的劳动立法运动却产生了巨大的社会影响。首先，劳动立法运动提高了工人的觉悟，推动了全国第一次工人运动高潮的到来。其中，较为典型的事例有两则，一是“八月罢工”；二是京汉铁路工人大罢工。1922年8月，在中共的领导下，长辛店工人举行的“八月罢工”大获全胜，为工人争取到多项权利。这次罢工既受劳动立法运动的影响，又进一步助长了北方铁路工人运动的不断发生。对此，邓中夏说道：“劳动立法运动普及到全国，工人阶级有了一个目前的斗争纲领，更推进高潮上升。……从此以后，因长辛店罢工的胜利，影响波及北方各大铁路与两湖，高潮的趋势更加奔腾澎湃。”[17]22在“八月罢工”的推进下，1923年2月4日，京汉铁路工人大罢工爆发，工人们提出了“争取集会结社权”“不自由毋宁死”的口号，使劳动立法运动达到高潮。可见，劳动立法运动不仅推动了全国第一次工人运动的高潮，而且为京汉铁路工人大罢工的爆发奠定了广泛的群众基础。

其次，劳动立法运动引起了北洋政府有关部门对劳工问题的注意。如“八月罢工”后，交通部召开了保护劳工会议，商讨制定奖励、升转以及工人教育、养老等办法，但仅令各路派高级职员参与，这种做法激起了工人们的强烈反对。京汉铁路南段工人俱乐部发表通电道：“这次交通会议，屏除我们参加，不独是侮辱我们工人，显然不怀好意，我们已电交通部管理局，要有我们工会派代表参加会议，否则无论此次会议的结果如何，我们誓不承认。”[13]81-82可见，迫于形势，北洋政府有关部门已意识到保护劳工问题的重要性，并试图作些改善。但其出发点并不是真正为工人谋取利益，而是为了抑制工人罢工，所以其改革措施及效果自然不能令人满意。因此，京汉铁路工人大罢工的爆发也是一种历史必然。

二、二七惨案与劳动立法之复议

“二七”惨案激起了社会各界对北京政府的强烈谴责。工界对于此次北洋政府屠杀工人的行为极为愤慨，安徽劳工会在援电中指出：“我国昔自袁世凯毁法叛国，颁布治安警察法以来，频年纷争，祸乱相寻，军阀肆虐，民不聊生，国纲不振，法纪荡然，剥夺人民集会结社之自由权，无所不用其极。”北京教界也强烈谴责了北洋政府：“目观政府，措置无方，心痛吾民，偕亡无日，诚恐星星之火，竟成燎原。”[18]《努力周报》对政府当局讽刺道：“枭首工会首领，枪毙工会律师之事，则更为全球所未闻矣。中国事事落人后，而独于作恶则颇能出人头地，吾国之军阀，亦可以自豪矣。”[19]

罢工工人的悲惨遭遇及为自由而斗争的英勇壮举引起了社会各界的广泛同情与赞扬。政府当局对于此次事件处置失当，甚至部分国会议员也感到同情：“当局之横暴举动，实觉工人手无寸铁者之可怜。”[20]工人为争自由而罢工的举动赢得了社会各界的赞誉，如1923年2月14日，《京报》评论道：“今次罢工之原因，为争约法所赋予之集会自由。简言之，即争法律上之自由，比诸薪资、时间等问题实有尤为重要之价值。”[21]

