人民法院刑事申诉审查程序的构建

陈晓

（中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088）

人民法院刑事申诉审查程序的构建

陈晓

（中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088）

刑事申诉审查程序是整个申诉制度良好运行的关键环节，是刑事冤假错案得以平反的制度保障。然而我国《刑事诉讼法》对其规定处于缺失状态，相关司法解释也不成体系，导致司法实践中各地申诉审查程序各异，无统一的适用规范。构建规范化的人民法院刑事申诉审查程序势在必行，应依照“申诉立案前的审查、申诉立案后的审查、申诉审查终结”这三阶段构建申诉审查程序，在立案审查标准的形式审查、审查方式中引入听证和审查终结回归二分这三方面予以明确。

人民法院；刑事申诉；审查程序

我国司法实践中，刑事申诉制度的运行效果并未达到其设立的初衷，刑事申诉的难题始终未能得到有效解决。申诉审查程序的规范化缺失，导致实践中一些正常的申诉难以立案审查，众多无理的申诉无法得到有效化解，当事人的权利无法得到充分保障。因此，构建一个科学、合理的刑事申诉制度是目前亟待解决的问题，而其中刑事申诉审查程序是影响申诉制度良好运行的关键环节。需要特别说明的是，本文所讨论的申诉，是指针对人民法院已经生效的刑事裁判的申诉。按照《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第 241条规定，权利人对生效裁判不服的可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。①本文因篇幅所限，不涉及向检察院提出申诉的相关制度，而仅以人民法院针对申诉材料的审查程序为例，试图构建人民法院刑事申诉审查程序。

一、问题的提出：申诉审查程序的规范化缺失

（一）申诉审查程序构建的必要性

首先，将申诉审查程序与再审程序分开，建立相对独立的申诉审查程序是解决申诉难的有效途径。[1](P61-71)申诉审查程序是整个再审制度的逻辑前提，是决定是否进行再审的必经环节，解决申诉难的核心就在于这一首要环节的完善。其次，申诉制度存在着既相互独立又相互联系、不可分割的两方面内容：一是申诉审查程序，二是申诉审查所遵循的实体性规范。《刑事诉讼法》已经对申诉制度启动的条件做出了实体性的规范，要使刑事申诉制度得以顺利实施，就必须构建起针对上述实体性规范适用的具体程序规则，否则申诉制度就无法发挥刑事救济的价值功能。最后，根据程序正义的理念，构建人民法院申诉审查程序也是必要的。对申诉案件的审查，如果没有程序作保障，很难防范和限制法官滥用其自由裁量权。因此，立法上亟待建立申诉审查程序，彰显程序正义。

（二）我国相关规定探析

一方面，从《刑事诉讼法》上看申诉审查程序处于缺失状态。尽管我国 《刑事诉讼法》第241条规定当事人等主体享有向法院提出申诉的权利，但就申诉立案标准、立案后的审查方式等程序问题缺少具体明确的规定。即使第242条规定法院经审查，对满足法定条件的申诉应当启动再审程序，但第214条和第242条之间缺失相关的申诉审查程序这一衔接性质的程序，这实为立法上的缺失。

另一方面，虽然2012年《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称《最高法解释》）对立法的缺失进行了一定弥补，但仍不具体系性。根据《最高法解释》第372条的规定，申诉人提交符合法律规定材料的，法院应予以审查。②此处存在语焉不详的问题：法院予以审查是予以立案审查，抑或是予以审查从而决定是否立案？《最高法解释》没有清晰地展示这个问题，或者说最高法直接回避了这一问题，这导致了整个申诉审查程序逻辑上的不清晰。另外，第375条又使用了“立案审查”的措辞，从而规定了立案审查法院的法定期限。综合第372条和第375条的规定，我们不难发现最高人民法院在申诉审查程序上没有建立完整的程序逻辑，不具体系性。

综合上述两方面的内容，我国的现行相关规定没有对申诉审查程序进行体系化的构建，而这成为现今申诉制度良好运行的主要障碍。

（三）规范化缺失引发的问题

法律对申诉审查程序规范化的空白，致使现今司法实践中各地的申诉审查程序各异，申诉审查程序具有较大随意性。具体来说，规范化缺失引发以下三个主要问题。

第一，申诉立案难。认为原判决错误的申诉人向有权受理的法院提出申诉申请，但法院往往会设置程度不一的种种障碍，致使申诉难以获得立案。例如引人瞩目的聂树斌案件，其最初申诉时由于合理理由没有二审判决书而迟迟未予立案。再如司法实践中广泛在是否立案的问题上就开展实质性的审查工作，将不符合再审条件的申诉案件直接不予立案。立案作为整个申诉制度的首要环节，如果大门紧闭，那么整个申诉制度作为刑事救济、彰显程序正义的价值功能也就名存实亡了。

