关于新时期农村土地制度改革深化的相关建议

□包斯琴

（内蒙古农业大学沙漠治理学院 内蒙古 通辽 010019）

关于新时期农村土地制度改革深化的相关建议

□包斯琴

（内蒙古农业大学沙漠治理学院 内蒙古 通辽 010019）

本文从农村土地制度相关概述入手，着重分析了我国农村土地制度改革的背景以及农村土地制度改革存在的问题，并探索了新时期农村土地制度改革的深化建议。

新时期；农村土地制度改革；建议

农村问题的解决是我国开展现代化建设事业的关键，而在农村发展的过程中，土地问题是农村发展需要解决的核心问题。土地作为农民的生存基础，不仅影响着人们的温饱，而也是农民最直接的经济来源。现阶段，我国农村土地制度主要为家庭联产承包责任制。而家庭联产承包责任制是在十一届三中全会以后我国开展的土地制度改革并延续至今。

1 农村土地制度相关概述

1.1 农村土地制度的内涵

土地制度主要指与土地使用、土地所有、土地管理相关的制度规定。具体来说，土地制度主要包括土地经济制度和土地法权制度。其中，土地经济制度主要指人们在社会制度的规定下所形成额土地关系，是我国社会经济的重要基础。土地法权制度主要指土地利用所形成的以法权形式体现出来的土地关系，是上层建筑的重要内容。并且，土地经济制度对土地法权制度具有决定作用，而土地法权制度对土地经济制度具有确认和保护功能。

1.2 农村土地制度的特征

首先，土地制度在地位上具有基础性。土地是国家最重要、最基本的资源，是农村地区的主要生产要素和财富形式。并且，在农村地区，土地的占有形式决定了农民的财富分配和财富占有形式；其次，土地制度具有国度差异性，世界各国之间的土地制度受历史文化和社会性质的影响，具有较大差异。并且，土地制度还受到一个国家的经济发展水平、土地资源占有量等因素的影响，呈现出国度差异性；最后，土地制度具有构成复杂性。土地是一种社会财产，涉及到使用、所有、分配、处理等一些列的产权关系和财产关系。

1.3 深化农村土地制度改革的意义

首先，我国农民的数量较多，农村的稳定和发展是我国社会主义建设的根本问题。而土地作为农业的基础，是我国农村建设发展中的核心问题。并且，土地是农民最主要的收入来源，直接关系着农民的生存与发展。深化农村土地制度改革能够改进家庭联产承包责任制的不足，使土地制度更加符合我国社会的发展，缓解人地矛盾，保证农民的生存和基本收入；其次，深化农村土地制度改革能够为农业发展提供充足的土地资源，优化农业发展环境，进而促进农业的可持续发展。

2 我国农村土地制度改革的背景

2.1 人地矛盾

我国的耕地资源十分有限，虽然，我国的耕地资源的总量占世界耕地资源的十分之一左右，但是，我国农村地区人口数量庞大，人均耕地资源十分贫乏。另外，随着城市化进程的加快，大量农村耕地资源被占用为商业用地，耕地资源逐渐减少，人地矛盾越来越突出。

2.2 经济社会发展问题

随着城市化的发展，农村地区与城市地区的经济发展水平差异越来越明显，贫困落后成为农村地区的普遍现象。而且，农民的收入主要依靠土地资源，收入较少，收入增长缓慢，大多数农民的生活水平较低。在这种情况下，我国积极重视农村地区的发展，深化农村土地制度改革，加快新农村建设，解决农村地区的贫困落后问题，逐步缩小农村地区与城市地区的经济发展水平差异。

2.3 社会主义新农村建设

党在十六届五中全会上提出了新农村建设的历史任务，新农村建设受到我国政府的高度重视。并且，随着新农村建设的发展，工业反哺农业、城市支持乡村成为新农村发展的重要途径。而新农村建设中的核心问题是土地问题，土地是农民生活的基本保障。只有深化土地制度改革，缓解农村地区的人地矛盾才能够保障农民的基本生活，加快新农村建设。

2.4 农业现代化发展

农业现代化的发展主要包括耕者有其田和规模化经营这两个阶段。目前，发达国家已经进入了规模化经营的时期，而我国仍处于耕者耕者有其田的阶段。在这种情况下，为了缩小与发达国家之间的差异，我国需要加快农业建设与发展，合理分配农村土地资源，进而促进我国农业的现代化发展。

3 我国农村土地制度改革存在的问题

3.1 农地产权主体模糊

我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》等相关法律都明确规定了农村地区的土地归农民集体所有。虽然，法律条文中明确规定了农地产权的归属，但是，法律缺乏对农地具体归属的明确，农地产权主体模糊。例如，《宪法》中只是笼统地提出农地归集体所有，《土地管理法》规定农地归乡、村集体所有，农地归属权比较模糊，农业既可以归村民小组所有，也可以归乡镇农民集体所有。在这种情况下，部分农村村委干部掌握了土地的使用权和所有权，并利用土地牟取私利，农民的土地合法权益得不到保障。