二七惨案也引发了人们对于法律问题及人权问题的思考和担忧。首先，北京政府对待此次大罢工的执法手段引起了人们的指责。一家媒体公允地评论道：“当局对于此次工潮，若用和缓方法，解决此次工潮，对于情节轻微者，本可以行政上手段处理之。即认为情节重大，触犯法律，亦应有司法机关，依法逮捕，审讯科刑。纵因人多势重，非赖军警协助，不能办理，然亦不可超过程度。”[22]184其次，京汉铁路总工会法律顾问施洋因此次大罢工被湖北军方杀害，引起了国人对于施洋被杀是否合法的质问。湖北、北京、上海、泉州等地的律师工会一致抗议，决定依法提出诉讼，以维人权。如武汉律师工会为施洋被杀一事发出通电：“律师施洋此次是否犯罪，应否处刑，本不应归陆军审判处审判，管辖错误，姑不具论。即就鄂陆军审判处布告内认定施洋有迭次煽惑罢工情形，已不能援刑律第二百二十一条第一项处断，即援此项律文处断，其罪亦不至于死”，“乃竟予以枪毙，鄂陆军审判处之误解法律，草菅人命，实属不可思议”[23]。北京律师工会与上海律师工会决定采取一致行动：“依法提起诉讼，以为人权之保障，誓必达惩创军阀之目的。”[24]《江声日报》也提出质疑：“今请诘问今日当局两点：施洋枪决是否已犯处以极刑之罪；陆军审判处是否有行使国家司法之权”，该报愤而指出：“当局之枪决施洋，非但蹂躏人权，手续乖谬，且其所采之政策，亦属毫无常识。”[25]

在社会各界的口诛笔伐中，要求劳动立法的呼声再起。经此血案后，工界更加意识到劳动立法对保护自身利益的重要性。对此，陈达在《中国劳工问题》一书中指出：“民国一二年京汉铁路大罢工，表面上虽然失败，实际上于国内劳工运动的影响颇大。因为从此以后，工界仍继续地要求集会结社权，他们以为这种权利，已由我国宪法规定，不可当作纸上空文看。”[26]544除工界外，其他各界也积极声援和支持劳动立法。如北京学生联合会发出通电，要求政府“明令保障全国工人集会结社自由”，“由政府明令废止治安警察条例及罢工刑律”等主张[27]。中国劳动组合书记部进一步指出：“不必说欧美各国，就在中国，请看孙中山的广东政府，对于工人集会结社罢工，从来不曾干涉过，而对于压迫人民集会结社自由的治安警察条例和压迫工人的罢工刑律，都曾下令取消了。独有北洋派统治的北京政府及北洋军队驻防的地方，对于人民言论出版集会结社的自由始终用武力压制，他们的心中眼中，简直不许有法律和民权存在。”[13]322经过中共的积极联络，国会议员胡鄂公等100多人向国会提交了议案，要求北京政府公布工会法，指出：依据“临时约法第六条第四项，人民本有集会结社之自由。现在所有工会，政府自应依法允许存在”[27]。

面对社会各界的强烈谴责及要求劳动立法的迫切愿望，北洋政府不得不将劳动立法问题提上政府工作日程。

三、北洋政府的劳动立法活动

二七惨案后，为缓和社会矛盾，稳定社会秩序，北洋政府开始着手拟定保护劳工办法及工会法案，开启了中国政府劳动立法的先河。

1923年2月22日，黎元洪发布《大总统令》：“迩者京汉铁路工人，偶因集会细故，卒而罢工，又不服长官劝告，竟与军警冲突，致有死伤，殊深痛惜。查集会自由，为约法所特许，而罢工滋扰，亦为刑律所不容”，“着主管部妥拟工会法案，咨送国会议决”[28]。可以看出，北京政府对于京汉铁路工人大罢工的反对态度是显而易见的，但已准许拟制工会法。此外，北京政府还决定对劳工采取“保育政策”，另设独立机关，将现有的侨务局改名为“保工局”，专门办理保护劳工事项[29]。

1923年3月29日，北京政府农商部以部令形式公布了《暂行工厂通则》28条，对工人的工作时间、工资福利及童工限制等问题在形式上作了一些规定。但是，该通则缺乏实施的保证，北京政府也没有准备真正去实行它，实施效果可想而知。据英国外交部发表的各驻华领事关于此项通则的报告中说：“各地官厅劳资各方，大都不知通则为何物，更无论于条文之遵守”，“人们对待这个《暂行工厂通则》的态度，更多的是违反而不是遵守”，“一九二三年公布的《暂行工厂通则》好像完全没有受到人们的注意，我想可以有把握地这样说，对于那些《通则》所适用的广大人民来说，他们从来没有听说过这个《通则》”[4]689、783、810。可见，该通则并未得到实际执行，只是一纸空文而已。尽管如此，其进步意义仍是不容忽视的。《中国劳工运动史》一书对该通则评论道：“虽所定条文，未必尽妥，其效力所及，亦属甚微；然在军阀控制下，有此保护劳工之表现，则属难得。”[30]322从劳动立法进程上来说，它是我国历史上第一部由政府颁布的调整劳资关系的法律规范。

