WTO国民待遇原则在《TBT协定》适用中的新发展

李冬冬

(厦门大学 法学院，福建厦门 361005)

WTO国民待遇原则在《TBT协定》适用中的新发展

李冬冬

(厦门大学 法学院，福建厦门 361005)

由于《TBT协定》中缺少类似《GATT1994》第20条的一般例外规定，因此上诉机构对该协定第2条第1款国民待遇原则“不低于待遇”要求的判定适用了合法监管区分例外标准，以维护成员方的监管自主权。根据该标准，如果技术法规对进口产品造成的不利影响完全源于合法监管区分，那么该法规就不构成对“不低于待遇”要求的违反。然而，合法监管区分例外标准能否真正保障成员方的监管自主权值得怀疑，因为该标准不但本身存在模糊和矛盾之处，其与《GATT1994》第3条第4款和第20条的适用法理也不尽相同，从而会导致成员方就同一事项在不同条款下享有不同监管自主空间。我国宜在今后TBT案件的参与策略和技术法规的制定两方面着手应对合法监管区分例外标准。

国民待遇原则；《TBT协定》第2条第1款；合法监管区分例外标准；监管自主权

作为WTO法的重要基石，国民待遇原则在实践中的运用一直为学术界所关注。就货物贸易而言，学界对国民待遇原则的关注通常限于1994年《关税与贸易总协定》(以下简称《GATT1994》)第3条，对《技术性贸易壁垒协定》(以下简称《TBT协定》)等其他涵盖协定中的国民待遇原则少有问津，这是因为《TBT协定》的适用率长期以来处于较低状态。近年来，边境内措施对国际贸易的阻碍日益凸显，*参见K. William Watson, Sallie James, Regulatory Protectionism: A Hidden Threat to Free Trade, p.1. https://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/pa723.pdf, 2017年1月19日最后访问。WTO专门针对境内技术法规的案件不断增多，《TBT协定》得到越来越多地适用，逐渐摆脱了学者对其缺乏实效性的诟病。*参见肖冰：《析WTO规制技术性贸易壁垒之实效性缺乏》，载《现代法学》2008年第6期。《TBT协定》旨在平衡贸易自由化和成员方监管自主权，*参见Appellate Body Report, United States-Clove Cigarettes, WT/DS/406/AB/R, 4 April 2012, para.174.上诉机构为此确立了合法监管区分例外标准来判定第2条第1款国民待遇中的“不低于待遇”(no less favourable treatment)要求。*《TBT协定》第2条第1款为：“各成员应保证在技术法规方面，给予源自任何成员方领土进口的产品不低于其给予本国同类产品或来自任何其他国家同类产品的待遇。”为行文方便，本文《TBT协定》第2条第1款仅指其中的国民待遇部分。本文拟探讨合法监管区分例外标准在实践中存在的问题，并就我国如何应对该标准提出建议。

一、合法监管区分例外标准之确立

实现自由贸易与尊重成员方监管自主权，并保证二者之间的合理平衡是WTO法的一项重要原则。*参见Meinhard Hilf, Power, Rules and Principles-Which Orientation for WTO/GATT Law? 4 Journal of International Economic Law.2001，P117.诸多涵盖协定的文本设置正体现了这一点，如《GATT1994》第3条第4款对成员方国内法规规定的国民待遇义务和第20条的一般例外规则。同属规范成员方国内法规(技术法规)的《TBT协定》虽然也规定了国民待遇义务，却不存在类似《GATT1994》第20条的一般例外。这一结构缺陷并不意味着成员方在《TBT协定》下不享有监管自主权，否则就会出现贸易自由化压倒其他非贸易目标的结果，背离WTO的基本原则。此外，《TBT协定》序言第5项规定：“期望保证技术法规……不给国际贸易制造不必要的障碍”；第6项规定：“不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要措施……保证其出口产品的质量……但是这些措施的实施方式不得构成在情形相同的国家之间进行任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制……”这两项规定也体现了自由贸易与监管自主权之间的平衡。

实际上，学界很早就注意到《TBT协定》的上述结构缺陷，*参见Robert E. Hudec, GATT/WTO Constraints on National Regulation: Requiem for an “Aim and Effects Test”, 32 The International Lawyer. 1998，P644.但学者之间对于适用第2条第1款时如何保证成员方的监管自主权存在两种不同主张：一是将《GATT1994》第20条引入《TBT协定》的适用当中，即如果被诉方的技术法规被判定违反第2条第1款，那么其有权援引第20条一般例外作为抗辩；*参见Senai W. Andemariam, Can (Should) Article XX(b) GATT Be a Defense against Inconsistencies with the SPS and TBT Agreements? 7 The Journal of World Investment & Trade.2006，P543.二是抛弃争端解决机构判断《GATT1994》第3条第4款中的“同类产品”所一直坚持的“竞争导向型”方法，转而采取“目标导向型”方法，将监管目标引入《TBT协定》第2条第1款中“同类产品”的解释中。*参见Petros C. Mavroidis, Driftin’ Too Far From Shore-Why the Test for Compliance with the TBT Agreement Developed by the WTO Appellate Body is Wrong, and What Should the AB Have Done Instead, 12 World Trade Review. 2013，P525.“目标导向型方法”会在一定程度上限制“同类产品”的认定范围，因为即便进口产品和国产产品之间存在竞争关系，但如果技术法规对进口产品和国产产品所做的区别对待完全是基于合法的监管目标而非保护国内生产，那么进口产品和国产产品就不属于“同类产品”，成员方因此享有更大的监管自主空间。“美国——丁香烟案”专家组对于《TBT协定》第2条第1款“同类产品”的判定就采用了该方法。*参见Panel Report, United States-Clove Cigarettes, WT/DS406/R, 2 September 2011, para.7.119.

