海南省社会组织精准扶贫协同力初探

李 龙，陈 科,刘美辰

（三亚学院 法学与社会学学院，海南 三亚 572022；三亚学院 学术服务中心，海南 三亚 572022）

海南省社会组织精准扶贫协同力初探

李 龙，陈 科,刘美辰

（三亚学院 法学与社会学学院，海南 三亚 572022；三亚学院 学术服务中心，海南 三亚 572022）

2016年暑期三亚学院对海南省18个市县36个贫困村进行调研，基于这些数据和访谈资料，以及黎族村落红花村、苗族村落那会村、回族村落回辉和回新村的社会组织调研资料，分析发现海南省贫困地区的社会组织发展程度不高，社会组织扶贫层面的工作面临诸多困境。通过分析社会组织参与精准扶贫的优势，提出关于加强社会组织培育，发挥社会组织的扶贫优势，引导社会组织更多地参与扶贫工作，借助社会组织的扶持建立贫困户的社会支持网络，构建合力脱贫网，进而推动贫困群众早日脱贫的建议。

精准扶贫；社会组织；社会支持；协同力

自2013年习近平总书记提出精准扶贫的概念以来，中国的扶贫工作亦由之前的“头痛医头，脚痛医脚”转变为“统筹兼顾，靶向解决”，扶贫工作进入了一个全新的局面，贫困群众脱贫步入了快车道。根据精准扶贫方针的指导，海南省2014 年为5个国家级重点贫困县精准扶贫建档立卡，识别出行政贫困村600个、贫困户15.44万户,贫困人口63.6万人，占全省农村人口总数的12.4%。此后，经过三年的努力，2014年顺利完成9万人口脱贫目标，2015年又减少贫困人口8.6万人，2016年全年净减少贫困人口19.04万人的同时实现100个贫困村脱贫出列，精准扶贫成效明显。

然而扶贫工作越到最后，贫困人口越分散，情况也越复杂，脱贫难度更大。政府工作繁杂，精力有限，面对分散复杂的问题更加难以靶向应对。因此，单靠政府的扶贫已经不能很好地满足当前扶贫工作的要求，精准扶贫需要更加准确的识别机制，更加灵活的帮扶措施，更加动态的管理方法辅助。社会组织来自民间，更有利于发挥“从群众中来，到群众中去”的优势，有利于发挥靶向作用，在政府、社会和贫困群众之间建立有效的沟通桥梁，激发出协同力共筑脱贫网。所以政府有必要引导社会组织力量的进入，完善扶贫攻坚网络，合力打赢这场输不起的无硝烟战争。

一、社会组织与精准扶贫

1.社会组织的定义

社会组织有广义和狭义之分。狭义的社会组织泛指根据现行法规在各级民政部门登记注册的基金会、社会团体和民办非企业单位，以及因种种原因未能合法登记但活跃在社会生活方方面面的各种草根组织、社区组织及体制外的各类社会组织。广义的社会组织还包括提供社会服务的各级各类事业单位和参与社会治理的各级人民团体。

2.社会组织参与精准扶贫的研究

对于社会组织与扶贫的关系问题，学术界早已开展探讨，如赵黎青在《非政府组织与可持续发展》中单列一章简略地讨论了“政府——国家”体制在消除贫困方面的局限性、非政府组织在扶贫事业中的优势以及非政府组织的扶贫活动等问题。精准扶贫战略提出来以后，关于社会组织与精准扶贫两者相互作用的研究逐渐多了起来。例如，湖南省常德市社科联调研组就以《社会组织参与精准扶贫支持乡村建设的研究》为题，从“宏观”方面梳理了各地社会组织参与精准扶贫的现状，指出社会组织参与精准扶贫面临“发动面窄、参与力量少、参与深度不够、投入不大、参与的具体政策措施缺乏”的问题。四川省社会科学院的马先亚则从“微观”的角度，梳理了四川省社会组织参与精准扶贫采取的政策措施，指出了当前社会组织在参与精准扶贫中存在“扶贫公益类社会组织较少、社会组织分布不均衡、社会组织自身问题重重”的困境。

