“丝路经济带核心区”(新疆)旅游安全机制的法治化路径研究

马 天，姜德鑫，张雯欣，周浩然

(1 新疆财经大学法学院， 乌鲁木齐 830012；2新疆大学政治与公共管理学院 ， 乌鲁木齐 830012)

“丝路经济带核心区”(新疆)旅游安全机制的法治化路径研究

马 天1，姜德鑫1，张雯欣1，周浩然2

(1 新疆财经大学法学院， 乌鲁木齐 830012；2新疆大学政治与公共管理学院 ， 乌鲁木齐 830012)

“十三五”规划对我国民族地区的脱贫工作提出了更高层次的要求。而新疆作为我国最大的边疆民族地区，“一带一路”建设核心区，其发展社会经济的任务也更为迫切。新疆丰富的旅游资源无疑是其经济发展的巨大优势，同时也是破解其“资源诅咒”的利器。但其在一定程度上缺乏有效的法律规制与监管，特别是在旅游安全维护与国内国际预防等层面。因此，运用多学科相结合的理性分析引导新疆旅游业的法治化方向，以“上合”组织为平台充分加强与周边国家在跨境旅游安全防范等方面的司法协作等将是新疆旅游业在新时期的“重中之重”。既是对“环阿尔泰山次区域”诸多国际旅游合作项目的侧翼性补充，亦是新疆整体性法治化构建的重要组成部分。

“一带一路”；新疆；旅游业；“环阿尔泰次区域”；法治化；国际合作

一、 引言

全面建成小康社会是实现两个一百年的发展目标中的第一个目标，是实现中华民族伟大复兴中国梦的基础，具有十分重大的战略价值和意义。依照全面建成小康社会的目标要求，需要全面解决区域性整体贫困。我国贫困人口与区域性贫困主要分布在西部和民族地区，其中超过50%的农村贫困人口分布在民族自治地方，这些地方贫困发生率远远高出其他地区[1]。因而，“十三五”期内新疆所面临的挑战将会是十分巨大的。这种挑战除了来自全疆“基础性贫困”的压力外，还源于“资源诅咒”的困扰。即自然资源越是丰富的地区，其经济发展速度越是缓慢[2]。旅游业无疑是破除民族地区“资源诅咒”的最好途径之一[3]。旅游业所具有的低成本，高回报，轻污染的特点亦十分符合现阶段新疆社会经济发展所追求的目标。同时，“一带一路”战略的东西向延伸，让位于“核心区”的新疆有更多机会参与到外向型经济的发展之中。这对于提升新疆本土旅游资源的国际价值而言，具有积极的建设性意义。

就现阶段的新疆旅游业而言，虽然在总体上呈现出稳步发展的趋势，但存在的问题仍然较多，且较复杂。其中较为突出的是，在旅游安全管控与跨境旅游安全保障这两大方面均缺乏有效的法律预防机制及相应的国际司法协作路径。因此，加强新疆旅游业的法治化建设，扩大涉外的国际旅游司法协作，通过“双管齐下”的积极举措，无疑将使得“一带一路”框架下的新疆旅游业更加规范化、标准化、国际化。从而更好地带动新疆的社会经济发展，并助力新疆全区域的法治化建设。

二、新疆旅游业所面临的主要困境

新疆是中国旅游资源最丰富的地区之一，却一直缺乏对于国内及周边邻国客源地的有效吸引力，其症结必定是多层次、多角度的。

(一)新疆旅游安全法律预防机制的缺失

自2009年以来，新疆的公共社会秩序遭遇了前所未有的严峻挑战。使得进入疆内观光游览的国内与外籍人员数大幅下滑。以韩国与中国的江苏省为例，在同一时期内，在中国新疆于韩国新闻里的形象属性的问题中，多达97%的韩国人选则了负面，只有3%的人选择了中性，没有人选择正面。这从侧面反映出了当下新疆大环境的不和谐隐患给大多数韩国人造成了较为严重的干扰性忧虑。而在国内方面，多达一半以上的江苏人渴望赴疆旅游，但基于旅游安全方面的顾虑而无法将其具体落实。

