政策工具视角下我国草原碳汇政策研究

连怡婷

(内蒙古工业大学内蒙古商贸职业学院，内蒙古呼和浩特 010080)

政策工具视角下我国草原碳汇政策研究

连怡婷

(内蒙古工业大学内蒙古商贸职业学院，内蒙古呼和浩特 010080)

草原、森林、海洋是地球上的三大碳汇。相对森林而言，草原的碳汇功能一直没有受到重视，但其固碳能力不容忽视。本文基于政策工具视角，首先对我国近年来出台的草原碳汇相关政策进行梳理和分析，并采用政策文本分析法对我国中央政府颁布的有关草原碳汇政策所采用的政策工具进行计量和分析。从基本政策工具和碳汇产业竞争力两个维度对我国草原碳汇政策存在的问题进行了深入剖析，并对未来相关政策制定和应用提出了科学合理、符合实际的政策建议，以期为我国草原碳汇政策发展提供借鉴。

草原碳汇；公共政策；政策工具；频数分析

1 引言

政策工具是政府治理经济社会的重要手段和有效途径，是政策目标与实施结果之间的桥梁和纽带，科学、合理地制定低碳政策工具，对于我国草原碳汇发展具有非常重要的意义。政策工具是指被为实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及人力、资金、设备、资源等手段。〔1〕政策本身也是政策工具，所以对于政策工具的研究从某种意义上讲也是对政策内容的研究。草原碳汇公共政策是政府有关部门为规范、引导草原碳汇活动，推进草原碳汇发展，协调草原碳汇活动中产生的各种关系而制定的一系列政策的总称。

本文按照文本分析法的研究步骤，首先选取我国中央政府草原碳汇相关政策文本作为内容分析样本；其次，根据政策工具理论制定分析框架，设计基本分析维度体系，然后对基本政策维度的每个要素进行政策文本中的政策工具内容的系统分析；再次，将符合框架的草原碳汇相关政策归入二维分析框架进行频数统计；最后，根据统计结果分析现有草原碳汇政策体系是否合理，并以此为依据为未来草原碳汇政策的优化和改善提供有效的政策建议。

2 草原碳汇政策文本样本选择

本文以2006-2016年草原碳汇相关政策文本进行分析，鉴于草原具有很强的地域特点，所以本研究将对2006年至今我国所有涉及碳汇的政策进行文本分析。

在政策文本的选取上遵循了以下步骤：首先，明确我国草原碳汇管理的行政部门，从而获得样本数据的来源渠道。我国管理草原碳汇的部门主要有发改委、国土资源部、农业部、环保部以及一些相关部委，本文不再将“相关部委”纳入研究。此外,考虑到草原碳汇刚刚兴起，相关的政策文本多见于发改委和环保部，因此，本研究将发改委和环保部作为文本信息的重要来源渠道。其次，鉴于当前我国政府电子政务化的发展趋势，根据研究的相关政策通过主管部门官网以及百度、中国知网等搜索引擎获取所需政策数据。第三，确定检索关键词。对“草原碳汇”、“碳汇”、“低碳”、“草原环境”、“草原保护”以及“建议”、“意见”、“条例”、“办法”、“细则”、“规定”、“决定”、“公告”、“通知”进行检索，为避免政策遗漏，对已汇总的政策文本进行反复核查。

本文按照政策文本分析法的研究步骤，首先对草原碳汇相关政策文本进行数据分析的样本选择。所选择的草原碳汇相关文本均来源于近十年由国务院相关部委及其直属机构公开颁布的关于碳汇发展及草原生态治理的法律法规、规划、通知、公告、意见、办法等体现政府政策目的的文件。鉴于“草原碳汇”作为一个新兴项目，专门性政策文本有限，本文将锁定“碳汇”、“低碳”、“草原生态保护”、“草原生态环境建设”为关键词，扩大检索范围。为了对现行政策现状进行准确、全面的把握，本文梳理了2006-2016年相关政策情况，首先对2004年至今我国草原碳汇相关政策进行检索，检索结果显示2004-2009相关政策为零，其次检索到2010年至今草原碳汇我国相关政策30项，如表(1)所示，本文共汇总了30部我国有关草原碳汇的政策文本样本，具体政策文本的内容分析过程如下。

表1 2010年以来我国草原碳汇相关政策索引表

3 政策分析框架构建

本文把政策结构性作为基本立论基础是本文对于政策工具分析的基本思路，政策是由一系列基本单元工具合理组织、协调、搭配而构建的，为了突出政策的结构性特征，并由此来评判政策的可操作性，同时还可以体现政策决策层的公共政策价值和政策实施理念。〔2〕

本文根据Rothwell和Zegveld的观点，将基本政策工具分为环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具，如图(1)所示。

3.1 X维度：基本政策工具维度

环境型政策工具。包括政府通过一系列的政策进行调控，如目标规划、金融支持、法规管制、监督检查、制定与完善相应标准、制定与完善相应政策，为草原碳汇提供有力的政策环境和发展空间，同时可以促进碳汇产品的研究与开发。环境型政策工具包括目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制与知识产权等方面。

