公共治理的智治之思维

□张 欣

（贵州财经大学公共管理学院 贵州 贵阳 550025）

公共治理的智治之思维

□张 欣

（贵州财经大学公共管理学院 贵州 贵阳 550025）

复杂性时代公共治理的日益复杂化趋向和我国国家治理的现代化要求形成了对智慧要素的共同指向，这使得充分发挥新型智库等智慧资源在国家治理中作用的“智治之维”成为公共治理的应有之意。智慧治理要求在公共治理中应准确把握“智”与“治”的内在逻辑关系，并通过制度保障、机制保障和体系保障进而实现智库在公共治理中的决策咨询、启智引领、代表平衡功能，最终推动公共治理的创新化和现代化发展。

国家治理；智治；智库

1 智治的理解

“智治”是“智”与“治”的有机结合，其反映了“智”的因素对于治理的支持、引导和驾驭，从而体现了“智”的因素在治理中的重要地位和作用。“智治”思想在中西方都有着久远的理论渊源，其既反映在亚里士多德关于“知识与权力”的论述里，也出现在韦伯“学术与志业”和“政治与志业”的思想之中。在我国“智治”可追溯到先秦时期诸子百家对“道”与“理”的阐述中。在诸子看来，“道”为恒为一的根源和准则，而“理”是分理，是万物各自的属性。诸子关于“道一而理多，万物源于理，理源于道”，“实生于德、德生于理，理生于智，智生于当。”的论述将道与理的关系以及理论与实践的统一等问题加以阐明，并强调了“智”在理论与实践结合中的重要作用。诸子认为“思虑熟，则得事理，……得事理，则必成功”，“夫缘道理以从事者，无不能成……夫弃道理而妄举动者，犹失其民人而亡其财资也。”其告诉我们，源于事物的复杂性、多样性和动态性，需要擅长思虑的智者以知识和智慧为依托总结事物内在规律即“殊理”来指导行动，以防止非理性行为的发生。中西方关于“智治”的思想，“智”（知识、智慧）和“治”（权力运行以实现有序）的有机融合和互动是其核心议题，而这一核心议题反映在当代中国公共治理进程中即强调知识、信息、价值、创新等智力产品和思想产品在治理中的核心作用，进而强调了作为“智”的重要载体的智库对治理活动的智力支持。因此，智治往往表现为智库与公共治理的关系并通过智库在国家治理体系和国家治理能力现代化进程中功能的发挥而得以实现。

2 智治的表现

2.1 智治表现为智库在国家治理体系中的功能

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]如何使得国家治理体系良性运行，并针对运行中出现的问题改革、完善、创新各项体制机制、法律法规，智库应发挥其引智启政的决策咨询功能。决策咨询功能是智库在国家治理中的核心功能，其主要表现为智库利用其专业知识、权威信息、实践经验对国家治理中的各种问题提供政策建议和专业咨询的智力支持。国家治理体系的各项体制机制、法律法规的制定、完善和创新过程是一个庞大、系统而又复杂的工程。其涉及多领域、多层次的改革和创新，将面临问题和挑战也是前所未有、无先例可循的，在这一过程中智库及其专家作为专业领域的前沿者将凭借其专业知识和创新思想为国家治理体系的良性运行和改革发展提供强大、多元的智力支持。另一方面，作为一个复合体系，国家治理体系包含着许多子系统且各子系统内部还有很多次级系统，如何实现这些子系统乃至次级系统的协同配合发挥整体效应就需要智库的整体性思维和复杂性思维在其中发挥整合作用。例如对雾霾的治理，其涉及多领域，多元体制的协同配合，如何有效解决各领域的体制内部矛盾，如何使得各领域体制得以衔接，实现合作治理发挥整体效力，这就首先需要智库通过其专业知识洞悉问题症结，使问题的复合原因得以清晰呈现；其次需要智库通过其全局意识使各治理主体对问题的理解超越“器”和“技”，到达“道”和“理”，站在全局和长远的高度理解问题及其治理方案，从而实现统一思想、统一行动、创新融合机制；最后，智库还将通过持续引入新思想、新知识、新方法在各体系机制的运转和衔接中扮演润滑剂和粘合剂的功能，不断通过其创新思维、复杂性思维和不确定性思维实现各体系机制的动态衔接。