图1 新疆旅游对韩国游客吸引力较弱的原因调查

图2 中国江苏游客赴疆旅游意向调查

这一切调查表象与国际国内市场的实际反应正符合旅游风险评估理论对于主观风险评估的定义，即：根据消费者主观风险认知的个人因素来进行判断，具有较强的个人价值属性[4]。而从客观上来说，这种情况的造成既是基于现实中“客观事例”所产生的后遗症，也在于西北地区和新疆旅游安全意识的淡薄。以旅游安全网络关注度为例，西部地区内部旅游安全网络关注度差异对区域内旅游安全网络关注度的贡献率较低，在0.1%-0.9%之间[5]。不过究其根本，还是源于新疆旅游业至今未能有效建立性能良好的旅游安全预警机制。由于新疆是“边疆-民族”双重属性地区，因此其旅游业的安全预警机制亦应当从两方面入手，即自然科学领域的“科学化”指导与人文社科领域的法律规制。前者可以通过较为具体的数理分析系统予以迅速建立，但后者的新疆本土化契机较为薄弱，且国内基于旅游业的立法与研究本就滞后，故难以在短时间内得以确立并发挥其有效的作用。

(二) 缺乏高效的跨境旅游纠纷法律治理路径

新疆作为中国“西部大开发”的西端桥头堡、“一带一路”建设的核心区、“环阿尔泰次区域”范围内的最大省级行政单位，一直以来都具有得天独厚的“地缘优势”——“沿边邻八国”。由此而衍生的基于“旅游客源地”广泛化的优势依十分明显。但近年来随着周边临近国家、地区游客入疆观光的次数与频率不断上升，也开始衍生出一系列正日益复杂化的跨境旅游纠纷问题。这类问题往往很难在较短的周期内得出一个能够令“主客”双方均十分满意的解决方案，而作为“客方”的外籍游客往往是利益受损的一方，既出于其在中国新疆的法定停留期较短，也出于其对中国当地法律的生疏或者完全陌生。可以预见的是，新疆旅游业若长期经历这种“恶循环”，其未来的发展潜力与国际影响力将会受到极大制约，同时也与其在国内国际上的政治经济定位极不相符。因此，如何利用好新疆优越的地理区位优势，建立以“跨境旅游司法协同治理”为目标的新型旅游法治模式，对于促进新疆旅游业涉外部分的可持续发展具有积极的推进作用，也能在新疆整体性法治化的大局中开创出一条具有中国特色的国际合作道路。

三、新疆旅游业实现法治化的对策分析

“十三五”是我国社会经济发展史上的一个重要阶段。特别对于新疆这样一个集“边疆”与“民族”双重属性的地区而言更是承前启后的关键时期。因此，无论是哪个领域的发展都需要更为严谨而科学的发展对策予以辅助和支持。而新疆旅游业的法治化发展也当秉持此种理念，将“科学化”“法律化”“国际化”融汇贯通于具体的举措当中。

(一)科学化构建新疆旅游安全预警系统

新时期构建疆内新型旅游安全模式主要从提高新疆旅游安全网络关注度与优化传统旅游安全预警系统两方面谈起。

旅游安全网络关注度基源于网络对于现代旅游业的重要影响，是其重要的技术支撑。这里及下文所说的旅游安全既包括传统安全指标，也包括非传统安全指标。其现实性意义在于旅游管理者和经营者可以借助网络渠道发布旅游安全信息，以实现旅游安全管理的信息化和网络化。而旅游者则可以通过网络获取旅游安全信息，了解旅游安全状况，为旅游决策提供参考[5]。然而我国目前的实际状况确实东部发达地区的旅游安全网络关注度与贡献度均远远超出了中西部地区。以区域间泰尔指数来标识我国三大区域旅游安全网络关注度的区域性差异：

表1 旅游安全网络关注度区域差异[6]

从表中可以清晰看到东部与西部间的差距较大，而西部地区内部的差距又远大于东部及中部。因此，全面提高旅游安全网络关注度将会是新疆及整个西部地区提升旅游安全指数的一个全新突破口与创新型手段。其内容主要有三：第一，以网络形式普及旅游安全并发布相关旅游目的地的各项安全指标。其次，在主要的目标性人群中大力宣传旅游安全的网络关注，鼓励人们通过网络，积极关注旅游安全并通过网络参与其中。最后，扩大地区性旅游安全网络的面向范围，为更多外国游客的入境提供更加客观性与权威性的参考与建议。

