山西农村老年人日间照料中心可持续发展问题研究*

李文清

(山西省社会科学院 社会学所，山西 太原 030006)



山西农村老年人日间照料中心可持续发展问题研究*

李文清

(山西省社会科学院 社会学所，山西 太原 030006)

山西大力推行农村老年人日间照料中心建设，取得了明显成效。但随着数量的增加，后续运行过程中存在的诸多困难和问题也进一步凸显。相关部门应根据实际情况，采取分类定位服务范围及服务内容、多渠道筹措经费、提高服务专业化水平、引导社会力量参与为老志愿服务等多种措施，政府、集体、社会、个人、家庭等多方协同发力，促进农村老年人日间照料中心持续健康发展。

农村；老年人日间照料中心；可持续发展

随着农村老龄化、高龄化、空巢化程度不断加深，社会化养老服务需求与日俱增，加快农村社会养老服务体系建设已成为一项政府和全社会关注的重大民生工程。2012年，山西省在总结运城市平陆县农村养老模式的基础上，在全国率先提出试点建设农村老年人日间照料中心。之后几年，在各级政府及民政部门的大力推动下，山西省以每年1000个的速度推进农村日间照料中心建设，到2016年底已建成农村日间照料中心约4000多个。2017年山西省又将“新建600个农村老年人日间照料中心”列为了省政府“六件民生实事”之一。

实践证明，农村老年人日间照料中心的确是破解农村养老难题的一种切合实际、行之有效的办法，既满足了老人的“恋家”情结，又一定程度上解除了他们子女的后顾之忧，受到了农村老年人及其子女的普遍欢迎和认可。但是，随着农村老年人日间照料中心数量的快速增加，后续运行中存在的诸多困难与问题也进一步凸显出来，亟待研究解决。本文基于笔者在运城市部分县区的调查，对农村老年人日间照料中心运行中存在的困难和问题进行深入剖析，并从多个角度就如何促进农村老年人日间照料中心持续健康发展，提出相应的对策建议。

一、农村老年人日间照料中心的发展历程

平陆县是山西省运城市唯一的国家扶贫工作重点县，经济基础薄弱，发展水平较低。同全国大多数农村一样，该县农村青壮年劳动力大量流入城镇，传统家庭养老功能严重弱化，农村老年人普遍面临着无人照料、孤独寂寞的养老困境。为解决大量农村留守老人的养老问题，平陆县从2009年开始探索与本县经济发展水平相适应的农村养老服务模式。2010年，该县民政局在张村镇西吴村，部官乡阳朝村、西祁村，圣人涧镇寺坪村和三门镇过村5个条件较好的村开展养老服务试点工作，开启了老年人“集体上灶吃饭”的生活方式。“老年灶”运作资金采取“政府补一点，社会捐一点，村里拿一点，个人出一点”的方式，服务对象为70岁以上的孤寡或留守老人。2012年，该县出台了《农村养老服务实施方案》，正式将“老年灶”更名为“日间照料中心”，并在全县推广。

平陆县率先探索创新出的农村养老新模式受到社会各界的普遍欢迎，引起了国务院和民政部领导的重视。在总结平陆县“老年灶”模式的基础上，山西省民政厅于2012年下发了《关于在全省开展农村日间照料养老服务工作试点的通知》(晋民发〔2012〕75号)，要求每个设区市至少确定一个县(市、区)作为试点进行建设。2013年，在总结试点经验的基础上，省民政厅、省发展改革委、省财政厅联合下发了《关于做好全省农村老年人日间照料中心建设工作的通知》(晋民发〔2013〕61号)，提出了做好全省农村老年人日间照料中心建设工作的目标任务、基本原则、资金筹措和工作要求，自此将农村老年人日间照料中心建设的工作在全省范围内全面推开。

根据晋民发〔2013〕61号文件，2013年到2015年，全省每年新建1000个农村老年人日间照料中心，主要解决农村70岁以上空巢和高龄老人基本生活，满足老年人的吃饭、日间照料等基本要求。利用农村闲置场地和房屋进行建设，每个日间照料中心一般要设置四室一厅：即日间休息室、休闲娱乐室、图书阅览室、健身康复室和餐厅，面积一般在150—500m2。每个中心维修改造资金补助10万元，其中，财政部、民政部补助3万元，省级福利彩票公益金补助1万元，省发展改革委补助3万元，市财政补助3万元。坚持“村级主办、自主参与、互帮互助、量力而行、政府扶持”，每个农村老年人日间照料中心每年2万元运行费用由县级财政部门承担。

