论地方立法解释原则

陈 军

论地方立法解释原则

陈 军

（韶关学院 法学院， 广东 韶关 512005）

为了使地方法规更好适应社会发展，需要进一步对地方法规进行立法解释。但地方立法解释要遵循一定原则，才能确保地方法规价值和功能的实现。地方立法解释要遵循合法性、合理性、法制统一以及稳定性与适应性等原则。

地方立法；解释；合法性原则；合理性原则；法制统一原则；稳定性与适应性原则

由于受社会永恒发展及人类主观认识等因素制约，造成法律规范滞后于社会发展、法律规范模糊或漏洞等弊端。为了更大程度上弥补法律规范缺陷，需要对法律规范的真正含义进行阐释，对法律规范具体条文的含义以及所使用的概念、术语、定义进行说明，以适应社会发展需要。

1981年6月10日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定地方国家机关的法律解释权，但由于对地方立法解释的原则、程序、条件等没有具体的规定，导致多年来地方立法解释权实际运行虚置。《立法法》自2000年颁布实施以来，直到2015年《立法法》修改赋予设区的市立法权，各省、直辖市、自治区、国务院批准的较大市以及设区的市制定或者修订的地方法规，多有涉及地方法规解释的内容，但对地方立法解释的原则鲜有提及。2015年3月15日全国人民代表大会第三次会议通过修正的《立法法》对法律的解释权作了规范，但没有提及地方国家机关的法律解释问题。地方立法解释相关法律规范的缺失导致地方立法解释工作在许多地方没有真正开展起来。

地方立法解释工作之所以长期缺位的重要原因之一就是有关地方立法解释的原则无章可循。地方立法解释活动必须严格受法律原则支配，背离法律原则必将导致立法解释活动缺失合法性和正当性的支撑而失去存在的基础。地方立法解释活动只有在一定法律原则支配下，才会具有说服力和可接受性。

综合地方立法解释理论并结合地方立法解释的实践，地方立法解释原则应包括合法性原则、合理性原则、法制统一原则以及稳定性与适应性原则等原则，其中，合法性和合理性构成地方立法解释原则的核心部分。

一、合法性原则

现代法治原则支配下，国家权力行使要遵循一定的法律原则，地方立法解释同样必须在一定的法律原则指导下进行活动，符合合法性原则。在地方立法解释活动中，合法性原则是指在地方立法解释活动过程中，有权主体应当就上位法律、法规的内容与精神进行阐述和说明，不得违背法治精神对地方法规作出扩大、限制或改变地方法规条文含义的解释。地方立法解释的主体、程序、权限、内容都应当符合法律、法规的基本要求。如果地方立法解释活动过程中合法性原则缺失，地方立法解释活动就失去了最主要的依据，其结果不可能被社会、当事人或者法律职业群体所认可。

首先，遵循合法性原则要求地方立法解释的主体合法。全国人民代表大会常务委员会1981年6月10日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》对地方国家机关的法律解释活动作了明确的规定：“凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。”由此看来，能够行使地方立法解释的主体是省级人大常委会。如2006年修正的《广东省地方立法条例》第六章规定省人民代表大会及其常务委员会制定地方法规过程中，地方立法解释的主体是省人民代表大会常务委员会，提出地方法规解释的请求主体是省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会各专门委员会以及本省地级以上的市的人民代表大会常务委员会。

相应的，对于其他地方立法主体制定的地方性法规，由地方立法主体所在地人大常务委员会解释。2015年3月15日全国人民代表大会第三次会议通过修正的《立法法》赋予设区的市的人民代表大会及其常务委员会部分领域制定地方法规，相应的设区的市的人民常务委员会享有地方立法解释权。

其次，遵循合法性原则要求地方立法解释的内容合法，不得违背地方法规的原则和精神，不得与法律、地方法规抵触。地方立法解释的内容合法，要求任何地方立法解释都不能违反、背离所要解释的地方法规本来意图，不能修改地方法规，否则构成越权解释。因为地方立法解释是地方立法机关对地方法规的含义作出的直接说明，那么它就必须以地方法规明文规定的内容为解释对象，必须最大限度地反映、表达地方法规的本来含义和立法者的意图。

地方立法解释的内容合法可以概括为以下两个方面：其一，地方立法解释的内容只能在地方法规的框架内进行，而不能超越现行地方法规规定的内容，形式上符合法治。地方立法解释活动必须拘囿于地方法规的内容规定、原则与精神，方具有说服力。其二，地方立法解释不能改变地方法规的规定，与法律、地方法规相抵触。地方立法解释是对地方法规所作的阐释和说明，是以尊重地方法规为前提的。其三，进行地方立法解释活动的时候，有权主体必须站在法治的立场上，出于对法治精神的追求和实现社会正义的目的，进一步去明确地方法规的具体含义，体现实质合法性。

