“强区放权”后深圳城市更新的政策及发展建议

唐 俊

（深圳信息职业技术学院交通与环境学院，广东 深圳 518172）

“强区放权”后深圳城市更新的政策及发展建议

唐 俊

（深圳信息职业技术学院交通与环境学院，广东 深圳 518172）

城市是一个有机生命体，具有生老病死及蜕变的生命特征。深圳创造现代城市发展奇迹的同时，也率先遇到了资源瓶颈和功能结构失衡的发展难题。作为全国创新型城市之一的深圳敢于先行先试，2016年城市更新实行强区放权，罗湖作为改革试点率先启动。实施强区放权是化解城市发展瓶颈、增强城市未来竞争力的重大举措。

强区放权；城市更新；政策建议

1 文献综述

国外关于城市更新的研究多为研究城市的现代化为技术创新提供有利的环境，有助于共享创新投入，促进创新要素的相互匹配，推动人力资本积累，加快城市的现代化发展（Combes et al.，2012；Carlino and Kerr，2015），因此，城市既是技术创新的引擎（Lucas，1988；倪鹏飞等，2011；方创琳等，2014；国务院发展研究中心课题组，2014），又是新技术传播的纽带（Black and Henderson，1999；Audretsch and Fel dman，2004）。由于城市在技术创新中的关键作用，城市化被视为经济增长的基本动力（斯彭斯等，2015）。

九十年代，《城市规划》杂志刊登了多篇城中村的相关论文，并且对城中村现象进行了深入讨论进入二十一世纪之后，随着地方政府把城中村改造列为城市发展的重点，城中村现状、特点、改造等引起了国内学者的广泛关注，邹兵（2016）对我国城市更新的产生和发展进行了综合论述，轩明飞（2008）研究了城中村的由来和发展历程，并且对城中村改造中涉及的土地产权、社会保障和区域发展等热点问题进行了论述。李培林（2008）城市更新的产生归结于土地和房屋租金收益的刺激以及“类单位制”的块状管理。汪腾锋（2017）城市更新改造的过程中存在着对城中村农民的安置、补偿措施，土地权限不清严重阻碍了改造的有效实施，拖延了时间，问题无法解决直接导致后续工作无法正常开展。胡莹(2012)在研究城中村社会关系的基础上，从文化学的角度研究了城中村中复杂的社会关系，并且对建设和谐社区提供了较好的建议。陈欣（2012）提出了城市更新发展的四个阶段：城市萌芽期、城市快速扩张期、城市稳步发展期、城市提升完善期。赵永富（2014）论述了城市更新分类及特点，包括综合治理类、功能改变类、拆除重建类。

2 强区放权——城市更新动力

城市更新对于政府来说可建设的土地资源越来越少，需要盘活存量建设用地来实现GDP。对于深圳市来讲意义重大：2005年至2011年，深圳市以4%的建设用地增量，推动GDP的增长达133%。现在深圳全市土地面积仅为1991平方公里，人均用地只有133平方米，其中生态保护线范围用地974平方公里。到2020年，可供新增建设用地只有不到59平方公里，因此面对经济要发展，土地资源越来越少，出现难以为继的情况，只能通过盘活存量用地来实现。盘活存量用地的方式有两种，一是土地整备，一是城市更新。

2016年底深圳出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》即在全市范围内推行“强区放权”行政审批制度改革之后，深圳城市更新已进入“2.0”版本，原深圳城市更新政策均为市人民政府、市规划与国土委员会等市级单位制定，这些政策经过6年来的运行已相对成熟，随着“强区放权”之后，城市更新“2.0”版本下，各区相应政策制定、决策流程、审批规则均需研究制定。在推进城市更新发展时，各区人民政府如何继续延续原有政策的有效执行，同时，各区人民政府又根据实际情况进行政策创新。

3 深圳强区放权的原因分析及更新模式研究

深圳出台强区放权政策以后，回看2016年，罗湖区城市更新共完成固定资产投资122亿元，完成供应土地14.7公顷，土地整备入库9.6公顷，均超额完成任务。城市更新实施率由2015年的29%提升至2016年的36%，实现了大幅度的提升。在罗湖区尝鲜后，深圳城市更新同样强区放权到其他地区，如坪山区等。