以上两种途径均被上诉机构否定。首先，上诉机构在“中国——原材料案”中指出，除非《GATT1994》之外的其他涵盖协定有明确规定，否则成员方不得援引《GATT994》第20条作为其他协定下的抗辩。*参见Appellate Body Report, China-Raw Materials, WT/DS394/AB/R WT/DS395/AB/R WT/DS398/AB/R, 30 January 2012, paras.303-306.在《TBT协定》中，只有序言第2项规定“期望促进《GATT1994》目标的实现。”仅凭这一简略表述，成员方很难在TBT案件中援引第20条。其次，上诉机构在“美国——丁香烟案”中直接否定了专家组所采用的“目标导向型”方法，坚持采用“竞争导向型”方法来判定“同类产品”。上诉机构认为，技术法规往往具有多重目标，如果判断“同类产品”时仅仅依据其中一个而忽略其他同等重要的目标，那么会得出武断的结果。此外，根据“目标导向型”方法，存在激烈竞争关系的某些国产产品与进口产品可能会被排除在“同类产品”范围之外，在对比国产产品和进口产品之间的竞争关系以判断技术法规是否给予后者较低待遇时，这些国产产品就不会被纳入比较的范围，从而会扭曲“不低于待遇”的判断。*参见Appellate Body Report, United States-Clove Cigarettes, WT/DS406/AB/R, 4 April 2012, paras.113, 115-116.

排除上述两种途径之后，上诉机构对《TBT协定》第2条第1款的“不低于待遇”做出了不同于《GATT1994》第3条第4款的解释。后者“不低于待遇”的判定适用不利影响标准，即如果进口产品和同类国产产品相比，争议措施对进口产品的竞争条件造成了不利影响，那么该措施就违反了“不低于待遇”要求。*参见Appellate Body Report, European Communities-Seal Products, WT/DS400/AB/R WT/DS401/AB/R, 22 May 2014, para.5.116.上诉机构认为，《GATT1994》第3条第4款构成《TBT协定》第2条第1款的上下文，其相关法理当然会影响第2条第1款的解释。与此同时，第2条第1款具有特殊的适用对象——技术法规。技术法规本质上就是根据相关产品的不同特性或不同生产加工方法对其做出区分。因此，那些完全依据产品的不同特性或不同生产加工方法而作的区分并不会必然违反“不低于待遇”要求。其次，《TBT协定》第2条第2款中规定，各成员应保证技术法规在目的或效果上均不对国际贸易造成不必要的障碍，技术法规对贸易的限制不得超过为实现合法目标所必需的限度。这表明，只要有碍国际贸易的技术法规是“必要的”，该技术法规就是被允许的；第1款不能被解释为禁止所有影响国际贸易的技术法规，否则第2款就会失去原有的作用，违反条约解释的有效性原则。第三，《TBT协定》序言第6项在一定条件下承认了成员方的监管自主权，因此只要技术法规符合第6项的规定，那么该法规依据进口产品和同类国产产品的不同特征或不同生产加工方法对其予以区分就不会违反第2条第1款中的“不低于待遇”要求。*参见Appellate Body Report, United States-Clove Cigarettes, WT/DS406/AB/R, 4 April 2012, paras.169-173.

基于以上原因，上诉机构指出，在判断某一技术法规是否对进口产品造成事实上的歧视时，该法规对进口产品的竞争条件造成不利影响这一事实并不具有决定性，除此之外还应考察不利影响是否“完全源于合法监管区分”(stems exclusively from legitimate regulatory distinction)。如果监管区分的设计和实施方式有失公平——比如对进口产品造成“任意或不合理歧视”(arbitrary or unjustifiable discrimination)，那么监管区分就不是合法的，不利影响就不是完全源于合法监管区分，而是体现了技术法规对进口产品的歧视，该法规就违反了《TBT协定》第2条第1款的“不低于待遇”要求。*参见Appellate Body Report, United States-Tuna (II), WT/DS381/AB/R, 16 May 2012, para.215; Appellate Body Report, United States-COOL, WT/DS384/AB/R WT/DS386/AB/R, 29 June 2012, para.271.上诉机构在不利影响标准的基础上排除了完全由合法监管区分对进口产品造成的不利影响的违法性，故可称其为“合法监管区分例外标准”。该标准的适用分为两步：首先判定技术法规是否对进口产品的竞争条件造成了不利影响，其次分析该不利影响是否完全源于合法的监管区分。

二、合法监管区分例外标准之内在缺陷

虽然合法监管区分例外标准是上诉机构在《TBT协定》缺乏类似《GATT1994》第20条一般例外的特殊语境下，为平衡贸易自由化与WTO成员方监管自主权而确立的，但是从维护成员方的监管自主权方面看，该标准存在两方面的缺陷。

(一)严格的合法监管区分之判定

在《TBT协定》第2条第1款的语境下，监管区分是指，成员方为了保护某些非贸易目标而根据相关产品的不同特征或不同生产加工方法等制定相应技术法规，对其予以区别对待。监管区分是否合法应根据其设计和实施是否公平来判断。“公平”含义较为抽象，很难脱离具体语境来正面界定，只能通过分析具体案情来判定哪些监管区分不公平：如果监管区分的设计和实施对进口产品造成任意或不合理歧视，该监管区分就有失公平，也就是不合法的。*参见Panel Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/RW, 14 April 2015, para.7.96.任意或不合理歧视只是证明监管区分有失公平的一种途径，而非唯一途径。*参见Appellate Body Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/AB/RW, 20 November 2015, para.7.94.

