农村征地拆迁中的利益冲突与公共利益界定

刘成城，罗光宇

(1.湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081；2.湖南人文科技学院法学院，湖南 娄底 417000)

农村征地拆迁中的利益冲突与公共利益界定

刘成城1，罗光宇2

(1.湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081；2.湖南人文科技学院法学院，湖南 娄底 417000)

征地拆迁是政府获得财政收入、推动城市化进程的重要手段，其所造成的问题在各类社会矛盾中居于突出地位。十分遗憾的是，关乎国计民生的农村征地拆迁问题一直缺乏正常的透明度，其背后的“公共利益”也处于混沌不清的状态，补偿和安置的不到位，导致利益冲突不断，血拆频发。基于农村征地拆迁的各方利益主体透视公共利益的特征，规范拆迁的程序，完善立法、行政、司法机关的职权，有助于公共利益的界定。

土地征收；房屋拆迁；利益冲突；公共利益

自古以来，安居乐业是人民群众对美好生活的一种最基本的向往，土地与房屋则为这种朴素的追求奠定了重要的生产资料与物质条件。随着城市化的迅速扩张，城市功能区划不断调整，一波打着旧城改造、重构交通运输枢纽、新建经济开发区、建设新农村等旗号的“新圈地运动”强势来袭，几乎每一个城市都卷入了土地征收与房屋拆迁的热浪之中。与城市土地性质有所差异的是，我国农村土地属于集体所有而非国家所有，这种集体属性与国有属性并存的土地二元结构在很大程度上限制了集体所有土地的自由流转，导致了农村土地必须通过政府征收转变为国有属性才能投入市场。

征收农村土地与房屋，虽然能在一定程度上满足城市化对土地的需求，但它无疑会对被征收农户造成极大的不便，被征收农户对土地、房产所享有的“占有、使用、收益”权能因此丧失。基于保障农民群体的生存权，最大限度避免乱征滥拆，立法者在数个法律文件中均明确表达了征地拆迁需基于公共利益[1]。然而，在实际运作过程中，由于征地拆迁的利益巨大、所涉及的群体范围甚广，农户们的实际权益并没有如立法者所期待的那样受到法律有效的保障和公平的对待，类似“9·14重庆铜梁强拆事件”、“苏州范木根案”等血拆案件层出不穷，造成了恶劣的社会影响。

中国农村土地的法律政策是中国社会的核心问题之一[2]。如果不能妥善解决农村征地拆迁问题，将在很大程度上影响我国新农村建设的进程，导致构建社会主义和谐社会的目标落空。由于征地拆迁必须以“公共利益”为前提，它的法律界定不仅体现了公众、政府、拆迁户等行为主体的博弈，也反映了土地这种稀缺性资源的权属划分。

一、征地拆迁利益冲突产生的原因

征地拆迁在客观上能促进农村发展，但为何在实际推进过程之中却遭到了重重阻力？原因如下：

（一）农村征地拆迁中的“公共利益”混沌不清

政府使用国家强制力对农民的房屋和土地进行拆除与征用，首先必须说明征地拆迁的目的与依据的法律，公布拆迁方案与补偿标准。但法律未对“公共利益”的范围作出明确具体的界定，使地方政府有机会打着“公共利益”的旗号损害农民阶层利益。具体表现为：

其一，程序不合法。一般来说，公益项目具有显著的社会属性，对一个地区人民的生活水平乃至经济、文化水平有重要提升作用，好的项目能激发广大人民群众自觉投入。然而，政府在建设项目的时候往往强调建设速度，忽视弱势群体利益的保障，典型表现是：政府对项目本身没有做任何说明，征地机构定位不明，信息公开力度不够，各职能部门口径不一，适用法律政策不详，造成了“承担责任的不工作，工作的不承担责任”的权责错位现象[3]。合法程序是实现公平、保障公正的前提，征地拆迁剥夺的是私人合法财产与居住的安宁权，理应依照行政法所规定的各项程序走，但是征地拆迁过程中的信息公开、行政审批许可、补偿方案、安置规划、复议机制与监督机制等重要工作流于形式，侵害了农民群体的知情权、求偿权与监督权，致使拆迁的合理性与合法性备受质疑。