第三，遵循合法性原则要求地方立法解释权限和程序合法。遵循合法性原则要求地方立法解释必须按照法定权限和法定程序进行，不得超越地方立法主体的权限或违背法定程序解释。地方立法解释活动实质也是一种创造地方法规的活动，解释的本身和地方法规具有相同的法律效力，因而往往会扩大、限制或改变地方法规条文的含义，会产生相应的规范效力。因而，地方立法解释必须依据法律和地方法规规定的有关解释权限和解释程序进行，越权、滥用解释权以及违背法定程序所作的解释均无效，不产生法律效力。

但目前存在的一个问题是，我国缺失一部关于地方立法解释权限和程序的法律规范，尽管有的省、直辖市、较大的市在已经颁布的地方法规制定条例中有关于地方立法解释权限和程序的规定，但不够详尽和全面，而且地方差异较大。如《深圳市人民代表大会常务委员会关于法规解释的规定》第二条关于地方立法解释权限的规定；《成都市人大常委会关于地方性法规解释的规定》第三章规定的程序与方法。因此，建议全国人大常委会专门制定一部关于地方立法解释的法律规范，统一规定地方立法解释的权限和程序，增强地方立法解释的可操作性。

二、合理性原则

地方立法解释活动应当遵循的另一个重要的基本原则是合理性原则。法律需要寓情于理，以理服人，具有说服力。法律解释过程当然离不开这种合理性，离开合理性的法律解释往往显得空洞、生硬，不具有说服力，不适应社会发展需要。合理性原则就自然地成为了法律解释的又一原则，地方立法解释也是如此。

合理性是指合乎情理、公理、道理，具有公正性、道德性与被人可接受性、被社会认可性等价值特征。对于地方立法解释来说，合理性意味着地方立法解释过程中基于公平、正义、良心等道德情感因素考虑，克服和纠正这些非理性因素产生的影响，做到“相同情况相同对待，不同情况不同对待”。

首先，合理性原则要求对地方立法解释要符合社会公理，符合广大人民群众认知的范围和合理预期的判断。地方立法解释是进一步明确地方法规的界限，解决实际的现实问题，解释需要建立在社会公理基础之上，坚持合理性原则，符合社会大多数人的常理性判断。地方立法解释只有符合公理、情理以及生活中的常识性道理，不作出违背常理性和常识的解释，才有针对性和说服力，才能为广大人民群众所接受。社会大多数人能普遍接受也一定程度上反映了地方立法解释代表了社会的心理，彰显公平、公正，合乎理性。

其次，合理性原则要求地方立法解释活动要尊重公序良俗。公序良俗已经成为民间具有广泛群众基础的行为规范，是人们在长期的共同生活与生产过程中形成的得到了普遍的尊重和遵守民间秩序准则。而且公序良俗也是法治赖以建立的基础，违背或排斥公序良俗会消蚀法治的根基，不利于法治建设。

地方立法解释要尊重公序良俗，因为公序良俗在广大人民群众心中约定俗成、根深蒂固。地方立法解释违背或排斥优良的公序良俗无疑会损害人民对法律的信任和信仰，导致地方立法解释的效力和执行力减损。

第三，合理性原则要求地方立法解释的内容符合客观规律，适应社会发展和需求。地方立法解释者要充分运用其理性智慧，剔除理解和解释过程中的非理性因素，审时度势，敏锐把握时代主旋律和时代潮流，顺应客观规律和社会发展趋势。探索地方法规和社会现象深层次的理性元素，寻找地方法规和社会现实的良性互动过程中作出合乎理性的地方立法阐释。作出的地方立法解释应当符合事物的客观规律性和社会发展的现实需要，顺应法治自身的发展规律。同时，地方立法解释也应注意到社会发展的永恒性与法律的滞后性，地方立法解释应该具有一定的超前性，合理的引领社会发展和法治进步。

第四，历史与现实相统一的原则。即地方立法解释不仅要考虑制定地方法规时的社会历史背景因素，更要考虑当下国家政策与社会发展的变化动态，因为只有全面地考虑了这些因素，才算是真正地符合了社会的现实。

最后，地方立法解释要以党的政策和国家政策为指导。社会主义国家法治的特色之一是党和国家以及地方政府的政策在实际政治生活中发挥着重要作用。和法律相比，政策具有灵活性和适时性等优点，可以一定程度上弥补法律的滞后性和相对稳定性的不足。因此，地方立法解释时，解释者要在不违背法治原则和法治精神的前提下，依据地方法规，充分考虑政策的精神，要以党的政策和国家政策为指导。