3.2 所有权权能欠缺

现阶段，我国农村土地所有权权能具有不完全性，具体来说，农村土地所有权处分权能欠缺，农民集体虽然拥有土地所有权，但是却没有权利买卖土地。农村土地只有在国家征用之后才可以进行转让和让出。并且，农民之间也不能相互买卖土地；其次，农地所有权管理权能受限。管理权能的行使表现为农民对土地制度的选择，而我国农地使用制度由国家制定，农民集体只能够按照国家规定执行土地制度，农民集体只具有名义上的土地所有权，而土地支配权归国家所有。

3.3 土地使用权不稳定

农地使用权具体包括经营使用权、占有权、处置权、收益权等。但是，从法律角度来看，我国的土地承包合同中的土地权利仅采用契约形式规定，而没有进行法律赋权，缺乏法律保障。并且，农民的土地使用权主要由政府行政赋予，会随着人口的变动而变化。但是，人口变动带来的频繁土地调整会导致农民缺乏对土地使用权的安全感，严重影响农民的长期性农业生产，土地产出效率不高。另外，城镇化发展需要不断进行征地，而征地的主体也是政府部门，农民缺乏在征地过程中的话语权，土地使用权受到限制。

3.4 征地制度存在缺陷

现阶段，土地征用的目标不够完善，缺乏对公共利益和公共目的的界定，导致政府部门滥用征地权力，严重损害农民的土地权益。并且，我国土地征用制度的补偿标准较低，不同地区的征地价格存在着剪刀差，严重影响农民的土地经济收入。具体来说，我国《土地管理法》明确规定了征地补偿的内容，强调土地补偿费、青苗补偿费和安置补偿费等费用补偿。但是，在实际操作的过程中，农民得到的土地补偿费用较少，仅仅对农民的生产性收益进行补偿，而忽视了农民的非生产性收益。

4 新时期农村土地制度改革深化建议

4.1 土地所有权归国家所有

我国应积极明确土地所有权归国家所有，组建土地管理机构，由土地管理机构代表国家形式土地管理职能，详细登记土地行使权。并且，土地管理机构可以将土地管理的具体工作委托给乡镇政府和村委会，让乡镇政府和村委会具体实施土地管理。另外，在农地国有化之后，政府应保证农民的自由耕种的权利，如果农民放弃了农地的使用权，国家要对这些农民进行一定的补偿。例如，国家可以为放弃土地使用权的农民提供社会保险补偿和城市购房优惠政策，以帮助这些农民脱离土地。另外，政府部门可以让土地管理机构来对农户退还的土地进行集中规划，将农地出租给从事农业生产的单位或个人，提高农地的利用效率。

4.2 明确土地使用权

我国可以通过土地登记领取来保证农民的土地使用权，规定农民无偿使用土地的年限，加强对农民的补偿，提高农民的农地收入，进而缩小城乡差距。并且，我国应加快农地流转市场建设和农地流转制度建设，鼓励农民将农地使用权转让给相关的国有土地整理企业，由国有企业统一出租农地，在保证土地流转的基础上，提高土地的利用效率，避免土地抛荒现象。另外，我国可以出台相关规定，对累计抛荒时间超过两年的土地进行回收，加强对抛荒土地的集中管理。除此之外，我国应积极出台相关法律法规，明确规定土地使用权的权益，进而保障农民的合法利益。

4.3 完善土地征用制度

首先，我国应积极改革征地补偿制度，调整征地补偿标准，根据征地实际用途对土地使用者进行补偿，将土地的增值计算在土地补偿费用之内，根据市场价值对土地所有者进行合理的土地补偿。并且，在制定补偿标准的过程中，我国应充分考虑农地的非生产性收益，将非诚生产性收益纳入补偿范围之内。另外，我国应积极完善征地补偿机制，改变行政模式下的征地补偿实施方式，有政府和农民平等协商征地补偿标准。同时，我国应加强对征地补偿费用的管理，确保征地补偿费用真正落实在农民身上，加强对征地补偿执行的监督，确保征地补偿费用专款专用；确保征地补偿费用专款专用，明确公共利益范围。例如，对于公共医疗环境保护公共交通等非盈利性用地，我国应积极采取公平补偿的征地方式。而对于商业征地的盈利竞争的行为，我国应打破政府的垄断，允许农民参与土地转让，增强农民进行土地转让的自主选择性；最后，我国应加强对被征地农民的安置，为失地农民安置相关的工作，并为失地农民提供养老保险、医疗保险等社会保障，保证失地农民在离开土地之后的生存和发展。

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1004-7026（2017）08-0001-02

F321.1

A

和政字[2017]66号，和林格尔县土地征收制度改革政策和法律研究。

包斯琴(1972.3-)，女，蒙古族，籍贯：通辽，硕士，副教授，研究方向：水土保持与荒漠化防治，土地资源管理。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.08.001