其二，征地之后的用途并非是为了公共利益。征地拆迁是一项劳民伤财的工程，更让群众不能接受的莫过于征地之后的用途是建设经济开发区、产业园。当前，很多地方政府行政领导为了推动GDP的增长，创造政绩，不惜牺牲农民的利益，破坏农田，毁坏环境，大搞形象工程，这种现象在不发达的内陆城市更为常见。通行做法是，地方政府通过招商引进环境污染大、能源消耗高的诸如电子、化工、水泥、机械行业企业驻扎在本地，以获得税收并以此解决本地劳动力就业问题。

其三，征地之后的新建项目及其配套设施并非为公众所用。尽管现代社会中的公益项目的范畴早已超越了传统基础设施建设，扩大到了经济领域的道路建设、环境领域的生态自然保护区建设、文化领域的博物馆和文化宫建设、历史传承领域的风景名胜古迹的保护、公共卫生领域的医疗设施建设以及垃圾填埋场设置等，但新建的设施很少投入在这些领域，政府更愿意借公共利益之名，将公益项目转换为投资项目。

（二）农民合法的利益诉求得不到有效保证

即便是政府引进的项目是属于公共项目，但也不可避免存在着“重搬迁，轻安置；重工程、轻民众”的现象。因征地拆迁之中的“公共利益”范围不确定、概念不明晰，数个部门层层行政权力重叠等诸多因素，导致被征地者的合法利益难以得到保障。具体来说，体现在如下几个方面：

首先，征地拆迁补偿款不能及时发放。行政机关在作出房屋征用、土地征收的决策之前，必须将征地拆迁款足额发放给被征地者与被拆迁者。然而，由于1994年开始实施的分税制导致中央财政占据着主导地位，而地方政府用不到45%的相对财政收入支撑着75%左右的相对支出责任[4]，沉重的财政支出让地方政府出现财政资金紧张，补偿款往往不能及时足额到位。何况地方建设项目往往不止一个两个，地方投融资平台的收益并不能及时解决资金短缺，又加剧了地方政府拖欠补偿款。因此，征地拆迁工作的进展缓慢。

其次，补偿标准脱离当前实际经济水平。征地拆迁的补偿款是按照《土地管理法》第四十七条之规定予以认定，土地补偿费只能按照耕地被征收前3年平均年产值的6—10倍计算。这种土地价值评估标准忽视了农民对土地增值收益的预期，导致了农民的实际所得远低于当前买一套毛坯房的价格。以湖南省益阳市为例，政府拨给农户的房屋拆迁补助费为每平方米1100元，而当前的房价是每平方米3450元。显然，农民失地之后付不起买房的资金，其生活支出明显提高。另外，土地被征收之后给农民所造成的精神损害短期之内不能得到妥善解决，很难保证被征地者与被拆迁者不会聚众闹事。

再次，补偿方式过于单一。行政机关在拆迁中通常采取现金与产权调换相结合的方式对农民进行补偿。这种补偿模式在一定程度上改变了被征地者与被拆迁者已经习以为常的谋生渠道与生活方式，而农民因其学历低、自身能力局限等因素难以适应失地之后的新环境，也找不到一份适应社会发展需求且薪水可观的工作。更令人担忧的是，众多得到了拆迁补偿款的农民在一夜之间暴富，过起了赌博吃喝玩乐的日子，大肆挥霍之后，生活又陷入困境，诱发社会治安问题。土地的保障功能是农民生活的希望，失去土地就意味着被征地者们失去了生活保障[5]。而单一的现金与产权调换相结合的补偿方式剥夺的就是土地的保障功能。