“任意或不合理歧视”直接来源于《TBT协定》序言第6项。由于该协定长期以来处于沉寂状态，因此其序言第6项中“任意或不合理歧视”的含义并不清楚。鉴于合法监管区分例外标准和《GATT1994》第20条均旨在保障成员方的监管自主权，故第20条中“任意或不合理歧视”的相关法理可以适用于《TBT协定》第2条第1款。*参见Appellate Body Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/AB/RW, 20 November 2015, para.7.91.对于“任意或不合理歧视”，上诉机构在“巴西——翻新轮胎案”中指出，判断争议措施是否构成任意或不合理歧视，实质是分析该措施背后的原因或理由：若成员方实施争议措施的原因或理由与第20条各项规定的目标没有合理联系或与之背道而驰，那么该措施就构成任意或不合理歧视。*参见Appellate Body Report, Brazil-Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R, 3 December 2007, paras.225, 227.在TBT案件中，上诉机构也采用了上述“合理联系标准”来判断监管区分是否构成任意或不合理歧视。例如，在“美国——金枪鱼案(II)”中，美国对于在东热带太平洋海域利用大型袋装围网装置捕获的金枪鱼产品和在东热带太平洋海域之外利用其它方法捕获的金枪鱼产品设置不同的海豚安全标签获取条件并不能消解在不同海域利用不同金枪鱼捕捞方法对海豚造成的不同程度的风险，无法真正实现保护海豚的目的，因此监管区分是不公平的。*参见Appellate Body Report, United States- Tuna (II), WT/DS381/AB/R, 16 May 2012, para.297.在“美国——原产地标签案”中，美国的肉类原产地标签制度以为消费者提供原产地信息为名要求上游生产商追踪记录大量信息，但实际上只有小部分信息真正传递给消费者，两者之间不成比例；而且B类和C类标签提供的信息存在一定程度的混乱，无法为消费者提供准确的肉类原产地信息，因此美国原产地标签制度下的监管区分构成任意或不合理歧视。*参见Appellate Body Report, United States-COOL, WT/DS384/AB/R WT/DS386/AB/R, 29 June 2012, para.349. 有学者认为，上诉机构在“美国——金枪鱼案(II)”中并非通过考察监管区分是否构成任意或不合理歧视来判断其是否公平合法。参见Maria Alcover, Ana María Garcés, The Interpretation of ‘Treatment No Less Favourable’ Under Article III:4 of the GATT 1994 and Article 2.1 of the TBT Agreement: A Comparative Analysis, 11 Global Trade and Customs Journal. 2016，P367.这是对上诉机构报告的误读。上诉机构在两个案件中实际上都适用了合理联系标准来判断监管区分是否构成任意或不合理歧视，进而判定其是否公平合法。参见Ming Du, Taking Stock: What Do We Know, and Do not Know, about the National Treatment Obligation in the GATT/WTO Legal System? 1 The Chinese Journal of Global Governance.2015，P85.

需要指出的是，在“巴西——翻新轮胎案”和“美国原产地——标签案”中，争议措施所追求的目标是单一的(分别是保护人类健康和为消费者提供原产地信息)；在“美国——金枪鱼案(II)”中，争议措施所追求的两项目标(保护海豚和为消费者提供金枪鱼产品信息)是相互支持的(为消费者提供的金枪鱼产品信息越准确，对保护海豚越有利)。在这两种情况下，适用合理联系标准是可行的。如果一项措施所追求的多重目标之间存在相互冲突，那么合理联系标准的适用就会出现不合理之处。在“欧盟——海豹案”中，欧盟以保护动物福利为由禁止销售海豹产品，同时又以保护土著群体的传统权益为由设置了若干例外，一定条件下允许销售土著群体捕获的海豹产品。申诉方认为，上述措施在土著群体捕获的海豹产品与其他商业性海豹产品之间造成了任意和不合理的歧视，违反了《GATT1994》第20条。上诉机构认为，如果一项争议措施追求多重政策目标，那么判断该措施是否构成任意或不合理歧视时应考察首要目标——即该措施的一般规则所要保护的目标，而非一般规则的例外规定所要保护的目标——与争议措施之间是否存在合理联系。*参见Appellate Body Report, European Communities-Seal Products, WT/DS400/AB/R WT/DS401/AB/R, 22 May 2014, para.5.167.据此，欧盟采取的措施肯定会构成任意或不合理歧视，因为该措施对同类产品予以区别对待的原因是保护土著群体的传统权益，这与保护动物福利的主要目标背道而驰。以此逻辑推而广之，成员方为实现相互冲突的多重政策目标而以“规则——例外”方式制定的措施，几乎都会被认定为构成任意或不合理歧视，这会对成员方的监管自主权造成极不合理的限制。正因合理联系标准过于严格，有些学者批评其“荒诞不经”。*Phlip I. Levy, Donald H. Regan, EC-Seals Products: Seals and Sensibilities (TBT Aspects of the Panel and Appellate Body Reports), 14 World Trade Review. 2015，P363.