农村老年人日间照料中心大多是由旧校舍或闲置学校、村委会等改建或扩建而成，加之是由政府主导，且有各级政府和部门的资金补贴，建设速度比较快。相关资料显示，截至2016年6月，全省已建成农村日间照料中心3581个，覆盖率(已建成数/千人以上村总数)为44.2%，而阳泉和晋城两市的农村日间照料中心覆盖率已分别达到119%和137%。日间照料服务中心建成后，由村级主办，村委会是日间照料的具体组织者。各县市区多成立了由民政部门牵头的社区日间照料评估小组，成员由乡镇民政办、社区、村民代表和服务机构人员组成，对日间照料中心工作进行评估和监督。

二、农村老年人日间照料中心所取得的成效

农村老年人日间照料中心是农村养老服务体系建设中的一项创举，是破解农村养老难题的一种切合实际、行之有效的办法，受到了农村老年人的普遍欢迎，具体体现在以下几个方面。

一是解决了老年人的就餐问题。在农村，大部分青壮年常年在外务工、经商，导致不少高龄、空巢、独居老人们生活上面临诸多不便，尤其是吃饭问题，更成了老人们生活第一难题。调研中发现，老年人中普遍存在着吃饭凑合现象，吃剩饭剩菜是常态，特别是在农忙季节，一些老年人还要下地干活，根本没有精力做饭，经常是饥一顿饱一顿。有些独居老人和残疾老人吃饭更是有一顿没一顿。日间照料中心成立后，老年人们花很少的钱(一般为3—6元)就能吃上放心、可口的饭菜，不仅用餐规律了，而且营养搭配也比较均衡，生活质量的确提升了不少。

二是丰富和充实了老年人的精神生活。农村不少老年人与子女的联络只能靠电话维系，而多数子女没事又很少给父母打电话，因此这些老年人往往过着孤独寂寞的生活，他们更为突出的需求是情感交流。以前农村老年人还能互相串串门、聊聊天，而现在随着村庄人口不断减少，这种传统的交往方式也不复当年，公共性娱乐活动更是几乎没有，老年人主要的娱乐方式就是在家看电视。特别是独居老人，有话没处说，有苦没处诉，精神抑郁，过着“出门一把锁，进门一盏灯”的寂寥生活。日间照料中心成立后，老人们白天聚集在一起，一起吃饭，一起活动娱乐，相互聊天，交流情感，有了烦恼事也会相互倾诉，一些有条件的地方还组织老年人表演文艺节目，这些都极大地满足了老年人的精神需求。

三是为老年人互帮互助提供了平台。在日间照料中心，由于老人们都是一个村的，相互熟识，如有老人行动不便，其他老人都愿意搭把手，给予照顾。有些村闲置房屋较多，村委会将其改造后，将那些无人照料的高龄、空巢、独居老人接进来集中居住；还有一些村则将村里的五保老人集中到日间照料中心居住。这样，年龄小的老人可以照顾年龄大的，身体好的照顾身体弱的，互相帮助，互相服务。

同时，日间照料中心也方便了村干部及时了解老人们的生活情况，从而能够避免独居老人生病无人知、甚至去世多日才被发现的悲剧发生，为外出务工、无法照料老人的子女们解除了后顾之忧。

三、农村老年人日间照料中心发展中存在的困难和问题

山西农村老年人日间照料中心建设速度比较快，形成了一定规模，取得了明显成效，但在后续运行中仍然面临着不少困难和问题。

(一)运行资金缺口大

在农村老年人日间照料中心运行资金筹集方面，山西省采用“集体筹一点、个人掏一点、政府补一点、社会捐一点”的办法。从实际运作情况来看，日间照料中心运营经费主要来源于县级财政补助、村集体筹资以及老人就餐收费，而社会捐助则很少。依据相关政策规定，县级财政每年给每个日间照料中心2万元运行补贴。截至2016年6月，全省只有1个市的所有县区均落实了此项政策；其余10个市中，8个市为部分落实，2个市未完全落实。