第二，申诉审查方式行政化、书面化、隐秘化。行政化的方式与司法化的审查处理方式相比，具有书面化、隐秘化的基本特征，可以节约司法资源的投入。由于缺乏统一规范化的申诉审查方式的制约，各地法院必然基于各种利益的考虑选择行政化的审查方式，这导致当事人的程序公开利益无法得到保障。理论上，申诉权本质上是诉权的一种延伸，具有诉权的特点，人民法院对于申诉应当启动司法化的审查方式，而司法化的审查方式应至少是公平、公开、公正的三方构造。

第三，申诉审查后的处理方式呈现多元化。相关司法解释对审查处理后的方式已经进行了明确，申诉后的审查处理方式唯有决定启动再审程序与驳回申诉两种，不会存在第三种情况。然而实践中往往在应当启动再审程序的案件中不作出启动再审的决定，取而代之的各种辅助性措施又在不同程度上承认了案件中的某种错误，这显然违背了申诉制度旨在纠正错误裁判的立法本意。

构建规范化的申诉审查程序势在必行。笔者认为需遵循申诉案件从提起到审查处理的必要逻辑顺序，这一逻辑顺序应具体表现在三个程序阶段：第一阶段，申诉立案前的审查，以决定是否立案；第二阶段，申诉立案后的审查，以具体、实质性地审查是否符合再审之条件；第三阶段，申诉审查终结，根据审查情况作出是否启动再审的决定。这三阶段是申诉审查程序的必要组成部分，与此相对应，立案标准、审查方式和审查终结方式是这三阶段的核心要素。

二、申诉立案前审查标准：从实质审查到形式审查

（一）申诉立案与再审立案的区别

首先需要说明的是，申诉立案与再审立案是不同概念。依据2002年《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》第1条之规定，再审立案指人民法院经过审查后认为符合法定再审立案条件的，决定适用再审程序对案件重新审判。③而申诉立案是申诉审查程序的一个阶段，代表着法院进而进行实质性审查的前提条件，其最终是否启动再审程序还处于未知状态，需要法院的进一步审查。因此，唯有建立起对申诉立案概念的正确理解，才能系统构建申诉审查程序。

（二）申诉立案标准的两种模式

人民法院对申诉案件进行受理并决定是否立案是申诉案件审查的第一阶段。由于立法及相关规定欠缺对立案标准的明确规定，导致司法机关对刑事申诉的立案处理具有极大的随意性和不可预见性。在立案阶段，存在着两种审查模式：第一种，人民法院对刑事申诉仅作形式性审查，符合法定的形式要件的申诉案件则予以立案；第二种，人民法院对刑事申诉进行全面的实质审查，立案标准高，只有在人民法院认为可能启动再审程序时才予以申诉立案。实践中由于广泛采用第二种模式，忽视立案阶段应当具有的程序意义而直接赋予其实体意义上的审查，进而导致申诉立案难这一严峻问题。另外，我国相关教科书对受理、立案阶段进行了描述，即：“对申诉的受理，是指人民法院经对申诉材料进行初步审查后，认为符合重新审判的条件而决定立案复查的活动。”[2](P394)其中的逻辑思路可以清晰地表述为：只有在认定了申诉的案件“符合重新审判的条件”进而才可以对该案件立案审查。此定义其实倾向实质性的审查，与现今实践中的审查方式如出一辙，而立案标准的实质性审查正是我国当前司法实践中申诉立案难的关键因素。实质性审查与正常的程序逻辑相悖，应予转变。

（三）申诉立案标准的转变

2015年《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》的出台，对申诉立案具有深刻的启示意义。因此，笔者认为，申诉的立案标准理也应从实质审查向形式审查发展，具体来说，包括以下几个方面：第一，只要申诉人认为原判决、裁定或者决定有错误可能，对于其申诉请求，一律接收受理。第二，受理之后，经形式审查，申诉材料的形式要件符合要求，又属于本院管辖，就当即予以立案。第三，申诉人提交材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正，否则应驳回申诉人的申诉请求，同时人民法院附有客观说明、帮助的义务。总之，现今申诉立案的观念应当参照立案登记制的有关规定予以转变，实现从实质审查到形式审查的改造，这一改造是解决刑事申诉立案难这一问题的有效途径，是恢复正常程序逻辑的正确路径。