（三）征地拆迁没有做到公平对待

不公平现象蔓延的原因体现为：一是村干部们凭借手中的权力联合对村民施压，自家违建抢建、乱搭乱建而不允许村民们搭建临时建筑。这种只许州官放火不许百姓点灯的做法使村民们愤愤不平，导致一些村民连夜开工搞建设，白天还是一亩空旷的“地”，到了晚上就变成了人畜都不敢呆的“房”。二是行政机关为了顺利推动征地拆迁工作的实施，对“不好对付”的村民采用施以重金分一块好地的绥靖政策鼓励其带头拆迁。“村霸们”在抢到地盘和现金之后纷纷拆除房屋，留下的“老实人”其实也不老实，拆一块留一块，今天拆完明天又盖好。三是在丈量房屋拆迁面积与确认征收土地面积时，没有对负责征地拆迁工作人员进行必要的监督。在人情世故、请客吃饭与行贿受贿等诸多因素干扰之下，工作人员很难做到公平地对待每一个被征地拆迁者，征地拆迁面积的准确性大打折扣，既损害了村民的合法利益又破坏了法律的严肃性。

公共利益界定模糊不清，导致被征地被拆迁者以公共利益为由抵制行政机关的强制拆迁；合法利益缺乏牢固保障，促使被征地被拆迁者不得不以极端手段誓与房产共存亡；补偿机制的不公平不公正，引发被征地被拆迁者违法乱搭乱建、今拆明建。由此观之，农村征地拆迁中的“公共利益”界定的缺失，纵容了政府滋生土地腐败，损害了行政机关应有的公信力，违背了法治政府建设的初衷，侵犯了农民群体的合法利益。

二、农村征地拆迁中的公共利益的特征

如何对公共利益作出一个严谨的定义，在理论界存在较大的争议。梁慧星认为，公共利益是指公路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益[6]。王利明则认为公共利益是一个内容不确定的概念，其不确定性表现在概念的内涵和外延很难有一个确切的界定，需要结合个案中的具体情况来判断和确定[7]。

诚如边沁所言，国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会最大多数人的幸福[8]。公共利益应具有三层基本的含义：一是能满足不特定的多数人的需求，即人们需要这种机构或者物体存在。二是能使不确定的多数人而非特定群体受益，即具有公共使用的价值。三是国家征收征用权的行使必须做到程序合法、补偿合理、信息公开。公共利益并不局限于补偿物质利益，也包括地方生态文明建设与社会秩序的稳定。因此，基于公共利益而进行的农村征地拆迁所带来的利润分配不能由政府独享，更不能让政府因倒卖土地而滋生腐败。因此，对于农村征地拆迁用于建设公益事业这种类型化的公共利益应该具备下列性质或特征：

（一）公共利益具有不确定性

公共利益并非永恒不变，它的内涵与外延随着社会变迁和人们思想观念的变化而不断发展。在农村征地拆迁中，公共利益的内涵会随城市化的拓展、经济发展与人们价值观念的转变而发生转变。如过去重视集体和国家利益而不注重保护私人利益，但随着时代的变迁，法律也明确规定个人合法财产不受侵犯。与此相似，信息时代的发展，环境污染的加剧，食品安全的隐患等诸多问题使公共利益的具体化和可对象化也可能发生巨大变化。

（二）公共利益具有层次性

公共利益因公益项目的不同所造成的社会影响、实际提供的功能与受益群体的多寡有显著差异，因此对公益项目应按照一定的层次和标准进行评估。一般而言，受益人群越多或者涉及的国家利益越大，位阶越高。如国家军事设施的安置，高速铁路、机场修建等重大交通工程的征地拆迁应优先于公园游乐场所等一般性工程的征地拆迁。这样设置照顾了公众的利益，体现了社会地域的广泛性与受众对象的广泛性。