2.2 智治表现为智库在社会治理体系中的功能

这一功能主要包括引领启智和代表平衡功能，其使得社会治理体系的制度优势能够有效转化为管理社会的能力，并大幅降低了社会治理的运行成本。

引领启智功能是指智库对社会主流价值观的引领和对公民的社会教育，其对于国家治理的有效开展意义重大。引领主要表现为智库通过对党和政府的重要决策、重要精神的解读以及在专业领域发出的权威声音从而树立社会主流价值观，引领社会舆论导向。启智是指为避免公民因“无知”而出现“弃道理而妄举动”的非理性行为，智库通过多种媒体手段对公众的答疑、解惑、知识传授和思想传播，从而提高公民的政治素养、人文素养，使其建立正确的价值观，形成良好的行为规范，积极参与到国家治理中，与他人合作贡献力量。在此过程中科学、理性、健康的社会价值观得以形成，软法对公民的规范和约束得以强化，优良的社会资本也得以形成，社会治理得以有效开展。

代表平衡功能主要表现为智库对公众利益的代表以及对社会利益冲突和信息浪潮冲击的平衡。作为“政策企业家”，智库能够向决策层传递边缘弱势群体的诉求，并能够通过多种途径使政府关注某些社会问题和隐患，这使得智库成为了社会公共利益的代言人。在平衡功能方面，多元主体必然带来多元利益、价值、文化，而多元利益、价值、文化必然带来多元的矛盾和冲突，这些冲突对于以互信、合作为基础的国家治理来说是极为不利的。智库在此过程中能通过其专业解读和理性分析使多元主体克服短视，消除误解，理解其共同利益和目标，从而实现多元合作下社会治理的顺利展开。

3 智治的实现

3.1 智治实现的制度保障

智库在国家治理中作用的有效发挥以完善的政策法律和体制环境为前提。只有通过公平健全的法律环境才能明确智库在国家治理中的角色定位进而理解智库在国家治理中的权力、义务与责任，也才能实现智库在国家治理中功能的有效实现。决策咨询是智库在国家治理中的核心功能，其对于以科学咨询支撑科学决策，以科学决策引领科学发展从而推动国家治理现代化意义重大。然而，当前我国的决策咨询制度尚不完善，各种规定散布于各类文件和规章中，已出台的决策咨询制度层次也较低（最高为司法解释和部门规章），其致使我国智库在决策中的作用不能完全发挥，研究成果转化为决策咨询和社会效益渠道不畅。在实践中表现为：献策无门、缺乏独立性、缺乏公开性、责任不清、缺乏监督等。因此，发挥智库在公共治理中的作用，必须建立完善的决策咨询制度。可在即将出台的《行政程序法》中对决策咨询作一般性规定，一般性规定应包括：重大决策专家咨询制度、咨询独立原则、咨询公开原则等。各地各部门可遵循一般性规定根据各地各部门情况对决策咨询做细则规定。细则规定主要包括：咨询选聘制度、咨询独立制度、咨询适用范围、咨询程序、咨询公开制度、咨询问责制度以及在项目招投标时的决策咨询招标制度和决策咨询评估制度等。

智库决策咨询的有效性和科学性源于信息的权威性、全面性和及时性，这就要求健全落实信息公开制度以保障智库对决策相关信息的全面和及时获取。我国现行的《政府信息公开条例》存在技术粗糙、立法层次低、落实困难、受制于高层次立法等问题，且政府信息公开缺乏系统行政体制保障（运行机制、监督机制、问责机制等），这使得现有公开信息无法满足大数据时代对信息的需要，从而制约了智库在国家治理中功能的实现。因此，必须健全信息公开制度，转变“刑不可知，威不可测”的观念，树立服务和便民意识；建立信息公开的配套制度，规范信息公开的运行、监督、评估、问责和参与，切实保障包括智库在内的公民享有知情权、监督权、参与权等基本权利；应基于大数据时代背景下现代通讯技术实现信息的公开透明，通过包括政府网站、政务微博、政务微信等多样化的电子政务技术和信息交流平台使智库能够获取权威、及时的信息，从而为智库在公共治理中功能的发挥提供坚实的信息基础。

3.2 智治实现的机制保障

公共治理的智治实现既有赖于高质量智库及其思想产品，也有赖于思想产品供需双方的有效衔接，实现思想产品到实际效应的迅速转化。而二者都以健全的思想市场为前提和基础，这使得中国特色思想市场机制的建立和良性运行成为公共治理智治实现的机制保障。与商品市场一样，思想市场的建立主要源于社会对知识的需求与知识供给的不平衡，这导致了知识的稀缺性，而知识的稀缺导致交易价值，交易价值导致思想市场的出现。思想市场与物质产品市场既有相似也有区别。区别主要表现为：思想市场中供给方的追求并非利润最大化，而是追求影响力最大化；思想产品具有公共性，消费效应具有政治性、社会性和扩散性。相似主要表现在：都按照市场经济规律运行，且都存在市场失灵等。而这些特征共同决定了自由与规制并存的中国特色市场机制的发展路径。