三、申诉立案后审查方式：从行政性审查到引入听证

在经历形式性审查而立案后，就来到申诉审查程序的第二阶段，即申诉立案后的审查。上文已指出，现行立法和相关规定并未对刑事申诉立案后的审查方式予以明确限定。司法实践中广泛采用的审查方式，是一种书面性、行政性的方式，申诉主体在审查过程中不能充分发表意见。而申诉意欲改变的就是法院原来的裁判处理结果，这种完全封闭性的操作很难使申诉人心服口服。申诉审查过程的不公开、不合理是不符合程序正义的理念的，这是造成当事人等主体重复申诉、缠讼、上访的主要因素之一。“利益主体参与程序并自主行使权利足以确定程序结果在道德上的可接受性。 ”[3](P24)审查程序也应当具有公正、民主、文明、进步的外观，这可以促进审查结果的可接受性。因此，改革现今司法实践中广泛存在的行政性处理模式，建立保障申诉人的程序参与权利的申诉审查方式是申诉审查程序构建的重要环节。

在聂树斌案申诉审查的过程中，山东高院以听证会的形式审查此案，使得听证审查这一形式再度引起学界的深入探讨。笔者在已有探讨的基础上深入反思，认为在申诉审查方式中引入听证，确实是一改现今行政性审查方式从而增强申诉人程序参与权的有效方案。需要注意的是，笔者坚持认为，引入听证是在申诉案件已经立案情况下的案件审查方式，这与实践中已经出现的在立案阶段对当事人的申诉申请实行实质性审查的听证截然不同。[4](P25-26)上文已经分析，立案的标准应当进行形式审查，但不能在是否立案上引入听证，这应当引起警惕。

然而，采取在申诉审查的方式上引入听证程序，并不代表在所有案件都应当适用听证程序，申诉审查方式可以分为听证式和非听证式。

（一）听证式审查方式

第一，启动方式、适用范围。启动方式是听证程序首先应当考虑的问题，即什么情况下应当或者可以启动听证。笔者认为，应区分两种情况，即“依职权应当启动”和“依申请可以启动”。在依职权应当启动方面，可以采取案件影响力与被告人人身限制程度的标准明确界定某一范围的案件应当召开听证会。例如，可以考虑将案件影响力大或者被告人被判处无期、死刑的案件，只要满足其一，法院就应当举行听证会。笔者在此只是提供了一种可能的参考思路，我国究竟适合什么样的标准，需要经过一段时间后总结寻找最为符合中国司法实践的案件类型和判断标准，但至少启动听证的标准应当是明确的，否则将遏制听证适用的可能性。另外，在依申请可以启动方面，除了法律规定应当依职权启动的案件范围外，其余案件申诉人都可以向法院申请召开听证会。在法定情形之外，法院认为有必要的，也可以适用听证式的审查方式。

第二，构造及各方组成。在听证会的构造方面，应考虑意见的完整性，因此笔者认为应采取五方构造：听证人员、主持人、原办案检察院、原办案法院和申诉方。这主要基于听证的实质是组织方欲充分听取与案件有关主体的意见，而上述主体的相关意见是不可或缺的。在人员组成方面，应考虑到参与听证人员的代表性。例如原办案检察院方面，由原承办检察官参与；原办案法院方面，由原承办法官参与；听证人员方面，应使组成更加科学化，吸纳专家学者等社会各方的参与，尤其是人民群众的参与，逐步提高社会民众广泛参与申诉审查的可能性。

第三，内容与辩论。听证会的内容方面，即申诉审查程序所要解决的核心问题，应明确区分听证申诉审查与再审庭审的区别。听证会的核心问题在于判断是否属于《刑事诉讼法》第242条规定的情形，从而启动再审。在能否辩论的问题上，笔者认为应原则上允许辩论，但对辩论采取适度和必要的原则，以申诉审查的核心问题为导向，即是否满足《刑事诉讼法》第 242条规定的条件。这主要基于以下两方面的考虑：一方面，在听证会中申诉方与原办案机关就相关问题进行辩论不仅能将关键问题解释透彻，而且能提高听证效率，让听证朝着争议的问题展开，因此辩论在听证中是必要的。“辩论并非仅仅是庭审阶段的特殊活动，而听证人员对双方进行交叉询问并由各方陈述，必要时进行辩论，本身就是保证听证人员履行听证职责、切实了解案件情况的重要手段。”[5](P48-59)另一方面，辩论也应当采取适度和必要原则，防止听证会过分激化、影响效率、或者导向与申诉审查主旨无关的方向。听证主持人应引导各方以申诉审查的核心问题为辩论对象，对与《刑事诉讼法》第242条无关的辩论应予制止，着重保障申诉方对核心问题充分表达意见的权利。

