协商民主视阈下中国公共政策合法性探讨

李亦琛+邓蓉

摘要：合法性是政治学的核心概念，当前，诸多因素导致我国公共政策过程中存在一定程度的合法性危机。协商民主作为西方当代民主新形态对政策合法性的提升有着根本促进作用，能够消解合法性危机。

关键词：协商民主；公共政策；合法性

一、 政策合法性及其危机表征

在政治学语境中，合法性是自国家产生以来关于政治统治秩序何以维持的探讨，“合法性是社会学和政治学的核心概念，几乎所有的政治学家和试图在理论上发表意见的社会学家们，都必须借用这个概念。”①合法性是一个不断演进与完善的概念，可追溯至古希腊时代。从马克斯·韦伯始，到哈贝马斯，再到让-马克·夸克，对于合法性的认识有共识之处，即被统治者认可与服从某种政权，认为其正当、合理且符合道义。

而政策合法性与从属于政治合法性，是政治合法性实现的必要手段。一般认为，政策合法性既包括程序或形式合法性，又包括实质或公意合法性，其是有效解决社会公共问题，维护公共利益，实现公共目标的内在基础。然而，我国正处于急速转型期，新旧体制转轨过渡不完全，公共政策运行环境愈加复杂，诸多因素导致我国公共政策过程中存在着一定程度的合法性危机，具体表现为下：

其一，公共政策决策主体权威削弱。我国处于转型期，公民个人意识普遍觉醒，众多社会问题层出不穷，政府执政能力得到考验。同时，作为决策主体的党与政府有自利倾向，在政策过程中或会扩大部门利益，导致决策主体权威削弱。

其二，公共政策内容偏离公共利益。公共政策公共性的丧失是公共权力的非公共运用导致的，诱发了公共政策偏离公共利益。如我国近年来弱势群体的大量出现和贫富差距的扩大正是典型的政策公正缺失的结果。

其三，公共政策参与低效。公民掌握资源有限，与政府相比往往处于弱势地位，参与政策不充分、参与程度差、参与质量低，这影响了政策价值认同和政策效果。

其四，公共政策过程缺乏规范性。政策过程每一阶段都应追求程序正义。我国政治体制导致公共政策过程具有主观、随意特点，过程程序缺失以及与程序相关的法律制度的不完善，往往会引发政策过程危机。

二、协商民主与政策合法性的联系与契合

而协商民主是在批评现代民主基础上发展起来的，代表着当代民主的新形态。这一概念在西方学术界时兴。中国的理论研究尽管晚于西方，但协商民主在国家政治发展和民主建设中的地位而言，正在深入推进。作为关注合法性的政治理论，协商民主的意涵界定应为“一种自由、平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式。”②即通过公共协商过程使人们交流不同观念达成共识，解决利益争端和社会冲突。协商民主与公共政策合法性是具有深刻联系与契合的。

第一，协商民主促使政策议程公开，提升政策形式合法性。隐蔽政策的产生影响合法性。一项政策必须符合程序正义，合法的协商民主议程促使政策议程透明化，使得政策能更好地为社会服务。

第二，协商民主减少有限理性，提高政策科学化程度。有限理性会造成决策主体信息不完全，会导致最优化决策无法实现。而协商与公共讨论正是减少或消除有限理性的一种方式，可增加政策主体作出最优决策的几率。

第三，协商民主要求广泛参与，夯实政策民意基础。民众的广泛参与是协商民主的本质要求，公民通过团体或个人的方式参与对公共事务的讨论与协商从而对政治过程产生影响。经过共同协商的結果具有合法性。

第四，协商民主关注公共利益，直指政策合法性根源。协商民主过程即将公共利益凝聚、将公共意见汇集的过程，亦直指了政策合法性根源。其作为公众个人偏好集合的对立面，要求公众超越私利，导向公共利益，并通过制度平台使利益相关者表达利益诉求。

三、 协商民主新范式：政策合法性的重塑

现代社会结构的多元化与利益分化，使协商民主发展的社会基础不断扩大。多元价值观念为公民追求合理合法的利益提供了前所未有的空间，协商民主新范式的实行与扩大对于重塑政策合法性显得尤为关键。

第一，建立与完善公共决策协商机制。公共政策效果关键在于决策。应推进政府决策的科学化、民主化，在政府与公众间形成协商关系。完善公意代表产生机制、决策信息筛选生成机制与协商共识机制，在协商民主的基础上建构国家与社会间的良性互动关系。

第二，进一步丰富协商民主形式。这是我国公共政策合法性的制度保障。首先是坚持与完善多党合作和政治协商制度，其次是创新极具时代特色的协商民主载体。协商民主发展空间很大，在公民实践中必将创造出更多的形式。

第三，建立规范的协商交流与对话，注重公民政策参与。为了保证政策过程开放性、公平性、价值理性的实现，应允许政策参与渠道畅通无阻且多元化。决策主体与公众在平等的协商环境中沟通，追求民主与理性，公共政策合法性必将得到提升。

第四，规范政策协商程序，保证程序正义。程序合法化是政策合法化的前提。因此欲重塑合法化，一要保证公共政策过程的程序正义、程序中立，确保协商的有序性。另一方面应完善决策程序及相关的法律制度，从制度上提升政策合法性。

[注释]

①张康之.合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯[J].教学与研究，2002，（03）.

②陈家刚.协商民主与政治发展[M].北京：社会科学文献出版社，2010：8.

[参考文献]

[1]林尚立.协商政治：对中国民主政治发展的一种思考[J].学术月刊，2003（04）.

[2]戴激涛.协商民主研究——宪政主义视角[M].北京：法律出版社，2012：237.

[3]詹姆斯·博曼. 公共协商： 多元主义、复杂性与民主[M].中央编译出版社， 2006.

[4]张康之.合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯[J].教学与研究，2002，（03）.

[5]陈家刚.协商民主与政治发展[M].北京：社会科学文献出版社，2010：8.

（作者单位：四川大学， 四川 成都 610000）