（三）公共利益具有非排他性与可实现性

公共利益的非排他性是指在农村征地拆迁中，不能由某一类可以辨识的群体侵吞本属于全体社会成员所享有的利益，必须禁止政府为自身发展将低价征收的地高价卖出赚取丰厚利润的行为。非排他性否定了既得利益集团因征地拆迁行为所得利益是建立在农民遭受损失的基础之上的情形。这样，才有可能使每一个社会成员直接或者间接地受益。此外，因政府招商引资引进了商业项目而实施的征地拆迁不能视为具有公共利益性质。虽然招商引资能带来税收，解决部分待业人员的就业问题，但它并不具有公共福祉方面的追求，其目的仍在于营利。

公共利益的可实现性则是指公众现实所得或者经过一段时间采用某些方法即将取得的实质利益。国家以及代表国家意志的行政机关通过合法程序征收农民的房屋与耕地，通过建设公益项目，促进了地区发展。对社会公众而言，或享受到了便捷交通带来的愉悦，或获得了良好的医疗服务，或体验了文化带来的熏陶……这都是公共利益可实现性的体现。

（四）公共利益应契合人本思想

公民的基本权利与公共利益并不是非此即彼的关系，多数情况下，公共利益与私人利益保持一致。布莱克斯通曾经指出，离开保护每个私人权利谈公共利益是毫无意义的[9]。保障公民的基本权利是公共利益的重要组成部分。在推进农村征地拆迁的进程中，要时刻以人为本，充分尊重农民群体的合法权利。这就要求行政机关在实施征地拆迁之中不能依靠暴力推进，而是按照法定程序，告知被征地被拆迁人征地情况、征地调查结果，举行征地听证会，公开征地审批事项，公布监督举报渠道与救济措施。

三、界定农村征地拆迁中公共利益的方法

如前文所述，基于公共利益具有不确定性，随着时代发展不断发生变化等特征来看，试图对公共利益做一个没有争议的定义以期达到一劳永逸是不太现实的。严格来说，任何法律概念都存在着不同程度的争议与不确定性，而公共利益的争议性与不确定性程度更高，是一个与诚实信用、公序良俗原则并列的不确定性概念。因此，理解农村征地拆迁公共利益命题的意义在于增强法律的具体可操作性，保障法律的规定能够得到正确的实施。同时，也是为了规范行政行为，落实征地拆迁当中的公益性，推动建设用地征地制度的改革。

（一）确定公共利益的主体

哈贝马斯指出，既定政治秩序只有从一种具有道德内容的程序合理性出发才能取得它的合法性[10]。而赫克进一步指出，法的最高任务是平衡利益[11]。因此，需要明确公共政策的制定者、执行者以及其他参与者，确定利益表达和政策协商对话的主体。事实上，法律条文中常见的“出于公共利益的需要”本身就是执政党、行政机关、人大代表、学者、社会团体与公民相互妥协的结果。发展协商性民主，充分表达各方利益诉求，对被征地被拆迁者进行确定，就补偿方案进行合理协商，达成相对令人满意的结果也不失为一种解决方案。

第一，立法机关是确定公共利益的直接主体。立法机关是由人民选举产生的代表全民意志行使制定、修改、废除和解释法律的机关，其功能通常体现为立法、监督政府、教育公众与代表选民四个方面。立法机关通过行使立法权或者对法律的解释权，缩小“公共利益”的范围，并就《宪法》第十条中的“二律背反”问题作出说明，以便对行政机关的权利作出必要的约束。

第二，行政机关是执行公共利益的重要行为主体。这是因为政府一方面是公共信息的提供者，在宏观政治、经济和社会环境中发挥着其他主体所不能替代的作用；另一方面政府又是征地拆迁的主要执行者，在政策制定与执行当中占据着重要的一席。不可否认，行政机关有其自身的利益追求，故行政机关不能垄断政策的话语权，必须从广大群众角度来思考问题，妥善解决当前因征地拆迁引发的矛盾。