第四，听证公开与否。笔者认为，听证会是否公开与原案件公开与否关系密切，也应以公开为原则，不公开为例外。一般来说，原案公开审理的，听证会也应公开进行，但应赋予申诉人因特殊原因申请不公开的权利。具体标准及例外有待实践中深入总结和摸索。

第五，听证的效力。听证已经在行政法领域运用得比较成熟，其中建立的“案卷排他规则”可以为刑事申诉审查的审查方式提供有益借鉴。具体说来，出于保护各方对各种材料的质证权利，只有经过各方提出或者辩论的材料才可以作为申诉审查结论的根据。法庭在申诉审查的听证中建立案卷排他规则，意在使得申诉审查做出的结论更加科学化、合理化，同时加强审查结论的说理性，这样做出的结论才更加具有说服力，程序正义的理念才能得以实现。

（二）非听证式审查方式

第一，适用的范围。非听证式审查方式适用于除法定情形和人民法院认为需要听证的申诉案件之外的所有申诉案件。第二，必要的程序。法院采取非听证式的审查方式，也应明确规定其审查的具体方式以保障申诉人的程序参与权。应采用会见的形式充分听取申诉人、利害关系人（如被害人）以及各方代理律师的意见，充分保障各方发表意见的权利，并将意见记录附卷，成为审查结论的重要参考。这样，即使适用非听证式审查方式，也与传统的行政化审查方式截然区别开来，使之具有司法化审查的必要特征，让每一个参与主体感受到程序正义的光辉，而不是采取封闭的书面审查方式。

四、审查终结方式：从多元化处理回归二分法

审查终结是刑事申诉审查程序的第三阶段，代表着整个申诉审查程序的结束并根据审查的情况作出是否启动再审决定。《最高法解释》对人民法院申诉审查终结的情况进行二分：符合再审条件的，启动再审；不符合再审条件的，书面驳回申诉。④但司法实践中，申诉审查终结的方式已经突破了上述规定，在这两种方式之外运用了其他方式，“2009年至2011年省法院共受理审查申诉案件385件，审查后，除启动再审、驳回申诉以外，有62件函转下级法院重新复查，有13件下发司法建议，有22件通过调解结案”。[4](P16)这不经引起我们反思，申诉审查终结的方式是否可以多元化？

应当认识到，突破司法解释的审查终结方式大多严重侵害了申诉人的申诉权利，如函转下级法院重新复查，造成了申诉审查效率低下，不利于申诉审查程序的顺利运行。另外，笔者在此简要探讨司法实践中经常使用的调解和司法建议这两种审查终结方式，以探讨审查终结方式多元化是否具有可行性。

第一，关于法院以调解方式处理申诉案件。调解一直被认为是化解纠纷的不二法宝，因此在司法实践中的各个方面被广泛采用，刑事申诉审查程序也不例外。但笔者认为，在申诉制度中引入调解机制应注意到以下问题：一方面，需要调解的申诉案件一般是被害人提起的，所要解决的核心在于提高赔偿数额。但我们应当认识到赔偿数额的确定工作早就在审判阶段通过和解、调解、判决等各种方式予以解决，最后确定的数额是已经经过各方权衡的结果，而申诉制度旨在纠正的错误大多与金钱无涉，重点在于原审被告人的刑罚处罚上。另一方面，调解在已经发生效力的裁判的基础上进行，这是与调解在其他情形的适用背景是不同的。如果没有进行再审而通过调解改变了生效裁判中的某些结论，势必对民众造成法院裁判水平低下但裁判却不予更改的不良社会影响，有损生效裁判的既判力。综上考虑，笔者主张在申诉审查终结时不应当适用调解。