另一方面，我国的预警研究起步较晚，开始于20世纪80年代，经历了从宏观经济预警到宏、微观经济相并合的预警，从点预警到状态性预警的发展演变[7]。这其中，旅游安全预警的研究相对滞后，主要集中在对预警机制防范危机的研究。并且大多都是基于旅游生态承载力，旅游环境保护，旅游经济可持续发展等领域的传统型旅游安全预警。并不涉及非传统安全领域的内容。因此新时期，新形势下，新疆旅游业有必要根据实际情况，将非传统安全的指标纳入优化后的旅游安全预警机制。这里所说的“优化”，即旅游安全预警TOPSIS方法。通过采集旅游目的地的水文气象灾害爆发频率、地震地质灾害爆发频率、交通路况安全

度、瘟疫流行性疾病爆发频率、政治稳定度、社会治安稳定度、主客文化冲突潜在指数等9大原始样本数据，再经熵权TOPSIS综合评价，即：首先构造规范化矩阵。把用信息熵法确定的权重(ωi)整合到归一化后的数据矩阵中，如下：

其次，确定理想化最优方案Y+和最劣方案Y-。最优方案和最劣方案分别为：

其次，确定理想化最优方案Y+和最劣方案Y-。最优方案和最劣方案分别为：

第三，计算各评价方案到最优方案和最劣方案的距离d+i 和d-i，一般采用欧氏距离：

以TOPSIS方法进行旅游安全评价和预警研究，不仅可以对旅游目的地的安全程度进行综合性评价，亦可对其展开安全程度的排序分析。这类旅游安全预警模式是对以往各类预警方式的优化与扩展，兼具了自然因素与人文因素、传统安全因素与非传统安全因素等，十分适宜于现阶段的新疆旅游业所面临的安全形势与预警压力。

(二)法律化新疆旅游安全的监控与预防

新疆旅游业所面对的“客源地安全顾虑危机”若要寄希望于民间自发或经济市场自身

的“新陈代谢”动力得到解决是不现实的，也不具备理论可能性。国际和国内的历史史实与经验都表明了，地区环境的稳定与安全都是以国家强制力为“中流砥柱”性的保证力量方可实现。而法律作为国家强制力的文字化体现，必定是首当其冲的[8]。因此，新疆旅游安全的监控与预防都需要借助法律之翼，而做到自我完善。

在旅游安全的监控方面，应当充分发挥新疆作为民族自治地方的行政性优势，积极编纂相关的民族自治地方单行条例[9]。并通过这种有效的地方性立法，加强对新疆各主要旅游区的旅游安全监管力度，并予以制度化。同时，以法律形式确立新疆旅游业整体性的责任体例与监控范畴。将监管责任与法律责任相结合，无疑会有利于消除地方旅游官员“怠政”“推诿”等行政不作为行为，提升新疆旅游业的现代化安全监管水平与积极性。另一方面，以法律条文或行政性规定的方式扩大旅游安全监控的范畴，可以迅速保证国家强制力对旅游安全的有效“渗透”。在微观上，能够发挥国家强制力基于规则管理、资源调配、部门斜体等领域的天然性优势，于宏观上则能确保对旅游安全的法律化、行政化监管做到全面化覆盖，防范某些领域的私人性权力膨胀或者安全情报获取的缺失等情况的存在与缺失。

在旅游安全的预防机制上，法律化手段亦可发挥出巨大作用。这种务实性作用主要体现在两个层面上：首先，有助于“固化”新疆的旅游安全机制。旅游安全的预警机制在世界大部分国家和地区都得到了较高程度的重视，但是相应的旅游安全预防机制却并没有得到同等的地位。虽然中国新疆基于自身的安全稳定形势情况，对于整体性安全、旅游安全的预防机制的构建早于、也优于我国的大部分省份[10]。但其探究深度仍较浅显，且行政化地位尚未得到巩固，因此将其法律化、常态化十分有利于辅助未来新疆的新型旅游安全预警系统的效用发挥。其次，有益于突发性旅游安全事件的应对机制构建。旅游安全事件通常具有在短时间内突发性的特点，因而在相关行政部门作出反应和制定对策的时间内，损害与伤亡往往已经造成了。因而，旅游安全预防机制的存在十分必要，可以大大虽短国家或地方行政部门的应对时间消耗，从而将由旅游安全事件所引发的伤亡情况降到可控范围内的最低值。这种作用的发挥要得益于旅游安全预防机制法律化后所具有的“行政责任问责制”与“政府常备性行为”的特点[11]。在“问责制度”上对相关行政人员具有约束力，以提高其事业关注度和安全预防警惕性，同时在“行政行为常备性”上也能够督促有关部门在平时就积极进行旅游安全预防的监管、情报收集以及隐患排查，真正做到有备无患，从而助力新疆区域性旅游业的安全水平提升与安全状况的优化。