笔者在调查中发现，如果县级财政补贴得不到落实或不能足额落实，日间照料中心基本上运转不起来；即使2万元的财政补贴足额落实到位，经费依然捉襟见肘，运行起来困难重重。以某村一个有20位左右老年人的日间照料中心为例，该中心要维持正常运转，一年对老年人生活补助和各项费用一般需要10万元以上(包括对老年人的生活补助、服务人员工资、水煤电等费用)，民政部门补助2万元，就餐老人自己交平均每天4元，一年按300天计算，一个中心仅收取2.4万元，缺口资金达6万元左右。即使像平陆县那样，财政每年再补助2.4万元(帮助解决服务人员工资)，也仍然有3万多元的缺口，这部分费用就要由村委会筹集。

总的来说，农村日间照料中心的正常运转对村集体经济依赖程度大，经济条件比较好的村，日间照料中心大多能够正常运转。但目前山西多数村集体经济非常薄弱，难以补齐日间照料中心维持费用缺口，导致一些已经建立起来的日间照料中心也经常找各种借口停止运行，以节省费用。笔者在去年12月份的调研中就发现有好几个日间照料中心都处于闲置状态，尽管有各种解释，但最根本的原因是要节省取暖开支。运行经费不足问题已成为制约农村老年人日间照料中心持续发展的最大瓶颈。

(二)服务范围狭窄，服务内容单一

根据晋民发〔2013〕61号文件，农村老年人日间照料中心是以解决农村70岁以上空巢和高龄老人基本生活为目的，以满足老年人的吃饭、日间照料为基本要求，逐步向文化娱乐、情感交流、精神慰藉、健身康复等需求延伸。

调研中发现，目前很多农村老年人日间照料中心由于条件所限，并不能将所有符合条件的老年人都纳入服务范围，有的照料中心的服务对象仅限于70岁以上的、生活能自理的重点优抚老人、散居五保老人、残疾老人、独居老人等特殊困难老人群体；有的照料中心为了控制服务对象数量，更是在此基础上将年龄标准提高到80岁以上。农村老年人日间照料中心服务对象基本都是生活能自理的老人，而那些最需要社区服务的生活半自理老年人并未被纳入服务范围。

调研中还发现，有些日间照料中心只能解决每天中午一顿饭；有些则采取不定期开灶，如在端午、重阳、中秋等节假日以及农闲时期提供就餐服务；相当多的日间照料中心只是老年人娱乐活动的平台，并没有提供就餐服务。比如，某市农村老年人日间照料中心覆盖率已达到100%以上(已建成数/千人以上村总数)，但其中约90%的日间照料中心没有提供就餐服务。对于多数老年人日间照料中心来说，健身康复、心理疏导、医疗护理等方面的服务还根本谈不上。

(三)服务水平低下，缺乏专业化

目前，农村老年人日间照料中心一般仅有两名工作人员，一个负责管理，另一个负责做饭。由于经费有限，工作人员工资待遇低(有的管理人员是义务兼任)，再加上农村生活条件比较差，工作量大且繁琐，很难吸引年轻人，更别说专业服务人员。农村日间照料中心服务人员一般都是本村妇女，她们年龄偏大、文化水平较低，而且大多没有经过体检、也没有接受任何技能培训就上岗了，因此不仅饭菜质量难以保障，而且还有可能影响中心的食物安全[1]。进一步而言，这些服务人员普遍缺乏老年人照护知识，也不具备与老年人沟通的技巧，只能从事清洁、做饭等最基础的工作，无法提供更深层次的、专业化的医疗护理和精神慰藉等服务。

(四)责任主体缺乏积极性

山西省在推进农村老年人日间照料中心建设工作中，明确由村委会负责中心日常运营管理，村委会主任为第一责任人。我们在调研中发现，有些村干部在老年人日间照料中心工作上缺乏积极性，能不开就不开，勉强维持中心运转也是为了应付上级检查。导致出现这种问题的主要原因是：由于村委会执行“三年一换届”制度，部分村干部对中心发展没有长远打算，加之担心在食品、消防安全等方面发生问题，因而在日间照料中心工作上存在畏难情绪，不愿意承担责任。

四、促进农村老年人日间照料中心可持续发展的建议

农村老年人日间照料服务是一项长期的、结合属地实际的民生工程，不可能一蹴而就，需要从各地实际出发，分类定位服务范围及服务内容，集聚政府、社会、集体、个人、家庭等多方力量，循序渐进，逐步探索出比较成熟的服务模式。

