新型城镇化战略下农村征地冲突及化解研究

刘芳娜

（韶关学院 政治与公共事务管理学院， 广东 韶关 512005）

新型城镇化战略下农村征地冲突及化解研究

刘芳娜

（韶关学院 政治与公共事务管理学院， 广东 韶关 512005）

在新型城镇化背景下，中国的城镇化水平与质量会得到全面的提升。但在城镇化过程中土地冲突问题不仅影响城镇化的进程而且会影响社会的稳定。征地补偿的方式与征地程序上的不合理、政府管理工作存在的问题、土地交易市场的漏洞等原因都会导致征地冲突的发生。规范征地的程序、监督政府的管理行为、规范土地交易市场等，可促进我国新型城镇化的发展。

新型城镇化；征地冲突；征地补偿；征地程序；政府管理

新型城镇化主要以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果［1］。新型城镇化的提出，贯彻了可持续发展的科学发展观，坚持以人为本为核心。农村土地的征用不仅涉及农民集体的切身利益，也深切关系到农村经济改革的稳定健康发展。这项工作直接影响城市化的发展和人民群众的根本利益。但现在的土地征用过程中，土地的征用程序以及相关的法律法规尚未完善，处理冲突的管理工作和政府的行为存在一些问题和矛盾，一定程度上影响了社会的和谐发展。本文通过分析案例及调查，深入了解农村在土地征用的过程中产生的问题和矛盾，对土地征用的过程中产生的问题和矛盾提出针对性的解决方案。

一、我国土地征用的现状

由于城镇化的发展，土地呈现出“人多地少”的特征，剩下来的土地越来越为农民所看重，城镇化过程中土地价值不断增长。目前的征地过程中存在很多的问题。比如存在征用目的泛化、征用行为不规范、征用补偿不公平，农地所有权模糊，农地承包权的残缺、土地矛盾调解制度的缺失等一系列的问题［2］。另外征地的补偿缺乏前瞻性和可变性，补偿不符合实际经济发展，补偿的方式较为单一，地方政府未能大胆创新，政府对征地矛盾的爆发未能有效及时地解决。土地交易市场混乱，政府在交易的过程中有很大的行政干预，村民的参与性低。随着城镇化的快速发展，必然有更多的农地转化成建设用地，在此过程中，如何将有限的资源达成公共利益和农民集体的双重满意结果是政府面临的一个重要问题。

二、征地冲突的原因

我国在不断发展和完善新型城镇化的建设过程中，由于各种原因导致一些征地冲突的发生。结合近几年发生的征地冲突，可以发现，土地征收相关制度的缺陷、政府的管理方法滞后、社会经济原因等，是大多数发展中地区的通病。

（一）土地征收制度的缺陷

土地所有权与使用权是被征地农民享受征地补偿的权利基础，也是农民维护自己土地权益的直接法律基础。但是，在当下土地所有权制度下，土地征用制度存在缺陷，农民的农地所有权模糊，集体土地的权益边界不清等，导致政府在征收土地的过程中存在很大的操作空间。我国实行社会主义市场经济，政府进行宏观调控，某些政府在征地的过程中却不断加大行政性的干预，强制性征地。许多政府对土地财政过分依赖，因此政府在征地的过程中实施垄断政策，为自己制造一个巨大的利益空间，从而为自己提升政绩。《土地管理法》第46条规定：国家征收土地的，依照程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施［3］。由于制度的缺陷，大大降低了法律制度对政府征地行为的外在约束作用。征地的征用行为缺乏相关法律法规的监督，导致政府的征用行为不规范。

（二）征地补偿存在不足，政府安置效率低

在我国现行的征地补偿方式中货币补偿为主要的补偿方式，这种补偿方式只是为被征地者做出了短期的考虑，难以解决被征地者长远的生存和发展问题。失地农民以耕地为生，没了耕地农民就没了生活的物资来源。农民理财的手段和知识有限，货币补偿容易导致农民财产的不合理使用。货币补偿这种形式只是在金钱上的补偿，没有在就业、社会保障、精神文化等方面进行补偿。

不同地区的经济发展水平相差很大，产值的倍数是由当地政府制定的，这个规定在实施时缺乏具体的标准，某些政府为了利益会压低产值的倍数，降低征地的成本，使农民的利益受到损害。我国处在快速发展的过程中，土地的价值也在快速上升，许多政府在制定补偿标准的时候没有考虑周全，没有体现土地的增值价值与区域经济发展的一致性。

某些地方政府在征地之前没有制定详尽有效的安置方案，征地的补偿只是对生产资料功能方面的补偿，忽略了社会保障功能的补偿，对村民失地后“种田无地，上班无岗”的情况没有解决的措施。部分政府在安置方案制定后，执行力不足，安置方案未能及时实施，导致土地冲突的发生。