虑及这一点，上诉机构对合理联系标准做了一定程度的软化和限制。上诉机构指出，如果被诉方能够证明争议措施所追求的多重目标之间确有冲突且必须在这些目标中进行取舍，那么该措施对同类产品做出的区别对待就不构成任意或不合理歧视。*参见Appellate Body Report, European Communities-Seal Products, WT/DS400/AB/R WT/DS401/AB/R, 22 May 2014, para.5.320.此外，合理联系标准是判断任意或不合理歧视最重要的因素之一，但并非唯一标准；换言之，基于争议措施的性质和具体的案情，除合理联系之外的“其他因素”也可能与任意或不合理歧视的判断相关。*参见Appellate Body Report, European Communities-Seal Products, WT/DS400/AB/R WT/DS401/AB/R, 22 May 2014, para.5.321.即便如此，监管区分合法与否的判断仍过于严格：第一，虽然在迄今为止的TBT案件中，专家组和上诉机构均以监管区分构成任意或不合理歧视为由裁定其有失公平，对于证明监管区分公平与否的其他可能途径则未置一词，但上诉机构明确指出，任意或不合理歧视只是判断监管区分合法与否的途径之一。鉴于“公平”含义抽象且广泛，除任意或不合理歧视之外任何其他监管区分设计和实施上的瑕疵都有可能被认定为有失公平。第二，虽然上诉机构在“欧盟——海豹案”中提出了限制合理联系标准的做法，但随后的“美国——原产地标签案”执行审查程序和“美国——金枪鱼案(II)”执行审查程序还是延续了上诉机构在该两案中的裁判思路。*参见Panel Report, United States-COOL (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Canada and Mexico), WT/DS384/RW WT/DS386/RW, 20 October 2014, para.7.282; Appellate Body Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/AB/RW, 20 November 2015, para.7.266.即修改后相关争议措施的监管区分构成任意或不合理歧视的唯一原因仍然是其与政策目标之间不存在合理联系。这意味着，如果争议措施追求单一或多个相互一致的政策目标，那么合理联系标准在判断监管区分是否构成任意或不合理歧视时仍然占有主导作用。

(二)冗余的“完全源于”要求

迄今为止，在所有TBT案件中，上诉机构均认为相关监管区分并非公平合法，因而无需另外考察不利影响是否“完全源于”合法监管区分即裁定争议措施违反《TBT协定》第2条第1款。上诉机构未能阐述“完全源于”的含义致使“美国——金枪鱼案(II)”执行审查程序的专家组认为，“公平一词与不利影响是否‘完全’源于合法监管区分这一问题有非常密切的联系。特别是，考察争议措施是否公平有助于专家组判定不利影响是否‘完全’由合法监管区分造成。”*Panel Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/RW, 14 April 2015, para.7.94.言外之意即“监管区分是否公平”等同于合法监管区分例外标准本身。其实并非如此。上诉机构在“美国——金枪鱼案(II)”执行审查程序中明确指出，监管区分公平与否是判断不利影响是否完全源于合法监管区分的“核心”概念，*Appellate Body Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/AB/RW, 20 November 2015, para.7.96.但并非合法监管区分例外标准的全部内容。此外，上诉机构在“美国——原产地标签案”和该案执行审查程序中也指出，“如果监管区分不是以公平的方式设计和实施的——比如其设计和实施构成任意或不合理的歧视，那么该监管区分就不是‘合法的’”；*Appellate Body Report, United States-COOL, WT/DS384/AB/R WT/DS386/AB/R, 29 June 2012, para.271.“监管区分的‘合法性’可以通过仔细考察其设计和实施是否公平来判断。”*Appellate Body Report, United States-COOL (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Canada and Mexico), WT/DS384/AB/RW WT/DS386/AB/RW, 18 May 2015, para.5.92.因此，“公平”一词仅涉及监管区分是否合法的判断，与不利影响和合法监管区分之间是否存在“完全源于”关系无关；“完全源于”虽未受到上诉机构充分关注，但其与“合法监管区分”并列同属合法监管区分例外标准的重要内容。*参见Jason Houston-Mcmillan, The Legitimate Regulatory Distinction Test: Incomplete and Inadequate for the Particular Purposes of the TBT Agreement, 15 World Trade Review. 2016，PP554-558. Erik R. Lowe, Technical Regulations to Prevent Deceptive Practices: Can WTO Members Protect Consumers from [un] Fair-Trade Coffee and [Less-Than] Free-Range Chicken， 48 Journal of World Trade. 2014，P609; Lukasz Gruszczynski, The TBT Agreement and Tobacco Control Regulations, 8 Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy.2013,P 132; Cary Coglianese, André Sapir, Risk and Regulatory Calibration: WTO Compliance Review of the U.S. Dolphin-Safe Tuna Labeling Regime, p.14. http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/44244/RSCAS%20_2016_66.pdf?sequence=1，2017年2月9日最后访问。“完全源于”要求进口产品所承担的不利影响必须全部由合法监管区分所引起。若合法监管区分只是造成不利影响的原因之一或者不利影响与合法监管区分之间仅仅存在某种联系，该不利影响就不是完全源于合法监管区分，技术法规也就违反《TBT协定》第2条第1款中的“不低于待遇”要求。*参见Panel Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/RW, 14 April 2015, para.7.94.上诉机构在“美国金枪鱼案(II)”执行审查程序中不赞同“监管区分是否公平等同于合法监管区分例外标准本身”，但对专家组有关“完全源于”含义的论述未予置评。

除“完全源于”要求之外，合法监管区分例外标准适用的第一步，即判定技术法规是否对进口产品的竞争条件造成不利影响，还要求不利影响和技术法规之间必须存在“真实联系”(genuine relationship)。*《TBT协定》第2条第1款合法监管区分例外标准和《GATT1994》第3条第4款不利影响标准的适用都包含“真实联系”要求，且二者适用法理相通，上诉机构在相关案件中曾多次相互援引。参见Appellate Body Report, United States-COOL, WT/DS384/AB/R WT/DS386/AB/R, 29 June 2012, para.270; Appellate Body Report, European Communities-Seal Products, WT/DS400/AB/R WT/DS401/AB/R, 22 May 2014, para.5.105.“真实联系”的判定需考察“是否被诉方政府制定实施的争议措施影响了进口产品和同类国产产品之间在市场上的竞争条件”。*Appellate Body Report, United States-COOL, WT/DS384/AB/R WT/DS386/AB/R, 29 June 2012, para.270.如果进口产品所承受的不利影响主要或完全由地理环境、消费者私人选择等因素所引起，那么争议措施与不利影响之间就不存在“真实联系”。*参见Appellate Body Report, United States-COOL, WT/DS384/AB/R WT/DS386/AB/R, 29 June 2012, para.270; Ming Du, “Treatment No Less Favourable” and the Future of National Treatment Obligation in GATT Article III:4 after EC-Seal Products, 15 World Trade Review. 2016，P157.例如，在“多米尼加——香烟案”中，争议措施的实施使占有不同市场份额的香烟公司承担高低不同的成本，进口香烟由于市场份额较小而承担的成本相对较高，由此对其竞争产生不利影响。尽管争议措施是不利影响的诱因之一，但进口香烟承担的不利影响不能归因于多米尼加政府采取的措施，而应归因于进口香烟所占市场份额。*参见Ming Du, “Treatment No Less Favourable” and the Future of National Treatment Obligation in GATT Article III:4 after EC-Seal Products, 15 World Trade Review. 2016，P156,换言之，如果不利影响能够由其他因素或情形所说明或解释，如进口产品的市场份额，那么该不利影响由争议措施所引起这一事实并不足以认定二者之间存在“真实联系”。*参见Appellate Body Report, Dominican Republic-Cigarettes, WT/DS302/AB/R, 25 April 2005, para.96.