(三)完善旅游法规以适应客源市场多元化

从国家层面来说，我国现代旅游业开始于改革开放的初始阶段，与之一致的是，我国的旅游法制建设也起步较晚。直到1986年国务院才发布了旅游业第一部行政法规：《旅行社管理暂行条例》，此举也标志着中国旅游业开始迈向法制化的道路[12]。而韩国在旅游法律体系方面的建设则相对较早。1961年韩国政府就已制定了旅游业首部法律《观光事业振兴法》，至1975年再次颁布《观光基本法》[13]。

从新疆自身出发，目前疆内的地方性旅游法规主要存在三个问题：第一，缺乏立法和执法的灵活性，地方性旅游法规在适用上不具普适性。第二，带有较强的地方保护主义色彩，法律效率较低[14]。第三，跨国旅游纠纷所涉及的赔偿问题难以在短时间内得到妥善解决。因此，基于扩大新疆旅游业的国际客源来源，亟需对这三处“软肋”予以完善或创新。

首先，应当根据具体情况及时进行相关立法与执法，摒弃一成不变的立法程序与执法方式。在立法内容上要以我国《宪法》为纲，同时大力引入缔约国较多的国际旅游规章的相关规定，从而使得新疆的地方性旅游法规能够最大程度地适用于更多的客源国。

其次，提高疆内旅游法规的公共性、公益性，特别是在餐饮，住宿等旅游配套服务领域内去处带有地方保护主义性质的“霸王条款”。同时，提升法律效率，让疆内的旅游法规不再仅仅依附于《民法》，《消费者权益保护法》等部门法来对旅游商事中的纠纷事项进行裁决。

最后，对于国际客源的求偿问题，要在中外共同的法律框架下，特事特办。对于特殊性纠纷，亦可鼓励双方前往第三国进行仲裁。要充分考虑国际客源在疆旅游时无法长期留滞以维权的现实性难处。这既是为新疆旅游争取潜在口碑与“回头客”的积极举措，也是对新疆地方性旅游立法甚至我国旅游立法的鞭策。

(四)积极构建“次区域”下的跨境共同执法机制

在共同打击地区间跨境极端犯罪、共同推进地区性旅游安全化的过程中，各国间所统合的“共同执法”毋庸置疑是关键一环。纵观世界各地关于多国共同执法的操作情况与经验总结，大体上均注重于对：法律适用、经费承担、引渡权责等三个方面问题的处理[15]。

首先，在法律适用方面，基于“上海合作组织”的基本性框架，可以谋求通过构建共同立法执委会以建立地区性一元化立法体系的合作模式。共同的立法机构、原则与内容既是避免、消除在多边共同执法过程与后续事务中产生“法律适用纠纷与摩擦”的有利理论依据，同时又能够在推进地区性“去极端化”的道路上充分发挥出其“统一性”的引导作用，以“火力集中”的方式强力带动地区间各国遏制非传统安全犯罪的工作不断向前发展。

其次，在经费承担方面，主要涉及两大问题：各国执法人员工资及设施给养配备支出的给付来源、各国执法人员殉职补偿及相关家属抚恤金给付来源[16]。鉴于跨国共同执法中必须面对的调动复杂性与伤亡风险性，可以尝试以“一带一路”沿岸各国为主体，按照各自经济发展水平作为“入股”的出资份额标准，建立“中国-中亚-俄罗斯治理旅游安全犯罪协同基金”，提供发放各国执法人员日常性工资、立功奖赏、殉职补偿、家属抚恤金、购买执法设备给养的稳定性资金来源，并在其他经费领域积极争取联合国与上海合作组织的援助。

第三，在引渡权责方面，首先要充分发挥各国政府间关于引渡问题的现有条约与协定的作用。以“一带一路”新环境下的实际情况为出发点，增进沿线各国在既有引渡条约框架内的司法合作。通过签订更多的双边或多边引渡协议、简化引渡程序所需要的行政手续等手段以提高各国间共同执法活动的区域覆盖面与行动效率。其次，要以地区性共同立法为契机，通过完善、创新关于引渡的立法内容以规避新形势下跨国共同执法过程中可能存在却又容易被忽略的“引渡阴影区”。从而保证引渡渠道的顺畅，以全面配合“中国—中亚-俄罗斯”多边体在打击跨境安全犯罪，特别是针对旅游点与游客安全方面的共同执法。

