建党内法规政策与制度建设良性机制的必要性探析

姬昌

摘要：党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视党内法规制度建设，组织开展了党的历史上的首次党内法规和规范性文件集中清理工作。本文主要对党内法规制度的清理，修订以及出台的原因进行分析，说明党内法规政策的出台如何保证制度建设有效性，以及制度建设对党内法规政策执行所起的保驾护航作用。

关键词：党内法规政策；制度建设；有效性

一、法规政策的提出与发展

实现“四个全面”，加强党内法规制度建设是不可缺少的一环。党内法规这一概念首次提出，是毛泽东同志于1938年在党的六届六中全会上作政治报告时指出，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，首次提出党内法规概念。党内法规这一概念提出已有76年的历史。在随后发展中，邓小平、江泽民、胡锦涛等党中央领导同志均对党内法规建设作过重要阐述，党的十四大将党内法规表述写入了党章。自十八大以来，党内规章制度的建设达到了一个前所未有的高度，被摆到更加突出位置。党内法规自提出以来，经过多年发展、所适用对象、含义等都发生了巨大变化。

党内法规为什么提出，有何必要性？法规政策具有规范和约束行为作用。所以我们党一贯重视和坚持组织、制度创新，力图在实践中逐步探索形成较为完备的党内法规制度体系，但是由于行为主体也就是人，更进一步说由于党员存在人性弱点、行为能力存在差异以及所处环境不断变化，法规政策对党员约束作用越来越不明显。在新时期，对政策法规的功能和力量重视也愈发欠缺，更多地强调思想教育和思想改造，对已有的法规政策不够重视，导致目前法规政策存在明显的局限性。这些局限性影响了党的历史使命、先进性和纯洁性的发挥。2012年中共中央为进一步加强党内法规制度建设，先后印发《中国共产党党内法规制定条例》、《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，集中进行三次清理工作。通过清理，摸清了中央党内法规制度的家底，一次性解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有力维护了党内法规制度的协调统一，有利于党内法规制度的遵守和执行。

二、法律法规集中筛查清理的原因

法规制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性的特性。要想贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求，就必须要制定新的法规制度、完善已有法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备法规制度体系。其次，法规制度建设系统性强。只有不断进行宏观思考、总体规划，才能将制度的笼子扎细扎密，法规制度才会更加务实管用。除此之外，加强党内法规制度建设是社会主义市场经济健康发展的前提条件、是保证党的先进性必要条件等等。自十八大以来，党内出现许多问题，例如党内腐败、现有党内法规不能满足现实需求、长期以来对制度建设重视程度不够等等。這一系列问题，都需要进行处理。

三、正确认识制度建设的重要性

制度建设是我们党建设总布局中重要一环。首先，从历史上来看，在长期的革命、发展、建设过程中，积累了宝贵经验。最早毛泽东同志在著名的三湾改编中制订的三大纪律，之后增的订八项注意，成为工农红军重要行动准则，建国以后为我军正规化建设发挥了重大作用。十一届三中全会以来，我们党在深刻总结自身建设的历史经验，特别是“文化大革命”深刻教训的基础上，作出了依靠改革和制度建设党的重大决策，逐步建立起一套与我国社会政治生活相配套、与国家制度相衔接的党的制度体系，推进了党的政治生活的民主化和制度化。十六大以来.特别是十六届六中全会的召开。对制度建设提出了新的要求.因为新时期里加强制度建设，不仅是加强党的自身建设特别是提高党的执政能力水平的需要，也是建设社会主义和谐社会、实现社会公平公正的需要。习近平总书记在谈到制度问题时指出，“关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里”。党的制度建设，关系到党的正确路线的制定、巩固和发展，关系到党的决策的科学化和民主化，关系到全党积极性和创造性发挥，关系到社会主义民主政治发展，关系到依法治国战略实现，一句话，关系到党和国家前途命运。从整体上看，党的制度建设在有些方面还不能很好地适应社会发展实际需要。

四、法规政策有效增加增加制度建设的有效性，制度建设有效性能够保证法规政策的有效实施

随着对制度建设的建设愈发重视，各项具体工作积极开展，无疑是对制度建设的实际支持。习近平曾指出：“最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设……既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间”。这里的实体性制度和程序性制度就是对政策法规以及制度建设的一个诠释。

在《深化党的建设制度改革实施方案》中提出，到2020年建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型党的建设制度体系。在此前提下，现阶段出台一系列法规政策能增加制度建设的有效性，能够补齐党内制度短板，补足这一短板对于党内自身法规制度具有重要影响，同时也能使制度建设更加有效。同时党内政策法规的出台，对于党员干部监督，具有重要作用，使人民群众的监督有法可依，在很大程度上使公民制度意识增强，制度意识增强，有助于制度建设更加有效。

事物发展具有两面性法规政策能有效增加制度建设的有效性，制度建设对于党内法规制度的完善以及执行具有反作用。首先，制度建设更加有效，更有助于发挥法规政策的公平性、可操作性，全面性等特点。有助于在制度建设的保驾护航下，制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备党内法规制度体系。其次，习近平指出，法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。如何做到真抓严管，就需要干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围，也就是要是制度建设的有效性充分发挥出来。坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。因此制度建设的有效性，对于法规制度执行有着不可忽视的作用，从而使党内法规更好贯彻执行下去。制度建设固有特点，如根本性、全局性、稳定性、长期性，有利于党内法规的宣传学习，提高党内法规的知晓率，执行能力。制度建设的这些特点，还能够挤压潜规则的空间。总之系统完备、科学规范、运行有效的制度建设，使党内法规制度更加成熟更加定型，为我国经济社会平稳较快发展，社会和谐稳定提供更加有效的制度保障。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党要领导人民构建社会主义法制国家、实现依法治国方略，就必须首先加强自身法规制度建设，将自身行为和活动纳入法制化的轨道，这既是对党 50多年执政经验的科学总结，又是党带领人民进行制度建设，构建社会主义法制国家前提条件和切实需要。而以党章为根本的党内法规制度，将会是推动党的建设和党的工作的重要遵循。党内法规制度的建设必将不断推进党的法规制度建设；必将为管党治党、执政治国提供科学制度保障：必将与制度建设建立良性的互动机制。

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（作者单位：中共上海市委党校，上海 200030）