对比“真实联系”和“完全源于”要求可以发现，二者之间存在重复和矛盾之处。“真实联系”要求技术法规是造成不利影响最主要或最具决定性的原因，而“完全源于”要求监管区分(如上述机构所言，技术法规的本质就是监管区分*参见Appellate Body Report, United States-Clove Cigarettes, WT/DS406/AB/R, 4 April 2012, paras.169.)是对进口产品造成不利影响的“唯一”原因。除此之外，“完全源于”要求也使得合法监管区分例外标准过于严格。判断不利影响是否存在时应考虑与案件有关的全部事实和案情，既包括监管区分对进口产品造成的影响也包括市场本身对进口产品造成的影响。*参见Appellate Body Report, United States-COOL, WT/DS384/AB/R WT/DS386/AB/R, 29 June 2012, para.269.进口产品所承担的不利影响既有可能是因为成员方的技术法规对进口产品和同类国产产品予以区别对待所致，也可能是因为某些市场因素所致。例如，在“美国——金枪鱼案(II)”中，即便不考虑海豚安全标签制度，墨西哥金枪鱼产品在美国也处于竞争劣势，因为美国国内销售商和消费者均偏好以对海豚安全的方式捕获的金枪鱼。*参见Appellate Body Report, United States-Tuna (II), WT/DS381/AB/R, 16 May 2012, para.238-239.又如，假设WTO成员方欲制定对实现某种合法目标具有重要作用的某一技术法规，但该法规草案若得不到奉行贸易保护主义选民的支持就不会获得通过。在此情形下，立法者不得不向贸易保护主义团体妥协，从而可能使该技术法规的设计或实施受到贸易保护主义的影响。这必然构成对合法监管区分例外标准的违反，因为不利影响并非“完全”源于合法监管区分，其中掺杂了贸易保护主义因素。*参见James Flett, WTO Space for National Regulation: Requiem for A Diagonal Vector Test, 16 Journal of International Economic Law. 2013，P63; Lukasz Gruszczynski, The TBT Agreement and Tobacco Control Regulations, 8 Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy. 2013，P132.这是对成员方监管自主权的极大限制，因为任何一个成员方贸易法律法规的制定都是各方利益团体博弈的结果，完全不受贸易保护主义影响几乎不可能。总之，“完全源于”要求过于严格，且与“真实联系”之间存在矛盾之处，其存在使合法监管区分例外标准难以实现维护成员方监管自主权的目的。

三、合法监管区分例外标准之外部冲突

合法监管区分例外标准不仅存在上述内在缺陷，而且在其外部关系，即与其他条款的适用上也存在冲突，同样导致其难以有效保障成员方的监管自主权。

(一)合法监管区分例外标准不适用于《GATT1994》第3条第4款

《TBT协定》适用于技术法规，《GATT1994》第3条第4款适用于“影响进口产品境内销售、兜售、购买、运输、分配或使用的全部法律、法规和规定”，因此原则上《TBT协定》和《GATT1994》第3条第4款均适用于技术法规。*参见Panel Report, United States-COOL (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Canada and Mexico), WT/DS384 /RW WT/DS386 /RW, 20 October 2014, paras.7.636-7.639.如果申诉方主张争议技术法规同时违反《TBT协定》第2条第1款和《GATT1994》第3条第4款，专家组通常优先适用专门处理技术法规事项的《TBT协定》。如果争议技术法规被裁定违反第2条第1款，那么根据司法经济原则，没有必要对第3条第4款下的诉请做出裁决；如果技术法规符合《TBT协定》，不同案件的专家组对是否应继续裁定第3条第4款下的诉请则存在分歧。*参见Panel Report, European Communities-Asbestos, WT/DS135/R, 18 September 2000, para.8.17; Panel Report, European Communities-Sardines, WT/DS231/R, 29 May 2002, para.7.16; Panel Report, United States-Clove Cigarettes, WT/DS406/R, 2 September 2011, para.7.16; Panel Report, United States-Tuna (II), WT/DS381/R, 15 September 2011, para.7.748.但上诉机构在“美国——金枪鱼案(II)”中指出，虽然《TBT协定》第2条第1款和《GATT1994》第3条第4款之间存在很多相似之处，但二者适用范围和内容并不完全一致，*参见Appellate Body Report, United States-Tuna (II), WT/DS381/AB/R, 16 May 2012, para.405.因此不论某一技术法规是否符合《TBT协定》第2条第1款，专家组均应继续审查其是否符合《GATT1994》第3条第4款。