（三）地方政府对征地纠纷与冲突的管理缺乏成效

《土地管理法实施条例》规定，县级以上地方政府要负责并协调有关补偿标准的争议，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。有些地方政府未能及时了解民生，在征地矛盾萌芽的阶段未能及时了解情况，对冲突没有及时进行疏导，导致矛盾不断升级。在征地冲突矛盾发生时，有些政府对群众反映的各种矛盾和建议，不积极处理，政府各部门之间相互推诿，隐瞒不报。面对特殊的冲突，未能建立专门的协商部门和相关的应急小队。冲突管理的体制未能依照实际情况进行建设和完善。

（四）村民的法律意识薄弱和维权渠道不畅

大多数农民缺乏文化与法律的教育，导致他们法律意识薄弱，对一些征地补偿安置方案一知半解，自身利益是否受到损害也不清楚。征地后发现自身利益受到损害时不知所措，并在受到某些建议后盲目跟从，往往会在别人的鼓吹下做出逾越法律的事情。

村民在与政府谈判的过程中处于弱势地位，利益容易遭到损害。各级政府习惯性制定单一的规则，缺乏平等参与、平等对话的制度平台，农民的利益表达渠道不畅，农民的呼声很难准确地到达上层。有些村委会与镇政府的关系没理顺，当农民利益受到损害时，以牺牲村民的利益来讨好上级［4］。村委会由村民选举产生的，本应为村民服务，但是有些村干部却不能为村民服务，更有甚者，与群众形成对立关系。有些地方政府在冲突发生时未能及时向群众提供相关的法律援助，导致农民的维权渠道不畅。

（五）开发商存在占地、霸地等违法行为

有些开发商在征用土地的时候未经过国土局、住房和城乡建设局的批准，未能走正常的法定征地程序，出现大量违法占用村民的耕地、强行拆除村民的住房、违法圈地等恶性行为。有的开发商拖欠农民的征地补偿款，在村民反应情况时采取一些暴力行为阻止村民进行维权。征地后未能按照原有的规划方案进行建设，对周围的环境和村民的正常生活造成了严重的影响。

三、解决征地冲突的方法与措施

（一）完善土地征收制度，建立严格的征地程序

土地征收制度是解决征地冲突的法律依据，由于制度的不成熟，一些人便乘机钻制度的空子。制定征地拆迁法律制度，完善土地征收制度，可以规范征地过程中的公共利益分配关系，规范政府的行为。在征地前要走程序，比如召开村民大会、征地研讨会等，让村民充分了解征地的相关信息以及征地的相关程序。可以借鉴美国征地补偿的法律流程：第一，政府首先提前发布土地征收的通告；第二，对要征用的土地进行专业评估；第三，召开公开的听证大会；第四，与被征者达成协议(如果无法达成协议可要求法院介入处理)；第五，法院作出最终裁定。让政府与法院在征地的过程中充当中间人与协作者。减少政府对征地的干预，让法院对政府行为起到监督的作用［5］。严格控制地方政府征地的权力，完善征地的相关程序，提高征地过程的透明度。

（二）建立完善的征地补偿制度和安置机制

对征地补偿标准进行研究，建立补偿标准听证制度。充分听取征地过程中各利益主体的意见。建立完善的补偿制度，严格按照相关的法律进行补偿。政府在设定征地补偿标准时要根据经济发展水平调整补偿标准。另外拆迁的补偿价格应该跟当地安置房的价格相近，不能让村民拿到了补偿款却无力购买安置房。

政府要做到先安置，后拆迁，再建设。对村民的住房、工作、教育、医疗等问题应在征地前解决，对村民的再就业、就业培训要制定相关的计划，相关的基础设施要完善，以确保村民的生活可以顺利过渡。规范村委会对补偿款的管理使用，组织村民自发进行监督，让村里的财务管理更加透明，对于补偿款的使用要经过被征地村民同意，使用状况要严格列明。

征地补偿形式从单一方式向多元化发展，增加其他的补偿形式，积极探索除了货币以外的补偿形式，弥补货币补偿标准低的不足，确保被征地农民的生活不受到征地的影响。鼓励村民自主创业，政府进行就业培训，鼓励用地单位对周围的失地农民进行招工安排工作等［6］。

（三）提高政府工作效率，建立有效的冲突管理机制

提高政府的工作效率，简化部门之间的分工，成立专门解决冲突的部门。加强部门之间的沟通，严格规定相关部门的工作范围和职权。对于人民群众的上访应该积极解决。成立专门的监督部门，对政府工作人员不规范的行为进行监督，对政府不作为的情况进行曝光，加强新闻舆论监督、群众监督等监督方式。

政府做好事前准备，制定有效的管理方法，在征地冲突发生的萌芽阶段应该给予足够的关注，及时做好事情的全面调查，积极与群众进行协商，帮助群众解决遇到的麻烦。设立一个专门的冲突预警部门，在冲突时以最快的速度将情况传达到相关部门，建立针对农户征地拆迁问题的应急方案，建立预防机制进行合理的引导和调解［7］。发生冲突时联合相关部门第一时间进入现场，防止冲突的升级，并成立专门调解的部门进行协调。以非暴力、非强制的方式进行协商，克服急躁情绪，及时解决村民因冲突而发生的一系列生活问题。