二、社会组织参与扶贫的作用分析

通过资料解读，我们知道贫困地区的群众社会支持十分弱，单纯依靠自身的力量难以走出贫困的泥沼，必须借助外力的援助。然而当前扶贫虽然有政府的全力协助，但是政府力量再强大也难以面面俱到、真正做到统筹兼顾。相较于政府行政力量扶贫的僵化，社会组织参与下可以为精准扶贫带来更多新思路、新想法。社会组织参与下的精准扶贫具有以下几个方面的优势：

1.社会组织参与下的精准扶贫具有动态管理上的灵活性

为确保精准扶贫中建档立卡贫困户精准识贫、精准帮扶、精准退出的各项信息准确无误，单靠政府行政性的命令很难保证实施效果。精准扶贫中，政府制定的硬性贫困和脱贫标准，让确定为贫困的家庭得以过上贫困户的生活，且不管他们是因为什么而贫困，到此，各种扶贫物资向他们倾斜。原本贫困的生活遇此“飞来横福”，造成了部分贫困户的依赖心理，觉得“我穷我有理，你富你活该”，一旦被评上贫困户就不想脱离了，使得贫困户的管理问题比较突出。并且部分处于贫困线上的边缘群体，他们也想改善生活，眼看着和自己差不多的邻居（贫困户）们被政府各种关爱，心里也不平衡，总想“步入”贫困群体，造成管理上的困境。

为此，如果在贫困户的识别和脱贫工作上引入第三方机构——可以保持相对独立性开展工作的——社会组织，在执行政府的要求上，通过深入调研和工作关系的建立，因地制宜地制定地方贫困标准，在有效的互动中灵活地处理边缘群体问题，通过更加专业的业务技能制定更有针对性的扶贫措施，最终能够更加有效地完成精准扶贫户动态的管理工作。

2.社会组织参与下的精准扶贫具有资源利用上的充分性

政府的扶贫工作主要依靠中央和地方财政拨款的支持，这些钱要被相对公平地分发到每一个县（市）的贫困村，在资源有限的情况下，每一个贫困村的贫困户能够得到的有效帮扶也就有一定的局限性；并且政府工作千头万绪，各项日常性的工作花费政府工作人员的大量时间和精力，他们不太可能再去想怎么增加资源的利用率和扩大扶贫资源的来源问题，在合理利用现有资源上也缺乏与市场互动的能力。以当前政府推动的产业扶贫为例，由于缺乏市场导向，盲目地进行增加产业投入，也造成了不小的市场乱象。

社会资源具有无限的扶贫潜力，通过拓宽社会组织参与扶贫的渠道，可以扩大帮扶资源的来源。社会组织的成长壮大本就得益于对自身资源的挖掘和外部资源的开拓，对市场资源的把握有着切身的体会，因此社会组织参与扶贫可以更加有效地帮助政府完成对扶贫资源的开拓和充分利用工作。

3.社会组织参与下的精准扶贫具有脱贫效力上的持久性

在贫困村调研，不难看到路旁大树上挂着的、墙壁上粉刷的类似于“扶贫先扶志，脱贫先脱懒”、“一人脱贫，全家光荣”等宣传标语。这些标语的实质性内容都是在强调自身能动性的问题，也从侧面反映出部分贫困群众“倚穷卖穷”，不思进取的作风。然而，长时间的处于贫困状态，对贫困对象的心智都有很大的伤害，我们也不能一味地责备他们“扶不起”，说到底政府和社会负有很大的责任。对于这样的贫困群体，单纯的物资帮扶很难起到长效的脱贫效果，通常是补贴到了生活好了，补贴用完了，又返贫了。以琼中的南久村为例，在贫困户的识别过程中主要由政府工作人员确定，一旦贫困户的名单确定下来，随之而来的就是各种补贴、慰问品的发放，一时间使贫困户的生活得到较大的提升，但这样的提升是短暂的，甚至只是检查前的临时脱贫户，领导检查一走，不多久又会返贫。