(一)分类定位服务范围与服务内容

在定位服务范围与服务内容时不应一刀切，应当允许各中心依据自身条件来确定。对于经济基础一般的村庄，应优先保障生活能够自理的高龄、空巢、独居老人，特别是其中的重点优抚老人、散居五保老人、低保老人、残疾老人等特困老人群体，主要满足老年人就餐、休闲娱乐等基本需求。对于经济基础比较好的村庄，应逐步将日间照料中心升级为社区综合养老服务中心。一是扩充老年人日间照料中心服务功能，不再只为生活自理的老年人提供养老服务，更为那些因为种种原因“走不出来”的老年人提供送上门的服务；二是服务项目更加丰富，除餐饮、娱乐、活动等基本服务外，还能够满足老年人更多个性化的养老需求。此外，在条件允许的情况下，应利用“互联网+”的优势，让智能养老企业以老年人日间照料中心为平台进入社区，丰富各类线上线下服务。

(二)多渠道突破资金瓶颈

一是加大财政支持力度。由于县级财政每年平均每个中心补助2万元的运行经费远远不够，资金缺口较大，有条件的县区应逐步提高运行经费补贴标准(目前有些县区已上调了补贴标准)，逐步建立服务岗位政府补贴制度，重点解决管理人员和服务人员的工资问题。对于财政比较困难的县区，建议省、市两级财政应承担部分补贴，形成省、市、县三级经费分担机制；对于村集体经济比较薄弱的应加大财政扶持力度，避免建起来的日间照料中心废弃，浪费国家财产。建立政府对日间照料中心运行经费补贴标准与物价上涨挂钩的联动机制。各级民政部门应加强监督检查，确保日间照料中心运行经费按时、足额落实到位。

二是大力发展农村集体经济。农村集体经济是建设社会主义新农村的重要物质基础,是村级组织发挥作用、为村民办实事的核心支撑[2]。目前山西省大部分村级组织依靠财政转移支付维持日常工作运转，特别是一些贫困村，根本没有能力承担日间照料中心基本的运行费用。因此，要办好日间照料中心，就需要通过盘活农村集体资产、加强农村土地流转、组建农村股份合作社等方式，发展壮大集体经济。对于贫困村，应将发展壮大集体经济工作与扶贫开发工作结合起来，找准短板，精准帮扶，努力实现村级集体经济可持续发展。

三是挖掘社区内部资源。利用日间照料中心餐厅，村里红白理事会通过承揽本村或附近村民的婚丧嫁娶活动(主要目的是为了刹住红白喜事大操大办歪风)，收取略高于成本的费用，将费用全部补贴到日间照料中心。为日间照料中心划定一定数量的土地作为基地，建立小菜园，实现粮食蔬菜需求自给自足。充分发挥村民自治组织的作用，加强村民思想道德建设，营造敬老、养老、助老的良好氛围。利用传统“孝”文化的精神力量，鼓励本村种植养殖大户、在外工作的成功人士积极捐款捐物，积极支持本村日间照料中心的工作。

四是将慈善工作导入农村养老服务事业。加强基层慈善组织网络建设，积极构建县、乡、村三级慈善网络。依托基层慈善组织平台，大力鼓励和引导企事业单位、社会组织和爱心人士为农村老年人日间照料中心积极捐款捐物，拓宽农村老年人日间照料中心建设和运行经费来源渠道。

(三)切实提高照料中心服务质量

一是加强服务人员队伍建设。从招聘、培训、管理和工资福利等环节入手，形成一套完整的管理人员和服务人员培训和管理体系，提高日间照料中心为老年人服务的专业化水平。建立人员聘用培训机制，不能随意用人，更不能照顾关系户，对新聘人员应进行岗前培训。建立在职管理人员和服务人员(包括从事养老服务工作的志愿者)定期免费培训制度，通过民政部门组织举办的免费培训班进行专业培训，培训内容包括老年人护理、老年心理学、医疗保健、安全急救、沟通技巧等内容。支持本地中等职业技术学校开设老年服务与管理、养老护理等相关专业，方便从业人员学习相关知识技能。提高工作人员的工资待遇和福利待遇水平，吸引素质高、责任心强的年轻人来日间照料中心工作。