第三，司法机关是判定公共利益的裁量主体。作为公平正义的最后一道防线，司法机关所作出的司法判定有助于限制行政机关的权力，在一定程度上可以对公共利益进行司法补充。行政机关可能借公共利益之名谋自身利益之实，侵害农民、集体利益，而司法机关的判定可以使行政机关的行政行为与农民利益受损之间的矛盾和冲突得到改善。司法机关作为居中裁判者，就公共利益问题对双方争执的理由进行依法判断，给行政机关和农民都会造成一定的影响。

第四，人民团体和个人是公共利益的重要参与者。随着民主制度的完善，各种社会团体初步具有参与政策协商，表达自己意愿的平台，因此可以推动公共利益的界定。至于公民个体，虽然力量单薄，直接参政议政引起足够重视的可能性不是很大，也并不见得完全看不到希望。个人可以将自身诉求委托给专家、学者，通过这些代言人将其对公共利益与征地拆迁的理解进行整合再提交给立法机关。毕竟，公共利益与个人利益息息相关，民意也是立法者应考虑的因素之一，否则这些高高在上的说辞得不到群众的支持，空中楼阁一般的壮观景象并不会长久存续。

（二）确定公共利益的要素

从效果要素来看，农村征地拆迁中的公共利益首先必须满足农民生存的需要，保障农民的基本权利。其次，拆迁和征地行为必须从实际上增加了社会公共福祉，改善了生活环境或优化了城市结构的布局，使普通群众能够感受到这种变化带来的直接物质财富变化，并且在精神层面得到一种愉悦感、满足感。也就是说，农村征地拆迁不能是围绕政府及其工作人员自身利益而进行。据此，政府及其工作人员不可将营利性商业拆迁、新建开发区等牺牲农民利益换取短期财政收入的行为建立在征地拆迁之上。

（三）采用否定式列举对非公益征地拆迁进行排除

在农村征地拆迁的实践中，行政机关对公共利益的内涵与外延进行了扩大解释，将不属于公共利益范围的商业拆迁等行为纳入这个大口袋之中，呈现出了一种常态化现象。屡屡发生的拆迁血案，影响了社会和谐安定，抹黑了政府形象。因此，公共利益的界定在法律上可以明确规定一些排除条款，可以针对性地克服实践之中的部分问题。采用排除条款还可以避免正面列举“什么是公共利益”的困难，有助于遏制政府通过倒卖土地生财的势头。通过否定式列举在一定程度上排除了行政机关对公共利益解释的随意性，也在一定程度上缓解了政府与被征地被拆迁者之间的矛盾。

四、规范农村征地拆迁的程序

从形式上来看，农村征地拆迁首先必须经过公开、听证、安置补偿等程序，也就是征地拆迁是否基于公共利益必须拷问行政机关是否遵循了必经的正当法律程序；其次，农村征地拆迁必须有相应的监督机制对暴力拆迁、血拆事件进行制止。从实质上来看，则要求相关的法律、法规对农村征地拆迁中的公共利益进行规制，从内容上对征地拆迁这一并不规范的行为予以明确。

虽然公共利益的范围并不确定，对公共利益限制过于严格，可能导致转轨时期的中国经济发展速度放缓问题，但是在行政机关公权力的主导下，放任征地拆迁泛滥也并不是一件好事。因此，程序并不是可有可无的摆设，不能以简化程序为借口导致被征地被拆迁人利益受损而引发各种恶性案件，最终使得社会动荡。

（一）通过立法程序确定公共利益

通过全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序对征地拆迁中的公共利益类型进行规范化，排除和否认典型不属于公共利益的行为，就农村征地拆迁问题作出合理说明，明确公共利益的范围，使其具有目的上的正当性与程序上的正当性。并且，立法机关还需要对农村征地拆迁进行监督，要求行政机关就征地拆迁问题作出年度专项报告，对违法行为进行追责，遏制“血拆”事件的发展势头，扭转当前的局面。