政府的工作杂又多，即使落实了责任制，分管领导也会因为本身工作而忙于应付，难免酿成力量分散的结果。再者，政府工作人员来自不同的岗位，有着不同的专业背景，虽有很强的管理能力，但是缺乏扶贫的专业化能力。相反，社会组织的工作更有针对性，长时间就做一件事，很容易成为这方面的专家。社会组织可以作为中间人，更好地联系贫困群众和政府以及其他社会资源，帮助他们建立稳固的社会支持网络，增加社会资本，提高发展内力。特别是內生型的社会组织，不仅对社区有相当的了解，而且长时间扎根于社区，对于转变风气和助力脱贫都有不可忽视的作用。

三、海南省精准扶贫战略下社会组织协同力发挥的困境

1.社会组织发育不良，功能难发挥

据报道，2016年海南省共登记省级社会组织1870个，其中社会团体1111个，民办非企业单位686个，基金会73个。截止2016 年末，全省各类社会组织已增至6375 家，与2014 年的5412 家相比，增幅超过15%。海南省社会组织的发展总体取得了不错的成绩，但在农村地区，特别是那些比较贫困的地方，社会组织的发展却相当落后。

2016年三亚学院对海南省精准扶贫现状的调研中，特别调查了村委会、妇代会、老年协会、各专业协会、农民专业合作社、宗族会、宗教团体以及文化体育类组织等社会组织的发展情况。调查发现，村委会作为政府大力建设的村民自治组织，在村民中的感知度很高。排名第二的是妇代会，33.2%的受访者表示有。农民专业合作社和文化体育类组织以18.8%和18.5%的百分比分别排在三、四位。其他社会组织，不足5%存在于调查所在村。当然，这只是受访者的主观认识，他们可能由于不知道有这样的组织而没有在问卷上做选择，要么是觉得“有等于无，感觉不到他们的存在”而选择了否，两种情况都表明，海南省农村的社会组织，特别是扶贫类社会组织的发展亟待提高。

2.参与扶贫开发的社会组织尚欠缺

鉴于中国的扶贫体系一直以来都是中央到地方的垂直管理模式，政府主导扶贫项目，导致社会组织很难参与到扶贫工作中。虽然政府已经认识到引入社会组织参与扶贫工作的重要性，但是在资源的分配和行政审批等内容上没有做到良好的支持，以至于即使有致力于搞扶贫开发的社会组织，也会因为没有项目可做而导致参与扶贫的社会组织寥寥无几。

以陵水黎族自治县为例，截止到2016年底，已登记的社会组织有153家，其中社会团体76个，民办非企业单位77个。在这153家社会组织中，多以教育、文体类为主，其中，一半左右属于教育类，文化艺术类的占9%，其他只有两个在做精准扶贫，一个志愿者组织和一家社工机构。它们都依托于团县委开展工作，志愿者协会主要做一些扶贫政策的宣传工作和节假日关怀慰问活动，社工机构负责调研扶贫，要从严格意义上来说它们还都不是真正的扶贫社会组织。如此少的社会组织在开展扶贫工作，导致了社会效应相当弱。

3.社会组织发展中自身问题突出，难以发挥目标作用

一是一些社会组织，不按规定时间进行年度检查，造成和政府的良性关系不能持续，后续工作不能良好开展。

二是部分社会组织自身管理不当，基本处于不履行职能、没有负责人、等同于空壳、疏于管理的状态，组织不活跃，参与度不高。先且不说海南省社会组织有多少是致力于扶贫的，单是村委会——这个被定性为基层群众性的自治组织，虽然是目前为止在农村地区认识度最高、发展情况最好的社会组织，现阶段在扶贫工作中尚存在很大的问题。我们在白沙的调研了解到：

村民与村委会成员的工作有很多的脱节。村民不知道扶贫政策有哪些，对村干部的工作情况了解不多，对村干部有距离感。相对的，村干部对村民的情况不能正确的评估，资源的分配不合理等。部分村民表示说，他们跟村干部的关系并没有很融洽，对于农村治理缺乏参与感。

不论是海南省18县市的抽样调查数据还是专门针对民族村落的调查都表明群众对社会组织的参与度并不高。以对黎族村落红花村的调查来看，共收回有效问卷119份，其中参与文化体育类组织的有35人，占29.4%；参与农民合作社的有26人，占21.8%；参与妇代会的有7人，占5.9%；参与宗族会的有3人，占2.5%；参与老年协会和专业协会的各1人，占0.8%。回族村落回辉和回新两村的村民除了宗教组织的参与度高于其他村外，其他社会组织的参与度与那会苗村、红花黎村大同小异，整体参与度都不高。