3.1 各区发展原因

目前深圳总共10个行政或功能区发展态势各有精彩，对于罗湖这类的老区急迫希望推动城市更新，加快罗湖区城市建设和GDP增长；对于宝安、龙岗、龙华这类的更新大户区，希望通过城市更新加快提升城市基础设施及教育配套等大型公配；对于南山、福田这类的配套成熟区，希望提供城市更新加快产业转型升级，带动政区更快发展。而在强区放权之前，各区政府对于城市更新没有实际的话语权，各区的规划局属于市规划局的派出机构，区政府对各区规划局没有管理权。城市更新的审批流程是：各区规划局——市规划局审批，不管是计划立项还是专项规划均是如此审批。各区政府在此过程中仅有建议权，无任何决策权力。

3.2 审批效率原因

由于市规划局管辖全市各区的城市更新审批，审批工作量大，审批效率相对较慢，造成各区政府对市级城市更新审批意见颇多，同时，城市更新作为深圳集约土地的重大政策，城市更新实施较慢。自城市更新政策开始以来，7年时间中，通过城市更新计划立项的项目共计498个（截止2016年年底），而通过专项规划的项目共计252个，取得实施主体确定的项目约120个，真正进入建设阶段的项目约60个。对于深圳这样一个日新月异的城市来说，效率还需提升。强区放权之前，项目从计划立项到专项规划批复时间约在2.5年-3年时间，审批环节长、审批效率低，严重影响了各区土地供地要求，使得各区政府想要落实的配套由于审批手续问题长期无法实施。

3.3 各区未来规划和发展原因

各区未来发展定位各不一致，强区放权之前，对于各区想要落实的重大产业项目、重大民生项目均只能被动等待土地清理完毕后方可实施。而强区放权后，区规划局受区政府和市规划局双重领导，区规划局在制定未来规划时，必须根据区政府和市规划局双方意见才能确定，此举有利保障了区政府在各区未来规划及发展方面有真正的权力，能够让区里各项与土地有关的项目真正贯彻实施。

4 深圳强区放权后的更新模式研究

对于开发企业，城市更新可以使企业通过“协议出让”获得土地资源，企业通过城市更新获得土地资源的成本比通过“招拍挂”方式获得土地成本要低很多。深圳通过三十多年的建设，为城市更新提供丰富的存量用地资源。城市更新获取的土地区域位置非常好，可以实现较高的市场价值。城市更新对于政府和产权单位，改善周边生活环境，增加公共配套，提高生活质量，提升物业价值，让政府、开发商和社区实现多赢。

4.1 计划立项和专项规划一并审批模式

强区放权之前项目需要先计划立项再专项规划审批，计划立项和专项规划中部分步骤重合，同时，部分项目由于计划立项前期核查不够深入，致使专项规划无法实施的情况时有发生。此种模式可以有效加快城市更新项目审批速度，同时，计划立项和专项规划一并审批可以在前期项目核查时能够有效深入核查，避免出现已通过计划立项但因各种原因无法真正实施的情况发生。另外计划立项和专项规划一并审批能够有效加快城市更新项目审批速度，按照目前这种模式的环节预计，整个项目完成审批会在1.5年之内，有效提升了城市更新实施速度。

4.2 先做整区规划、再行项目审批模式

此种模式的核心在于，区里借助于知名规划院对区里未来发展方向、产业定位以及综合开发等方面进行前瞻规划，对于区里各街道的发展定位进行详细研究，依据现状产业进行产业升级定位，待规划清晰，各区职能部门及街道统一发展定位及思想后，再行城市更新实施建设。此模式由于前期研究及分析充分，对于城市更新未来发展规划明确，可以有效避免各产业、民生项目同质化建设，各区可有效充分利用政府及企业资源进行科学发展建设。

4.3 以重点统筹片区为主导，城市更新为辅助模式

强区放权之后城市更新进入发展新模式。不仅仅是开发商推动的城市更新，区政府还可以通过重点统筹片区，推动城市更新发展。重点统筹片区通常情况下占地面积非常大，如由多个开发商来实施，难免协调和建设时间较慢，而由区政府组织实施，区政府公开选择一家实施单位，可以有效加快项目实施速度。同时，重点统筹片区是根据区里整体规划来制定的，可以有效落实区里重点产业项目落地，以及重大民生工程的快速建设实施。按照这种模式，城市更新的发展将会呈现片区化、科学化的有效更新，避免开发商推动的挑肥拣瘦的微更新模式。