由于《TBT协定》第2条第1款和《GATT1994》第3条第4款同时适用于技术法规，而前者“不低于待遇”的判定适用合法监管区分例外标准，后者适用不利影响标准，因此很可能出现一项技术法规符合《TBT协定》第2条第1款却违反《GATT1994》第3条第4款的情形。此外，判定监管区分是否构成任意或不合理歧视需要分析该监管区分与其追求的目标之间是否存在合理联系，但是《GATT1994》第20条规定的目标是有限的，而《TBT协定》第2条第2款所列举的合法目标则是开放式的，很有可能出现追求某一目标的技术法规符合合法监管区分例外标准却违反《GATT1994》第20条的情况。因此，有学者主张合法监管区分例外标准应当适用于《GATT1994》第3条第4款“不低于待遇”的判断，以便确保成员方在《TBT协定》和《GATT1994》的国民待遇条款下享有相同的监管自主空间。*参见Frieder Roessler, The Scope of Regulatory Autonomy of WTO Members under Article III:4 of the GATT: A Critical Analysis of the Jurisprudence of the WTO Appellate Body, pp.4-5. http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/37278/RSCAS_2015_04.pdf?sequence=1, 2017年1月18日最后访问。

上诉机构在“欧盟——海豹案”中认为，合法监管区分例外标准完全是根据《TBT协定》第2条第1款本身的上下文所确立的，目的是保护成员方的监管自主权；《GATT1994》中成员方的监管自主权由第20条保障，故无需将合法监管区分例外标准移植适用于第3条第4款。合法监管区分例外标准所体现的自由贸易与监管权之间的平衡与《GATT1994》第3条第4款和第20条间的平衡并无本质差别。此外，欧盟并没有举例说明何种目标属于《TBT协定》所规定的合法目标却又不在《GATT1994》第20条规定之列，有关成员方监管权失衡的论断纯属臆想；即便真的存在失衡，也只能留待成员方解决。因此，合法监管区分例外标准不能适用于《GATT1994》第3条第4款。*参见Appellate Body Report, European Communities-Seal Products, WT/DS400/AB/R WT/DS401/AB/R, 22 May 2014, paras.5.125-5.129.

(二)合法监管区分例外标准与《GATT1994》第20条之适用冲突

上诉机构未经详细分析便直接断言成员方在《TBT协定》第2条第1款与《GATT1994》第3条第4款和20条下监管权的失衡纯属欧盟臆想，太过草率。对比合法监管区分例外标准与《GATT1994》第20条的文本规定和法律适用可以发现二者存在相互重叠之处，但并不完全相同。

合法监管区分例外标准和《GATT1994》第20条的相同之处在于：第一，目的和宗旨相同，都是为了维持自由贸易和成员方监管自主权之间的平衡，防止那些真正保护非贸易目标的措施被裁定为违反国民待遇义务。第二，部分文本规定和法律适用相同。例如，“任意或不合理歧视”是第20条一个非常重要的概念，同时也是判断监管区分是否公平合法的重要途径之一，而且第20条任意或不合理歧视的判断标准同样适用于监管区分公平与否的判断。另外，如果申诉方对某一技术法规同时提起《GATT1994》和《TBT协定》下的诉请，争端解决机构以该技术法规对同类产品做出的监管区分构成任意或不合理歧视为由裁定其违反《TBT协定》第2条第1款，那么在判断该技术法规是否构成《GATT1994》第20条中的任意或不合理歧视时，争端解决机构可以援用第2条第1款下的相关法律推理和结论，直接裁定其违反第20条。*参见Panel Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/RW, 14 April 2015, para.7.557; Appellate Body Report, United States-Tuna (II) (Recourse to Article 21.5 of the DSU by Mexico), WT/DS381/AB/RW, 20 November 2015, paras.7.346-7.347.除了“任意或不合理歧视”之外，笔者认为“对国际贸易的变相限制”也是二者的共同点。“任意或不合理歧视”作为判断合法监管区分公平与否的途径之一来源于作为《TBT协定》第2条第1款上下文的序言第6项。该项序言规定：“认识到不应阻止任何成员方在其认为适当的程度内采取必要措施，保证其出口产品的质量……但是这些措施的实施方式不得构成在情形相同的国家之间进行任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制……”，因此除了“任意或不合理歧视”之外，完全有理由相信“对国际贸易的变相限制”也可以成为判断监管区分合法与否的途径，而且《GATT1994》第20条“对国际贸易的变相限制”的相关法理同样适用于《TBT协定》第2条第1款监管区分是否合法的判断。