二是加强监督检查工作。以老年人需求为基础，制定日间照料中心各项服务的具体标准，实现标准化管理。建立健全日间照料中心服务质量监督检查机制，并将日常监督管理情况和老年人满意度作为考核社区日间照料中心工作和拨付运行补助资金的重要依据，不断提升服务水平。由县级民政部门、老龄办等部门工作人员组成检查组，对日间照料中心进行定期和不定期的常规检查，了解日间照料中心的运行情况、各项服务指标完成情况、消防设施配备及食品卫生安全等情况。通过问卷调查、召开村民座谈会、对服务对象进行访谈等方式，了解群众对日间照料中心服务的满意情况及意见建议。开辟多种渠道，构建上下贯通、联接社会各界的立体监督网络，广泛接受社会监督。

(四)大力开展农村为老志愿服务活动

一是充分发挥老年协会作用。加强农村老年协会规范化建设，引导老年协会开展多层次、多样化的为老服务工作，在农村日间照料中心发展中发挥积极作用。倡导老年协会与日间照料中心共用场地，实现资源整合，既解决了老年协会的活动场地问题，又方便老年协会开展长期为老服务工作。发挥协会中老党员、老干部的模范带头作用，义务为中心提供诸如搬桌椅、端饭菜、洗碗筷、打扫卫生、与老人聊天、日常管理等力所能及的服务。利用协会中退休老干部文化水平比较高、在村里拥有较高威信的优势，经常组织老年人开展丰富多彩的文化体育活动，以及为老年人疏导情绪，解决家庭矛盾纠纷。

二是广泛开展为老志愿服务活动。大力培育为老服务社会组织，特别是社区为老服务社会组织，以日间照料中心为平台，开展为老志愿服务活动。引导爱心人士组建敬老志愿者协会，定期深入日间照料中心为老人提供理发、梳头、剪指甲、洗衣服、打扫卫生等服务。组建大学生村官为老服务协会，定期不定期到日间照料中心打扫环境卫生、与老人聊天谈心、组织文体活动等。建立城市机关、企事业单位与农村老年人日间照料中心缔结关爱对接机制，形成长期为老服务志愿者队伍，开展多种多样的为老服务活动；文化单位志愿者可为老年人送去戏曲、小品、歌舞等文艺节目；医疗单位志愿者可开展老年健康保健知识讲座，讲解常见疾病的预防保健、合理饮食、体育锻炼等知识，等等。

(五)保持村干部队伍的相对稳定

对大部分农村老年人日间照料中心来说，短时期很难实现社会化运营。在未来很长一段时期，村委会仍将是农村日间照料中心的责任主体。因此，选举村干部要适度扩大范围，把那些真正有能力、有事业心、有责任感的人选拔出来。越是贫困的地方，人才外流越严重，优秀基层干部越少。因此对于贫困村，需要选派优秀的“第一书记”，帮助脱贫致富，为日间照料中心的正常运行创造良好条件。此外，在认真选拔干部的前提下，要适时修改相关法律法规，适度延长村干部任职年限。村干部队伍相对稳定，有利于集体经济发展，也有利于日间照料中心长远规划、持续健康发展。

[1] 郭宏.“日间照料中心”破解农村社区养老难[N].中国社会报，2013-12-18(6).

[2] 贾步云.我省发展农村集体经济面临的问题及建议[J].品牌,2013(23):30-32.

A Study on Sustainable Development of Rural Community-based Day Care Center for the Aged in Shanxi

LI Wenqing

(InstituteofSocialSciences,ShanxiAcademyofSocialSciences,Taiyuan030006,China)

Remarkable effects have been achieved in promoting the building of rural community-based day care centers for the aged in Shanxi. However, with the increase of the centers in numbers, many difficulties and problems in the process of subsequent operation arise. To promote the sustainable development of rural community-based day care centers for the aged, it is necessary that the government, the collective, the society, individuals and families cooperate with each other, and take measures such as defining the scope and content of the service respectively, raising funds through various channels, raising the level of professional services , and guiding social forces to participate in volunteer service for the aged and so on.

rural areas;day care center for the aged;sustainable development

*国家社会科学基金项目“农村养老需求与养老模式创新模式研究”(10BRK005)；2016年度山西省哲学社会科学规划课题智库专项课题“山西‘十三五’应对老龄化及养老事业产业发展研究”(ZDA201607)之成果。

2017-04-11

李文清(1963-)，女，山西山阴人，山西省社会科学院副研究员。研究方向：社会保障。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.07.007

C913.6

A

1008-6285(2017)07-0025-05