1923年4月14日，北京政府农商部又颁布了《工人协会法草案》。其内容共有15条，包括允许各业组织工会，并对组织工会作了种种限制和制约。如第十三条规定：“工人协会之议决或本于议决之行动，有左列事情之一者，该管官署得命其解散。(一)混乱政体者；(二)妨害公安者；(三)危及公众之生活者；(四)妨碍交通害及国家社会者。”[31]该草案公布后，立即引起了工界的反对。如全国工团工人自救会上海部发出通电，指责北京政府：“藉保护劳工之名，而产压迫劳工之工具，其计诚巧，其心诚可诛矣。”声明：“工会法案，虽为我劳动界所渴望，但草拟之内容如此，则我辈所绝对否认。”[32]《晨报》也对该草案批评道：“对于政府方面权利之保持，则应有尽有，对于劳动者方面利益之规定，则毫不注意。而第十三条所载，显以法律干涉约法中人民有集会结社之自由规定尤为不合。”[31]该草案虽然对工会组织限制较严，引起了社会各界的强烈反对，但相较以往而言，毕竟肯定了工会组织的合法性，准许工会组织公开存在。而且，从法律意义上来说，开启了我国制定工会法的先河。

四、结语

20世纪20年代，中国劳动立法的兴起一方面是当时国际国内社会条件的产物，另一方面也是国人民权意识悄悄觉醒的表现。京汉铁路工人大罢工事件是中国劳动立法历程中的一个重要界点：一方面，劳动立法运动的兴起推动了京汉铁路工人大罢工的发生；另一方面，京汉铁路工人大罢工的爆发又加速了北京政府的劳动立法进程，开启了中国政府制定劳动法案的先河。实质上，大罢工前后国内兴起的劳动立法运动是一场法治主义的民权运动。由于当时国内政局不稳，北洋政权更迭频繁，北京政府不可能真正从劳动者的利益出发来制定劳动法案，也不可能从建设现代国家的高度来制定、实施有益于国计民生的社会保障措施。时代呼唤一个强有力的、以建设现代国家、推进中国现代化进程为使命的先进政权的到来。这一时期，群众运动与民权意识的觉醒相互作用，反映出中国社会的革命化进程日益明显，北洋政府的统治已是危机四伏。

注释：

①参见李刚：《中国共产党成立初期的劳动立法运动》，《史学月刊》2008年第2期；丁丽：《北洋政府时期的劳动立法问题探析》，《北方论丛》2015年第6期；邱少晖：《民国时期劳动立法运动初探》，《理论与现代化》2015年第1期等研究成果。

[1]王云五，李圣五.劳工问题[M].上海：商务印书馆，1933.

[2]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编(民众运动)[M].南京：江苏古籍出版社，1991.

[3](日)中村三登志.中国工人运动史[M].北京：工人出版社，1989.

[4]刘明逵.中国工人阶级历史状况：第1卷(第1册)[M].北京：中共中央党校出版社，1985.

[5]王永玺，赵巧萍.新编中国工会史[M].北京：工人出版社，2013.

[6]王建初，孙茂生.中国工人运动史[M].沈阳：辽宁人民出版社，1987.

[7]中华民国六法全书[M].上海：上海广益书局，1918.

[8]西北政法学院法制史教研室.中国近代法制史资料选辑1840-1949(第二辑)[Z].西安：西北政法学院法制史教研室，1985.

[9]张希坡.中国近代法律文献与史实考[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[10]中山大学历史系孙中山研究室，等.孙中山全集(第6卷)[M].北京：中华书局，1985.