(五)以法律形式强化各国共同预防安全问题时的“情报共享”

在世界上的绝大部分国家，情报学都是作为法学的二级学科而存在的[17]。与之相呼应的是：情报也是现代执法与战争的基础。在这样一场横贯欧亚、多国通过联合执法以对抗极端势力的“安全保卫战”中，地区性情报共享的重要性就更加不言而喻了。如何在“一带一路”新背景下，完善并加强各国“情报共享”的“力度”与“纵深”也在无形中决定着这场“战争”的成败关键。

就目前各国情报合作的方式与途径而言，几乎都是以安全部门信息互换为主，技术性破译定位支持为辅[18]。早已无法较好适应新形势下的“战争”需要，特别是对于涉及区域极为广泛的“国际性合作战争”而言，“情报共享”模式的创新已然迫在眉睫。

因此，以法律形式强化“环阿尔泰次区域”各国共同打击危害跨境旅游安全极端势力时的“情报共享”无疑是最好的选择。一方面有利于将跨国“情报共享”的机制予以制度化，使其在具体操作上更具稳定性与规范性，另一方面也有利于放大、提升、突出“情报工作”与“情报共享”在跨国共同执法与现代“安全保卫战争”中的地位与重要性。

结语

“一带一路”政策为新疆的社会经济特别是新疆的旅游经济提供了巨大的发展平台。同时，新疆旅游业在旅游安全监控与预防方面的法治化进程决定了其能否在这次“机遇”中得到提升与完善。只有完善了旅游安全领域的法治化建设路径，才能真正有效的增强新疆旅游对于国内国际客源地的吸引力，从而带动新疆第三产业的驱动性发展，使得新疆的综合社会经济能够借力破除“资源诅咒”。

对于新疆正在如火如荼开展的“法治化”工作而言，新疆旅游业及旅游安全方面的法治化对策与路径既是对其的创新化补充，亦是基础行业对区域性法治化行政行为的强有力支持。具有较为长远的现实性意义，同时任重而道远。

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(责任编辑：杜婕)

The Analysis on the Legal Process Path for the Mechanism of Xinjiang's Tourism safety under the Frame of "One Belt and One Road"

MA Tian1, Jiang Dexin1, Zhang Wenxin1, Zhou Haoran2

( 1. School of Law, Xinjiang University of Finance and Economics, Urumqi 830012, China;2. School of Political and Administration, Xinjiang University, Urumqi 830012, China )

The "13th Five-Year Plan" demands China's minority districts to do something more in the aspect of out of poverty. But Xinjiang, as China's biggest frontier nationality area and the core district of the "One Belt and One Road", the pressure about its society-economic development is also more urgent. Xinjiang's tourism resources will be the great advantage in the development of its economy and it will also be the weapon which to annihilate the "Resource Curse". But it is still in lack of the regulation and control of law, especially in the domain of security of tourism industry and international cooperation. Therefore, using the combination of multi-subjects to analysis the legal direction of Xinjiang's tourism industry rationally and make the "SCO" as a plate to improve the cooperation energy between the countries surrounding China will be the most important action in the new age. It's not only the addition of "Central Altai Sub Region", but also the great part of the whole legal institution construction of Xinjiang autonomous region.

"One Belt and One Road"; Xinjiang; tourism industry; Central Altai Sub Region; legal process; international cooperation

2017-01-08

新疆维吾尔自治区人文社科重点研究基地重点项目“新疆经济发展中政府宏观调控法治化问题及对策研究”(项目编号：XJEDU010915B01)；新疆师范大学法学院产学研基地基金项目“新疆旅游业法治化的对策研究”的阶段性成果(项目编号：XJUFEFX2015210052)；中南民族大学校级创新基金课题“民族地区旅游安全法治化路径优化研究”(项目编号：SCUEC2016FX02)

马 天(1987-)，男，回族，江苏南京人，助教，硕士，主要从事经济法学研究；姜德鑫(1964-)，男，山东烟台人，，副教授，博士，主要从事经济法学研究；张雯欣(1968-)，女，新疆乌鲁木齐人，本科教学秘书，学士，主要从事法学教学理论研究这；周浩然(1989-)，男，安徽淮北人，助教，硕士，主要从事社会学，民族社会政策研究。

F220-21；D09

A

1008-7605(2017)02-0086-00