（二）通过行政程序规范公共利益

行政机关必须围绕公共利益作出征地拆迁的决策。从行政程序角度来看，一方面需要完善听证程序，将征地拆迁程序由依申请听证变更为主动听证，广纳各方利益主体的建议，综合考量征地拆迁中的各项基本要素；另一方面，行政机关内部也需要根据实际情况，组建由监察、财政、税收、审计、国土部门联合的监督部门，对征地拆迁事宜进行督查，对公共利益建设项目进行专项审计，对财政拨款情况予以公示，严厉打击侵犯农民群体合法利益的行为。

（三）通过司法程序保障公共利益

鉴于公共利益内容宽泛复杂且随发展不断变化，立法程序与行政程序并不能完全满足个案需求。因此，必须借助司法程序予以确定。就农村征地拆迁的公共利益而言，一方面通过司法判决有助于保障公民的权利，另一方面也可以对漫天要价不拆、拒拆的行为作出司法强制措施，保障城市化的有序推进。从某种程度上来说，司法程序是介于公权力与私权利之间的连通器，也是公共利益界定的重要通道。因此，司法程序在安抚民愤的同时，也不至于使公共利益受损。

五、结语

农村征地拆迁是一个复杂艰巨存在多方博弈的利益争夺问题。要保障公共利益之目的实现，就必须平衡各方主体的利益，防止血拆与暴力冲突事件，妥善处理征地拆迁之中的矛盾。同时，需要从立法、执法与司法程序出发，明确征地拆迁中公共利益的内涵与外延，规范行政机关的行为，坚决打击土地腐败，使农村征地拆迁走上法治之路。

[1]详见：《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第五项、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条等法律规定.

[2]孟勤国，黄莹.中国农村土地法律政策的三个前置性问题[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2010.（7）：96.

[3]任宏，张埔炽.公共项目征地拆迁中存在的问题及对策研究[J].工程管理学报，2014.（02）:32.

[4]蔡继明.“土地腐败”的制度分析[J].人民论坛双周刊，2008.（28）:32.

[5]蒲圣南．关于破解城区征地拆迁难题的思考[J].经济研究参考，2009.（12）：123-127．

[6]梁慧星．中国民法典草案建议稿附理由[M]．北京：法律出版社，2004:52.

[7]王利明．论征收制度中的公共利益[J].政法论坛，2009.（3）：23.

[8][英]边沁．道德与立法原理导论[M]．时殷弘译．北京：商务印书馆，2000：56.

[9]BLACKSTONE W．Commentaries on the Laws of England [M]．Oxford：Clarendon Press，1783：46.

[10][德]哈贝马斯,童世骏译．在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论[M]．上海:三联书店，2003: 559，373——375.

[11]张文显：二十世纪西方法哲学思潮研究[M]．北京：法律出版社，1996：130.

编辑：崔月华

The Conflict of Interests and the Definition of Public Interests in the Rural Land Expropriation and Demolition

LIU Chengcheng1，LUO Guangyu2
（1.School of Law Hunan Normal University,Changsha Hunan 410081；2.School of Law Hunan University of Humanities Science and Technology,Loudi Hunan 417000）

Land acquisition and relocation is an important means for the government to obtain financial income,promote the process of urbanization,the problems caused by the various social contradictions in the leading position.Unfortunately,the rural land acquisition problems root in the lack of normal transparency has been beneficial to the people's livelihood,behind the"public interest"is also in a state of chaos, compensation and resettlement is not in place,leading to conflicts of interest,and frequent blood.Based on rural land acquisition and demolition of the interests of the parties to the interests of the main characteristics of the public interest,standardize relocation procedures,improve the legislative,administrative,judicial authority,is conducive to the definition of public interest.

land expropriation;housing demolition;conflict of interest;public interest

D668

A

2095-7327（2017）-01-0019-06

刘成城（1990-），男，湖南益阳人，湖南师范大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法学。

罗光宇（1970-），男，湖南新化人，湖南人文科技学院法学院教授，研究方向：经济法学。