第二，关于法院以司法建议的方式审查终结申诉案件。如果法院经审查发现原审量刑偏重，以司法建议的形式代替启动再审，通过要求执行机关给予实刑实行中的罪犯减刑以达到降低量刑的效果。虽然此举在效率上相较于再审程序有较大优势，但笔者对此做法表示怀疑：其一，这一做法实质也是对生效判决的推翻，严重侵害了既判力的原则，将造成对法院权威的损害；其二，在极端情形下，比如案件可能被改判无罪的情形下，如果按照上诉观点的逻辑，法院可以将罪犯的刑罚全减而释放。这对原审被告人而言是不公平、不合理的：其依然背负着罪犯的身份，因对其的判决依然有效存在；更为重要的是，后续的国家赔偿也因裁判未纠正而举步维艰。因此，笔者认为，司法建议这一方式只是法院不愿真诚去面对可能出现错误的判决，退而求其次选择的一种妥协方式，但这一方式与申诉乃至整个再审制度纠错的功能格格不入，应在实践中予以禁止。

故笔者认为，实践中广泛存在的调解、司法建议的多元化审查终结方式与申诉再审制度的宗旨不相吻合，笔者建议应从多元化的方式回归《最高法解释》确定的二分法的模式，同时在驳回通知中坚决做好裁判说理，对申诉人要做好释法说理工作，劝导其息诉、服判。

当前，刑事申诉审查程序规范化的缺失导致了实践中无章可循的混乱局面。在反思司法实践现状时，我们会发现诸多问题：刑事申诉审查程序应当有几个阶段？立案的标准应当是什么？立案后的审查应该如何进行？审查终结时是否可以做出多元化的处理？其实，要解决这一司法实践中的混乱局面，就必须在立法及司法解释中首先对申诉审查程序在“申诉立案前的审查、申诉立案后的审查、申诉审查终结”三个阶段上明确其相对独立的地位，并在此基础上在“立案标准、审查方式、审查终结方式”上使之规范化、合理化和制度化。唯有此，才能一改现今司法实践中申诉审查程序的局面，充分保障申诉人的程序性利益，实现程序正义与实体正义相统一。

注释：

① 参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第241条：当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不能停止判决、裁定的执行。

② 参见《最高法解释》第372条：向人民法院申诉，应当提交以下材料：（一）申诉状。应当写明当事人的基本情况、联系方式以及申诉的事实与理由；（二）原一、二审判决书、裁定书等法律文书。经过人民法院复查或者再审的，应当附有驳回通知书、再审决定书、再审判决书、裁定书；（三）其他相关材料。以有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误为由申诉的，应当同时附有相关证据材料；申请人民法院调查取证的，应当附有相关线索或者材料。申诉不符合前款规定的，人民法院应当告知申诉人补充材料；申诉人对必要材料拒绝补充且无正当理由的，不予审查。

③ 参见《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》第1条之第1款：各级人民法院、专门人民法院对本院或者上级人民法院对下级人民法院作出的终审裁判，经复查认为符合再审立案条件的，应当决定或裁定再审。

④ 参见《最高法解释》第375条之第2、3款：经审查，具有下列情形之一的，应当根据刑事诉讼法第二百四十二条的规定，决定重新审判。……申诉不具有上述情形的，应当说服申诉人撤回申诉；对仍然坚持申诉的，应当书面通知驳回。

［1］江必新．完善刑事再审程序若干问题探讨［J］．法学，2011（5）．

［2］陈光中．刑事诉讼法［M］．北京：北京大学出版社，2013．

［3］宋英辉．刑事诉讼原理［M］．北京：北京大学出版社，2014．

［4］孙观宇．刑事再审程序启动机制的不足及完善［D］．哈尔滨：黑龙江大学，2012．

［5］陈卫东，赵恒．刑事申诉听证制度研究［J］．法学杂志，2016（1）．

（责任编辑：刘建朝）

The Construction of Review Process of Criminal Appeal by People's Court

CHEN Xiao
(Criminal Justice College,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

Review process of criminal appeal is the key link of the appeal system operation and the system guarantee of the criminal justice wrongs to rehabilitate.However,in China Criminal Procedure Law,the rules of review process of criminal appeal are in a state of absence.Furthermore,the relevant judicial interpretations are not systematic.This leads to different review processes in different areas in the judicial practice,and there are not uniform norms.It is imperative to construct standardized review process of criminal appeal by People's Court,and should be in accordance with the reviewing before filing,reviewing after filing and end of review.Meanwhile,formal examination in standard of filing,leading the hearing system into the way of review,and returning to the binary in the end of review should be clear.

People's Court;criminal appeal;review process

D926.3

A

1673-4343（2017）03-0018-06

10．14098／j．cn35－1288／z．2017．03．004

2016-12-08

陈晓，男，福建仙游人，硕士研究生。主要研究方向：刑事诉讼法学。