合法监管区分例外标准和《GATT1994》第20条的主要不同在于：第一，合法监管区分例外标准中有“完全源于”要求，第20条中不存在类似要求。就这一点而言，第20条比合法监管区分例外标准更为宽松。第二，“公平”的含义大于“任意或不合理歧视”和“对国际贸易的变相限制”。“任意或不合理歧视”(或“对国际贸易的变相限制”)只是判断监管区分公平与否的途径之一。因此一项技术法规符合《GATT1994》第20条并不意味着其对同类产品做出的监管区分就必然是公平合法的。第三，《GATT1994》第20条各项规定中有的要求争议措施必须符合必要性标准，例如第1项中的“为维护公共道德所必需的措施”和第2项中的“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”，但合法监管区分例外标准不要求技术法规符合必要性标准。《TBT协定》中的必要性标准规定在第2条第2款中且独立于第1款。这意味着，不论技术法规是否违反第1款，只要申诉方提出相关诉请，争端解决机构就必须考察该技术法规是否符合第2款规定的必要性标准；但在《GATT1994》中，只有当争议措施违反了国民待遇之后，被诉方才能援引第20条，争端解决机构才能分析该措施是否符合相关的必要性标准。第四，目标范围不同。《GATT1994》第20条中仅规定了十项目标，除此之外的其他目标都不在第20条一般例外的保护范围之内；而《TBT协定》第2条第2款规定的合法目标“包括但不限于”(inter alia)：保护人类健康或安全、防止欺诈行为、保护动物或植物的生命或健康以及保护环境；《TBT协定》之外的其他涵盖协定所规定的合法目标可以对第2条第2款合法目标的确定提供参考或产生影响。*参见Appellate Body Report, United States-Tuna (II), WT/DS381/AB/R, 16 May 2012, para.313.因此，《TBT协定》与《GATT1994》第20条之间的合法目标范围确实存在不同，合法监管区分例外标准中判断合理联系时所要考虑的目标范围远远大于《GATT1994》第20条。例如，为消费者提供产品信息属于《TBT协定》中的合法目标，*参见Appellate Body Report, United States-COOL, WT/DS384/AB/R WT/DS386/AB/R, 29 June 2012, para.453.却没有被《GATT1994》第20条规定。虽然上诉机构在“欧盟——海豹案”中将第20条第1项的“公共道德”予以扩大解释，使其包括保护动物福利在内，*参见Appellate Body Report, European Communities-Seal Products, WT/DS400/AB/R WT/DS401/AB/R, 22 May 2014, para.5.199.但由于争端解决机构在条文解释上秉持严格的文本主义倾向，*参见Asif H Qureshi, Interpreting Exceptions in the WTO Agreement: Lessons from the New Haven School, 22 Asia Pacific Law Review. 2014，PP19-20.因此对第20条的目标范围予以扩大解释在多大程度上能弥补其与合法监管区分例外标准中目标范围的差距有待继续观察。

《GATT1994》第3条第4款和第20条及《TBT协定》第2条第1款的法律适用简要图示如下：

条款《GATT1994》第3条第4款《GATT1994》第20条构成要素同类产品不低于待遇前提条件各项规定法律适用竞争导向型方法不利影响标准任意或不合理歧视对国际贸易的变相限制有限的目标范围必要性标准(第1、2项)

条款《TBT协定》第2条第1款构成要素同类产品不低于待遇法律适用竞争导向型方法合法监管区分例外标准不利影响完全源于合法监管区分任意或不合理歧视合理联系标准:软化和限制其他判断途径(对国际贸易的变相限制+其他)

由上可知，合法监管区分例外标准与《GATT1994》第20条之间确实存在适用上的冲突。上诉机构否认成员方在《TBT协定》第2条第1款与《GATT1994》第3条第4款和第20条下的监管自主空间存在不同太过武断。上诉机构不能把监管自主空间失衡的责任完全归咎于WTO成员方，因为其原本有可能使成员方的监管自主空间协调一致，那就是对TBT案件允许成员方援引《GATT1994》第20条予以抗辩。由于上诉机构在“中国——原材料案”中罔顾条约解释的有效性原则而执意采取狭隘的文本主义解释路径，*参见Bin Gu, Applicability of GATT Article XX in China-Raw Materials: A Clash within the WTO Agreement, 15 Journal of International Economic Law. 1007 (2012); Julia Ya Qin, The Predicament of China’s “WTO-Plus” Obligation to Eliminate Export Duties: A Commentary on the China-Raw Materials Case, 11 Chinese Journal of International Law. 2012，P240.导致成员方无法在《TBT协定》下援引第20条，只能确立合法监管区分例外标准来保证成员方的监管自主权，由此导致成员方在《TBT协定》第2条第1款与《GATT1994》第3条第4款和第20条下享有不同的监管自主空间。

四、合法监管区分例外标准之应对建议

以技术性贸易措施为主要表现形式的边境内措施对国际贸易的阻碍日益凸显。*参见Doaa Abdel Motaal, Overview of the World Trade Organization Agreement on Technical Barriers to Trade, p.1. https://g.caifupai.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwiohszx2ILSAhVEjpQKHemQBXAQFggyMAM&url=http%3a%2f%2fcuts-international%2eorg%2fdoaa-paper%2edoc&usg=AFQjCNFYfrQeyE-LqX1zS_8xGDeH7P3RCw，2017年2月9日最后访问。在此背景下，我国采取的技术性措施越来越受到美欧等发达经济体的关注。*例如，美国贸易代表办公室在其2010-2014年连续五年发布的《技术性贸易壁垒报告》中，中国的监管措施是其关注重点。在这五份报告的“国别部分”，中国占据篇幅均为最多，所涉行业部门十分广泛，包括强制性产品认证制度、IT产品、医疗设备、化妆品、4G通信标准和手机设备等。在2015和2016年向国会提交的两份《关于中国履行WTO义务的报告》中，美国贸易代表办公室特别关注了中国再制造产品监管措施。以上信息可参见美国贸易代表办公室网站，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications，2017年1月19日最后访问。欧盟也持续关注中国对化妆品、药品、医疗器械等产品采取的监管措施。参见European Commission, Trade and Investment Barriers Report 2015, p.6. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/march/tradoc_153259.pdf, 2017年1月19日最后访问; European Commission, Report on Trade and Investment Barriers and Protectionist Trends, p.12. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/june/tradoc_154665.pdf, 2017年1月19日最后访问。与此同时，美欧等发达经济体所采取的技术性贸易措施对我国的出口也造成严重影响。*参见蒋菡：《去年四成出口企业受到国外技术性贸易措施影响》，载《工人日报》2016年12月15日。有鉴于此，虽然目前我国尚未卷入TBT案件，但合法监管区分例外标准仍值得我国重视。结合该标准在实践中暴露的主要问题，笔者认为，我国政府可以未雨绸缪，从以下两个方面应对。