三、法制统一原则

法制统一是指一个国家的全部法律、法规、规章之间的相互一致和相互协调。一个国家的法律规范体系作为一个整体有其内在的逻辑联系，必须是一个结构严谨、内部和谐、内容完备的规范体系，法律规范体系内原则与原则、原则与规则、规则与规则之间存在着某种联系。法律解释必须符合法制统一原则，否则必然会破坏整个法制的统一。地方立法解释也不例外。对于地方立法解释来说，法制的统一是地方立法解释必须遵循的一项法律原则，要求地方立法解释以上位法以及确定的地方法规的内容为依据，探析上位法的精神与地方法规立法意图，紧密围绕地方法规为核心展开解释活动。坚持地方立法解释法制统一原则应包括以下三点：

首先，地方立法解释不能违反高位阶的法规规定。地方立法解释不得与地方法规原意相违背，必须在地方法规条文、精神和原则范围内，对地方法规条文需要进一步阐明具体含义的、需要明确适用地方法规依据的，以及地方法规制定后出现新的问题，根据地方法规的规定需要适当扩大或缩小法规适用范围的以及其他需要解释的作出说明或阐释。地方法规权限范围内行使地方立法解释权是地方立法解释获得合法性的重要条件，确保地方立法解释不违背地方法规的精神和原则，与地方法规协调一致。

地方立法解释不仅不得违背地方法规的精神和原则，法制统一原则要求地方立法解释也不得违背上位法，即不得违背宪法、法律、法规，具有合宪性、合法性，符合法律位阶规定。国家将通过对法规的合宪性、合法性审查制度与备案制度以及撤销制度的规定，强化了法制统一原则。因为，不同层次法律、法规之间的效力不同，倘若地方立法解释活动违背上位法,就直接破坏了国家法律的统一。

其次，地方立法解释活动不仅严格依据地方法规，而且应置于法律系统中去理解和把握，使解释的内容从属于法律体系的整体。人们对法律原则、法律规则、法律概念和技术性事项等法律基础知识都形成一定的共识，法律规范有其专门的概念、术语和语法结构，地方法规的解释活动不能违背，另辟捷径。这就要求地方立法解释主体将地方法规的原则、规则、概念和技术性事项等方面的条款置于相应的法律、法规、条例的背景下理解和把握，地方法规解释活动必须保持与地方法规的原则和精神的一致性，纳入整体法律体系中去把握，保证地方法制的统一性。

再者，在地方立法解释过程中，要建立和贯彻规范化的解释技术。毕竟，地方立法解释具有法律效力，不只是一般意义上的法律解读,它还是一种立法活动,在法律概念、语言文字、文件体例等立法技术上服从法制统一的大局，避免与地方法规以及法律体系的矛盾与冲突。

另外，为保证地方法制统一，地方立法解释过程中还要注意同一种立法解释的前后内容不能矛盾，前后协调一致。地方立法解释的具体内容必须与所解释的地方法规的规定与精神协调一致，不能相矛盾，更不能相抵触，以避免作出片面的、不准确的解释；地方立法解释不仅要依据所要解释的地方法规，还要综合考虑其他相关的法律、法规规定，解释的结果不能损害和破坏法律体系的完整性及统一性。

四、稳定性与适应性原则

法律的稳定性是法律权威的一个基本要求，地方法规也不例外，稳定性也是地方立法解释过程中应遵循的一个重要原则。但法律的稳定性是相对的，“法律必须是稳定的，但不可一成不变。”［1］325法律必须随着社会情势的变化而变化。社会生活情势的不断变化要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新形势不断作出新的调整。因此，法律秩序就必须既稳定又灵活［2］。法律既要保持稳定性，又要保持灵活性，在稳定性与灵活性之间寻求平衡，更好的适应社会发展需要。地方立法解释活动也如此，这就要求地方立法解释同样也要遵循稳定性与适应性原则。

首先，地方立法解释遵循相对稳定性原则。法律的稳定性是指法律的内容不宜朝令夕改、随意变动，一定时期内保持相对稳定。稳定性是法律权威的前提条件之一，因为法律的频繁变动会贬损法律的权威。因而，法律要保持相对稳定。正如美国著名法学家E·博登海默所说：“法律是一种不可以朝令夕改的规则体系。一旦法律制度设定了一种权利义务方案，那么为了自由、安全和预见性，就应当尽可能的避免对该制度进行不断地修改和破坏。”［1］402