5 “强区放权”后的城市更新政策制度建设建议

围绕城市更新“强区放权”后政府职能梳理；城市更新“强区放权”后制度衔接及完善；城市更新“强区放权”后提高审批效率，针对伴随新事物产生的新问题，必须研究新的解决措施。城市更新作为未来各城市发展的必然方向，一线城市的今天就是二、三线城市的未来，研究深圳作为一线城市的代表，深圳的城市更新如何发展、如何规划、政策如何制定，操作过程中如何少走弯路，对未来二、三线城市的规划有非常重要的意义。

5.1 加快各区城市更新职能内部建设

强区放权之后各区已具备城市更新权力，但城市更新的专业人员、审批流程、议事规则均在建立和健全之中，已明显影响城市更新审批速度，各区级政府需要加快补充和完善相关人员、制度及流程，这样才能真正实现城市更新的提效审批。

5.2 避免城市更新偏离原有制度和发展方向

强区放权之后各区行政主官对于城市更新都有相应的思考和创新，这些思考和创新都需依据现有政策及制度进行创新，不能想当然或者随意性的调整审批指标，或者人为增加审批流程，从而影响城市更新的审批实施时间。

5.3 充分利用市区两级规划局意见和资源

城市更新经历了7年发展，市区两级规划局有非常良好和科学的专业经验和能力，强区放权之后权限是下放到各区政府，各区政府应持继承和发扬的方式，将原有的专业经验和制度流程予以借鉴，再跟进各区自身情况进行发扬和创新，不能对市规划局的意见进行简单否定，要充分认识到市规划局的专业作用，让市规划局在各区城市更新中也发挥应有作用。

5.4 充分尊重原权利人及市场参与者的意见

强区放权之后的城市更新进入了新常态，归根结底还是要跟原权利人、开发商、中立机构等市场方达成一致，各区政府不能简单粗暴的以行政命令等方式强制贯彻自己的想法，必须充分尊重市场方的意见，以沟通为主，搭建平台让各方在平台上达成一致，这样才能真正做到城市更新项目审批能通过也真正实施建设。

[1]艾琳.深圳“强区放权”改革下的现代政府建设[N].深圳特区报，2016-09-27(B10).AiLin,The construction of modern government under the reform of "powerful decentralization" in Shenzhen [N].Special Economic Zone newspaper,2016-09-27 (B10).(in Chinese)

[2]夏俊林.城市棚户区改造中居民住房保障研究[D].南京师范大学，2016.Xia Junlin,housing security for urban s hantytowns: [D].Nanjing: Nanjing Normal University,2016.(in Chinese)

[3]邹兵.存量发展模式的实践、成效与挑战——深圳城市更新实施的评估及延伸思考[J].城市规划，2016（1）ZouBing.practice,effect and challenge of stock development model-evaluation and extension thinking of Shenzhen urban renewal implementation[J].urban planning,2016(1).(in Chinese)

[4]胡莹，城市更新理念的演变和我国城市更新的需求[J].城市问题，2012,3:5.45-47.HuYing,the evolution of u rban renewal concept and the demand of urban renewal in China[J].urban problems,2012,3:5.45-47.(in Chinese)

[5]汪腾锋，适应强区放权——积极推进深圳城市更新步伐[J].住宅与房地产，2017(3): 267 WangTengfeng,adapting to decentraliz ation in the s trong region -- actively promoting the pace of urban renewal in Shenzhen[J].housing and real estate,2017 (3): 267.(i n Chinese)

【责任编辑：杨立衡】

The policy and suggestion of Shenzhen urban renewal after "the strong decentralization"

TANG Jun
（School of Traffic and Transportation,Shenzhen Institute of Information Technology,Shenzhen 518172,China）

The city,as an organic life body,is characterized with life,death and m etamorphosis.While creating a miracle in the developm ent of modern cities,Shenzhen also spearheaded the development challenges of resource bottlenecks and structural imbalances.Shenzhen,one of the nation's innovative cities,dared to take the lead in pilot projects.In 2016,the city renewal implemented the empowerment of the government and district strengthening and Luohu District took the lead in launching the reform pilot project.The implementation of decentralization in district strengthening is a major measure to resolve the bottleneck of urban development and enhance the competitiveness of cities in the future.

decentralization; urban renewal; policy suggestions

F299.27

A

1672-6332（2017）03-0050-04

2017-9-5

唐俊（1981-），女（汉），湖南长沙人，副研究员，硕士，主要研究方向：国际贸易实务方向。E-mail:tangj@ sziit.com.cn