三是社会组织一般属于公益性组织，在中国来说兴起时间短，发展程度低，自身很难吸引优秀的人才加入和资源的投入，难以做大做强。例如那会苗村，村里的组织也是以村委会为主，严格意义上讲没有其他成型的社会组织。目前那会苗村正在运营的合作社有苗家糯米酒合作社、五朵金花合作社以及橡胶加工合作社，会员分别有18人、11人，橡胶加工合作社已停工，名存实亡。组织建设和管理基本靠发起人，其他人所起作用不大。结果就是“放眼全村，合作社并未成为带领村民集体致富的路径，大多数村民兴致也不是很高，只有少部分村民加入”。

四、海南省社会组织参与精准扶贫的实现路径

1.创设环境：加强社会组织的培育

2017年中央拟投入1.9亿元左右的专项资金支持社会组织参与社会服务，主要资助社会组织在扶老助老服务、关爱儿童服务、扶残助残服务、社会工作服务以及能力建设和人员培训的社会活动。在这里面，不论是扶老助老还是关爱儿童服务，都可以和精准扶贫搭上边，面对这一机遇，地方政府应该加大政策引导，推动行政力量对社会组织在监督管理等程序上的简化，给予社会组织更多的管理自由，做到真正的简政放权，促进社会组织，特别是有意参与扶贫的社会组织的发展。其次是扶贫信息共享方面，搭建良好的互动沟通平台，促进有效管理；再次是扶贫项目的购买上，政府应该注意透明度，公平、公正、公开地招标，为社会组织得以进入建立绿色通道。此外，对于社会组织欠缺的贫困地区来说，引进成熟的社会组织参与是比较直接有效的选择，但是从长远考虑，还要注重内生型社会组织的培养，从而避免组织退出带来的发展失衡。

2.牵线搭桥：鼓励社会组织参与扶贫开发

一是要注重培养乡镇企业，以这些企业的负责人为突破点，引导建立贴近群众的扶贫社会组织。二是强化项目支撑，主动吸纳优秀的社会组织进行扶贫试点，学习优秀的管理经验和扶贫措施向其他地方推进。三是定期举办社会组织扶贫交流会，不断总结问题，推陈出新，保证社会组织扶贫工作的活力。四是加强对外宣传，特别是要对在减贫工作上重要贡献的社会组织的事迹上，以此坚定社会对社会组织扶贫的信心，由此吸引更多有志之士参与到扶贫攻坚的工作中来。

3.苦练内功：强化组织体系建设

社会组织的发展除了外部环境的改善外，还应当注重自身组织体系的建设和优化。社会组织作为独立个体的存在，一方面需要熟悉法律法规，同政府相关单位建立良好的互动关系，以便在参与扶贫工作中争取到更多政府支持。另一方面需要保持自身的独立性，在政府和群众中寻得平衡，避免落到“身不由己”的制度旋涡。其次，内生型社会组织是最熟悉社区情况的所在，对于贫困群众的帮扶应该是最直接和快速的。为此，内生型社会组织应当强化自我学习能力，不断加强组织内部人才的培养，促进组织发展壮大。最后，在组织日常运行中建立良好的群众基础，扮演好连接者的角色，为贫困群众寻求更多社会支持，集众智，合群力，共筑脱贫网。

1.古洁.农村贫困地区金融扶贫策略研[J].哈尔滨金融学院学报,2016,(2).

2.王名.社会组织与社会治理[M].社会科学文献出版社,2014:2.

3.马先亚.四川省社会组织参与精准扶贫研究[J].商,2016,(22).

A

（2017）01-055-05

2017-04-16

本文为参与国家社科基金项目“社会治理模式创新：海南少数民族社会组织发展研究”调研活动的阶段性成果之一（14BSH095）。

李龙（1988-），男，甘肃庆阳人，硕士研究生，讲师，从事社区研究；陈科（1992-），男，四川成都人，本科，三亚学院海南地方调查与数据中心职员；刘美辰（1994-），女，辽宁锦州人，本科，三亚学院海南地方调查与数据中心职员。