（四）完善维权渠道，提高村民的谈判地位

加强法律知识宣传，定时召开相关的法律讲座，向群众讲解贴近生活的法律常识，及时解决村民遇到的问题。征地时，安排相关的法律人员参与其中，向村民讲解征地内容，及时维护村民的利益。有法律的指导以及保护，可以促使政府依法行政。

完善人民调解制度，进一步扩大人民调解的范围，建立多种调解机制，司法调解、行政调解和自愿协商可以配套使用［8］。完善维权渠道，保持维权渠道的顺畅，增加新闻舆论监督的力度，完善信访工作流程，简化信访程序，提高工作效率 。降低维权成本，相关部门可以提供一些免费的咨询，通过政府补贴和帮助，解决农民因无力支付法律费而放弃维权的困境。

在征地谈判的过程中要提高村民的谈判地位，为村民建立一个可以平等参与、平等对话的平台。防止村民在谈判过程中被边缘化。同时让村民拥有基本的利益代表和谈判的渠道和空间。

（五）建立完善的社会保障体系

构建和完善司法救助体系，缓和政府与失地农民的紧张关系。完善农民再就业培训机制，让农民学习到新的技能，增加工作的机会，鼓励村民自主创业。完善户籍制度，征地后会有大量的农民“带资”进城，户籍成为他们最难解决的问题，他们进城后没有当地户籍，他们的子女无法享受城市人口的待遇，所以必须要解决好失地农民进城的户籍问题。建立失地农民养老保障制度，将再就业失地农民纳入城镇职工养老保险制度，无法再就业的失地农民纳入城镇居民养老保险模式［8］。

（六）严格规范征地市场

大力发展农地交易市场，以物权规范土地征用。放开土地一级市场，允许以营利性为目的经营性用地直接入市，防止某些开发商进行垄断，增加市场的竞争力，从而为村民谋求最大的利益。政府对征地者要严格把关，召开土地买卖拍卖会，进行土地招标时应该公开透明，进行监督，防止某些官员的“暗箱操作”，对开发商土地的规划方案要严格认真审批。对土地规划的方案要进行公示，收集村民的意见，对于那些有违法行为的开发商应该公开曝光，上报有关部门进行处理。严格处理流转中的违法行为。扩大村民对承包土地的支配权，完善土地要素市场化相关方面的改革。

四、结语

综上所述，征地冲突作为新型城镇化建设中一个重要的社会问题，严重威胁社会和谐安定，所以国家应该完善征地相关的法律法规，让征地更加法制化、规范化。政府应该发挥自身所拥有的职能，做到以人为本，维护广大人民群众的根本利益。整治官员工作作风，规范公职人员行为。作为冲突最重要的主体的群众应该加强自身的法律意识，维权时要走法律途径。这样就可以减少征地冲突，保证城镇化的顺利进行。

［1］国家新型城镇化规划:2014-2020年［EB/OL］.［2016-09-13］.http://news.xinhuanet.com/201403/16/c_119790653.htm.

［2］孟宏斌.新型城镇化战略下农村征地冲突及其演化:理论综述［J］.东南学术,2013(5):48-56.

［3］中国人民共和国土地管理法［EB/OL］.［2016-09-16］.http://www.china.com.cn/chinese/law/647616.htm.

［4］郑飞.征地冲突诱发因素研究［D］.乌鲁木齐:新疆农业大学,2013.

［5］陈霖.国外征地补偿实践对我国的启示［J］.经济研究导刊,2014(20):66-68.

［6］李穗浓.论我国农村土地征收补偿制度的改革［D］.北京:中国政法大学,2010.

［7］苗国立.现阶段我国农户征地拆迁中的利益冲突及对策分析［J］.安徽农学通报,2012(18):1-3.

［8］陈娥英,孟宏斌.新型城镇化进程中的农村征地冲突调适化解机制［J］.云南民族大学学报,2014(1):89-94.

Study on the Solution of Rural Land Expropriation Disputes under the New Urbanization Strategy

LIU Fang-na
(College of Political and Public Affairs Management, Shaoguan University, Shaoguan 512005, Guangdong, China)

With the progress of urbanization, China's urbanization level and the quality will be fully improved. In land conflict problem in the process of urbanization not only affects the process of urbanization and triggers the social stability. Land expropriation compensation way and procedure of land expropriation is not reasonable, government management exists in the problem, a loophole in the land market, and so on reasons will cause the land conflict. By analyzing the reasons, the standard of land expropriation procedures, supervision and management of the government behavior, regulating the land market policy to solve the problems in land expropriation, promote the development of new type of urbanization in our country.

new type of urbanization; land requisition conflict; land requisition compensation ; land expropriation procedures; government management

F29

A

1007-5348（2017）01-0079-04

（责任编辑：陈 娜）

2016-12-12

2014年韶关学院科研项目“城镇化进程中韶关市失地农民社会保障体系建设研究”（99000405）

刘芳娜（1981-），女，河南新乡人，韶关学院政治与公共事务管理学院讲师，硕士；研究方向：社会问题研究行政体制改革。