地方立法解释要遵循稳定性原则，不能使地方法规朝令夕改。只有在地方法规界限不清，人们理解不一致，需要进一步明确界限，或出现新的情况下，才作出适应社会发展的解释。否则， 地方立法法规频繁解释会有损地方法规的权威性，会给执法者执法以及地方司法带来困难，使之失去应有的功能。

其次，地方立法解释遵循适应性原则。法律的适应性原则要求法律的具体规范与现实社会生活相协调，适合于解决社会现实生活中的相关法律问题。适应性是法律存在并保持其应有权威的一个实质性要件。法律规范要想有效发挥其调整社会的功能，就必须适应社会发展需要，解决社会发展过程中出现的新问题、新矛盾。否则，法律就失去其存在的价值，更不说权威性。如在不修改法律规范情况下，法律解释无疑是一种比较好的选择，通过法律解释促使法律规范不断地进行自我调整，适应调节不断变化着的社会关系的需要。

我国处于剧烈的社会转型期，新生事物和新问题不断涌现，为适应瞬息万变的社会现实需要，而又不至于地方法规“朝令夕改”贬损其权威性，那么，地方立法解释无疑是一种明智的选择。在一定范围内，不修改地方法规或另立新法的情况下，地方立法解释者通过结合新的情况和涉及的法律问题，对地方法规作出合理的阐释和说明，既保持了地方法规的相对稳定性，又能适应了社会发展变化的需要。

第三，地方立法解释应在稳定性与变动性之间寻求某种平衡。地方法规的稳定性是法理的基本内在要求，而适应性是地方法规发挥作用、具有可操作性、可执行性的活力彰显。地方法规的稳定性是基于适应性的基础之上的，稳定性以其内容的适应性为存在基础的，具备了适应性的地方法规才有可能保持相对的稳定性，缺乏适应性的地方法规，可操作性、可执行性和发挥法的引领与保障作用必然大打折扣。反过来，地方法规适应性也需要相对的稳定性作为依托，地方法规频繁变动没有相对的稳定性，必然导致地方法规的权威性受损。地方法规的稳定性与适应性是辩证统一的，相互配合、彼此支持，不可偏废。但二者也存着一定矛盾，地方法规的稳定性价值某种程度上会抑制其适应性的客观追求，而要追求地方法规的适应性也可能在一定程度上破坏其稳定性。如何解决好地方法规的稳定性与适应性之间的矛盾对社会发展和法律自身完善具有重要现实意义。

地方法规的相对稳定性以及与地方社会经济发展相适应有机结合是地方立法解释的一项不可忽视的原则。相对稳定性是法理上对地方法规作为法的基本要求，适应性是地方法规的生命力体现。这就要求地方立法解释者进行利益衡量，权衡利弊，在地方法规的稳定性与适应性之间寻求某种平衡，作出选择。即保证地方法规的相对稳定又要使地方法规满足和适应地方社会经济的发展需要，在地方法规未修改的情况下，通过地方立法解释来强化地方法规的适应性。

综上可以看出，以上几个原则是地方立法解释必须遵循的基本原则，是指导地方立法解释的准则，贯穿于整个地方立法解释的全过程。地方立法解释时，综合衡量，不能偏执于其中任何一个原则，也不能忽视任何一个原则。而且，这几个原则之间存在密切联系，相辅相成，共同支撑起地方立法解释的法律准则。但最核心的是合法性原则和合理性原则，其中在合法性原则和合理性原则之间，又以合法性原则为前提，合理性原则是合法性原则的有益补充。

［1］博登海默 E.法理学：法律哲学与法律方法［M］.邓正来,译.北京：中国政法大学出版社,1999.

［2］罗斯科·庞德.法律史解释［M］.邓正来,译.北京:中国法制出版社,2002:2.

Principle of Interpretation on the Local Legislation

CHEN Jun
（Law School, Shaoguan University, Shaoguan 512005, Guangdong, China）

It is necessary to further explain local regulations in order to make them better adapted to social development. But the interpretation of local legislation should follow certain principles in order to ensure the value and functions of local regulations to achieve. the interpretation of local legislation should follow legitimacy principle,reasonableness principle, principle of unification of the rule of law, principles of stability and adaptability.

interpretation on the local legislation； legitimacy principle; reasonableness principle; principle of unification of the rule of law; principles of stability and adaptability

D901

A

1007-5348（2017）10-0040-05

2017-05-26

陈军（1974-），男，河南固始人，韶关学院法学院教授，博士；研究方向：宪法与行政法基本理论。

（责任编辑：廖铭德）