一方面，我国应根据自身立场采取灵活的参与策略来处理将来可能出现的TBT案件。若我国为申诉方，则应主张争议措施构成《TBT协定》下的技术法规和《GATT1994》第3条第4款中的“法律、法规和规定”，同时提起《TBT协定》和《GATT1994》下的诉请。由于《TBT协定》和《GATT1994》国民待遇条款的法律适用并不完全一致，因此即使争议措施符合其中一项协定，也有可能违反另一项协定，由此可增加我国的胜诉几率。如果我国作为被诉方，则应主张争议措施构成《GATT1994》第3条第4款中的“法律、法规和规定”，而非《TBT协定》下的技术法规，即争端解决应适用《GATT1994》而非《TBT协定》。因为除《GATT1994》第20条规定的目标范围有限之外，《GATT1994》第3条第4款和第20条的法律适用要比《TBT协定》第2条第1款的合法监管区分例外标准和第2款的必要性标准更为宽松。如果争议措施被裁定违反《GATT1994》第3条第4款，那么我国应主张争议措施符合第20条。如果争议措施所追求的目标不在第20条第2-10项之列，那么可以利用第1项“公共道德”含义的扩张趋势，主张争议措施所追求的目标属于“公共道德”。如果争议措施被界定为技术法规而同时适用《TBT协定》和《GATT1994》，那么我国可以向专家组或上诉机构提出以下主张，完善合法监管区分例外标准，以有效保护自身的监管自主权：第一，删除合法监管区分例外标准中的“完全源于”要求，只需不利影响与合法监管区分之间存在“真实联系”。第二，限制判断监管区分缺乏公平合法性的途径。合法监管区分例外标准实际是《TBT协定》序言第6项在第2条第1款中的具体体现，而序言第6项只是禁止技术法规不得在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视或构成对国际贸易的变相限制，除此之外并无其他限制。因此我国可以主张只有在监管区分对进口产品造成任意或不合理歧视以及构成对国际贸易的变相限制这两种情形下，才能认定其有失公平。以上两点既可以保证合法监管区分例外标准本身的内部统一性，也可以放宽该标准在实践中的适用，还助于解决成员方在《TBT协定》第2条第1款和《GATT1994》相关条款下享有不同监管自主权的问题。第三，进一步限制合理联系标准的适用。虽然在技术法规追求单一或多重相互支持的目标的情况下无法软化适用合理联系标准，但在争议措施追求的多重目标之间相互冲突的情况下，我国可以要求专家组或上诉机构明确除合理联系标准之外判定任意或不合理歧视的“其他因素”的具体内容，并在相关案件中予以积极适用，以削弱合理联系标准在判断合法监管区分中的主导作用。

另一方面，我国应重视技术法规立法内容的合理性审查。从争端解决实践来看，技术法规对进口产品实施的监管区分与该法规所追求的目标之间是否存在合理联系是合法监管区分例外标准适用中的重点。这就要求技术法规的内容必须具有合理性，即技术法规必须能够有效实现立法者所要追求的目标或者技术法规作为手段与目标之间必须相称。我国的技术法规散见于全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、国务院各部委制定的行政规章、省级或者较大的市级人大及其常委会制定的地方性法规、自治条例和单行条例以及省级或者较大的市级人民政府制定的地方政府规章中。*参见杨凯：《技术法规的基本观念反思》，载《北方法学》2014年第4期。综观《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等法律规定，我国立法活动所关注的焦点仍局限于立法权的合法性和立法程序的正当性，*参见崔卓兰、于立深：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版，第9页。尚未关注立法内容的合理性。因此，我国宜适时修改相关法律规定，增加对技术法规立法内容的合理性评估制度，重点审查拟议技术措施是否能够实现立法目的以及拟议技术法规在备选方案中是否效益最高或成本最小(与立法目的是否相称)。*参见殷明：《行政立法的合理性审查：中国语境下的路径选择》，载《江淮论坛》2015年第4期。此外，由于技术法规通常具有较强的技术性，为保证其内容的合理性，技术法规的制定需要建立在完整、准确、清晰、客观的科学技术信息基础之上。为此，我国还应建立和完善一系列程序制度，如专家起草和论证制度、技术法规听证制度、公开征求社会意见制度、评论制度、重大分歧意见的试验论证制度等。*参见唐健飞：《WTO/TBT协定框下我国技术法规体系的立法完善》，载《宏观经济研究》2012年第9期。只有提高我国技术法规制定内容的合理性，才能减小其违反合法监管区分例外标准的可能性。

[责任编辑：许庆坤]

Subject:The New Development of WTO National Treatment Principle in the Application of TBT Agreement

Author & unit:LI Dongdong

(Law School,Xiamen University,Xaimen Fujian 361005,China)

Due to the absence of general exceptions similar to Article XX of GATT 1994, the Appellate Body adopted the legitimate regulatory distinction exception test to determine the “no less favourable” requirement under Article 2.1 of TBT Agreement (National Treatment Principle) to preserve Members’ regulatory autonomy. According to this test, if the detrimental impact caused by the technical regulation to the imported products stems exclusively from legitimate regulatory distinction, the technical regulation shall not be determined to violate the “no less favourable” requirement. However, it is doubtful that this test can truly maintain Members’ regulatory autonomy, given its ambiguity and contradiction as well as Members’ different regulatory spaces on the same subject resulting from different legal interpretations under Article 2.1 of TBT Agreement and Article III:4 of GATT 1994. In order to cope with legitimate regulatory distinction exception test, China should make preparations for the participation strategy in future TBT disputes and the enactment of technical regulations.

national treatment principle; article 2.1 of TBT Agreement; legitimate regulatory exception test; regulatory autonomy

2017-02-20

李冬冬(1989-)，男，山东禹城人，厦门大学法学院博士研究生，主要研究方向：国际法。

D99

A

1009-8003(2017)02-0151-10