应大力推进中国特色思想市场的完善和发展。自由和竞争是思想市场得以形成和发展的基础和前提，美国智库的兴盛正来源于其思想市场自由和竞争的思想市场环境。因此，建立和发展中国特色的思想市场必须开放思想市场，构建知识创新与思想竞争并存的思想市场环境。应处理好智和库的关系，通过出台和完善各项法律、政策为思想市场的逐步形成和发展搭建制度平台，为思想市场形成和规范运行提供制度保障从而促进智库决策咨询的产业化发展；应进一步完善政府对决策咨询等思想产品的采购机制，保障思想产品需求和供给的优化衔接。应处理好：整合（多元智库优势互补，形成合力）、竞争（公开招标，择优录用）、协调（政府决策需求与智库咨询供给的衔接，政府与智库之间，智库与智库之间的信息交流）三者关系，以实现优势互补，共同发展，公平竞争，优胜劣汰的动态发展机制。应特别重视思想市场中对民间智库的扶持，应在政策、法律层面给予民间智库支持，特别是在市场准入、税收政策、启动经费等方面给予民间智库政策倾斜并逐步建立和发展针对民间智库的捐助机制和环境。

应对中国特色思想市场进行有效规制。思想产品的特殊性（政治性、社会性、公共性、扩散性）决定了对其应进有效规制的必然性。因此，应从宏观布局和系统发展的高度对思想市场进行系统和长远规划，处理好思想市场质与量、短期与长远、整体与局部的关系；通过建立思想市场的准入条件、优惠政策对思想市场的供给主体进行合理的引导、规范和协调；对思想产品的内容、性质、供给方式及评估机制进行规制，预防思想产品负外部效应的产生、扩散从而导致巨大的社会成本；应加强对思想市场自由与规制的宣传和解读，使公众特别是思想产品供给主体理解思想市场自由与规制的辩证统一。

3.3 智治实现的体系保障

公共治理多元化、系统化、动态化的智力需求，要求智库体系以合理性、层次性、系统性有效回应，然而当前我国智库体系存在“官方智库大而不强，高校智库曲高和寡，民间智库软弱无力”[2]等问题，其导致智库体系布局不合理，智库缺乏独立性，各类智库优势未能有效发挥，智库群整体合力未能形成，这严重制约了我国智力资本的有效开发和利用。因此，应通过构建“特色鲜明、定位准确、功能互补、协同配合、整体优化”的新型智库体系实现各类智库在国家治理中各自优势和整体效应的充分发挥。按照国务院发展研究中心“国外智库管理体系研究”课题组的结论，智库提供的产品主要分为四个层次，从高到低分别为：应基层（应急措施和方案）、超前层（提出全局战略方案）、综合层（综合分析基础层研究成果）、基础层（知识储备），政府及各类智库应结合智库特点和优势在智库体系中准确定位提供思想产品的层次和类型，进而在智库体系准确定位自身的位置和角色，最终实现自身优势的充分发挥。例如官方智库由于与决策层联系紧密，具有许多天然优势；高校智库在基础研究、综合研究方面的理论深度和研究广度是其他智库无法比拟的；民间智库其主体来自民间，其更了解民情民意和各类社会问题的症结所在。另一方面，公共治理是一个涉及政治、经济、社会、文化等多方面的系统工程，其决定了仅仅依靠单一治理主体难以有效系统解决问题，必须依靠智库与政府间、智库与智库间、智库与社会间协同配合下整体效应的实现。这就要求在政府的引导下超越传统智库的“各自为政”，建立包括政府、智库、社会组织和公众在内的合作智治网络即“智网”。“智网”作为信息、思想有效交流的平台依托现代通讯技术将各治理主体有效连接，形成一个有机整体，其对于实现各治理主体“共享信息、建言献策、统一思想、协调行动”意义重大。总之，通过纵向分层和横向串联的新型智库体系构建，党和政府领导下，以智库为核心，社会组织和公众积极参与的科学化、系统化、创新化和现代化的公共治理将最终得以实现。

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来 [EB/OL].(2013-12-31)http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.

[2]王辉耀，苗绿.大国智库[M].人民出版社2014:260.

1004-7026（2017）14-0126-03

C932;D035

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.14.084

张欣（1980-），男，安徽滁州、贵州财经大学公共管理学院、管理学博士、副教授、主要研究方向：公共治理、智库理论。。