供给型政策工具是指政府给予的资金、技术、人才、信息等相关要素的供给。其目的是体现国家出台的碳汇相关政策对于草原碳汇的推动力。供给型政策工具主要包括草原碳汇资金投入、人才培养、科技与信息支持、基础设施建设和公共服务等方面。

需求型政策工具是指政府主要通过采取公共技术采购、贸易管制、外包和海外机构管理等相应措施，削弱市场的不确定性，同时积极开展对碳汇技术的研发和新产品开发，从而带动相关碳汇产业发展。其目的是体现国家层面碳汇相关政策对于草原碳汇的拉动力。

图1 草原碳汇相关政策的基本政策工具

3.2 Y维度：产业竞争力维度

基本政策工具维度划分主要是从政府角度研究我国草原碳汇政策对草原碳汇发展的影响，草原碳汇及其相关产业要实现可持续发展，其内在组织、运行规律及生产活动也必须加以考虑，这种内在的组织活动和运行规律主要体现在草原碳汇及其相关产业自身竞争力上。要想在碳汇市场上获得更强的竞争力，除由外部碳汇政策的支持与引导外，内部系统自我生存、自我繁衍能力的不断提高也是获得持续竞争力的重要方面。草原碳汇及其相关产业竞争力主要体现在资源要素配置能力、组织生产能力和碳汇技术创新能力三个方面。本文将草原碳汇竞争力要素归纳为碳汇生产、碳汇研发和投资力度，并以此来构架我国草原碳汇相关政策分析框架的Y维度。

3.3 碳汇政策二维分析构架

如图(2)所示，本文通过对基本政策工具和草原碳汇竞争力两个维度划分的，最终构建了草原碳汇相关政策的政策工具二维分析框架图。

图2 草原碳汇相关政策的政策工具二维分析框架图

基于政策工具的我国的草原碳汇相关政策文本内容分析如下：

4 频数统计与维度分析

首先，对草原碳汇政策文本在基本政策工具维度下的进行频数统计分析，如表(2)所示，环境型政策工具占基本政策工具总体数量的36.67%，供给型政策工具约占63.33%，需求型政策工具仅占10%。对具体政策工具深入分析发现，如图(3)所示，在环境型政策工具中，目标规划在环境型政策工具中约占81.82%，金融支持和税收优惠仅占9.09%，目标规划工具利用相对较多，这些政策工具为我国相关领域发展起到了方向指引和目标设立的作用，但是缺乏具体实施细则，可操作性不强。这说明我国已经对草原碳汇总体目标进行规划，支持和鼓励性政策还未大量配套，也并未出台相关的法律、法规类政策措施，由此给相关职能部门带来监管困难。

图3 相关政策工具使用百分比

供给型政策工具对于草原碳汇的发展起重要的推动作用。在供给型政策工具中，科技信息支持(23.33%)和公共服务(20%)显著凸显，资金投入(3.33%)和基础设施(6.67%)建设较为薄弱，这说明国家非常重视草原碳汇及其相关领域的开发利用，并且对于草原碳汇的科技信息支持力度很大，在逐步加大资金投入同时进行配套的基础设施建设。

在需求型政策工具中，政策工具应用相对较少，需求型政策工具对于草原碳汇的发展起拉动作用。只有公共技术采购占10%，其他政策工具并未涉及，由此可见，需求型政策工具应用频度较低，这也为后续出台相关政策预留了空间。

碳汇生产技术开发投资力度000269110000007000000030001000000000000资金投入科技信息支持人才培养基础设施公共服务目标规划金融支持税收优惠法规管制公共技术采购外包服务贸易管制海外机构管理

另外，在基本政策工具维度分析的基础上，引入产业竞争力维度影响因素，得到草原碳汇政策工具在相关产业竞争力上的数据分布统计结果。如图(4)所示，通过我国30部草原碳汇相关政策文本样本对我国碳汇产业竞争力进行分析发现，碳汇生产所占比例为63.33%，由此说明我国非常重视草原碳汇发展。投资力度与技术研发所占比例分别为33.33%和3.33%，表明我国在不断加大对于草原碳汇新技术的开发力度，只有广泛采用新技术才能推进我国草原碳汇及其相关产业的经济发展。

从产业竞争力维度来看，相关配套政策制定尚不完善。目前，我国草原碳汇并未真正开展起来，草原碳汇政策实行方法仍以节能减排为主，且大部分都单纯依靠政府行政力量推行，缺乏公众、企业和社会环保组织参与。缺乏相应的配套激励机制，同时忽视了市场作用。在碳汇生产中占据绝大比例的是目标规划项，公共服务6项，基础设施只有2项，这表明我国在引导草原碳汇发展、研发碳汇技术方面目前还停留在制定政策、法规和规划层面，尚缺乏具体可操作的激励性、保障性、针对性政策工具。

5 政策建议

5.1 调整环境型政策工具使用频率，实现政策的可操作性

草原碳汇政策制定中适度降低环境型政策工具的使用频率，落实和监督已出台的目标规划、金融支持、税收优惠等政策工具的运用，建立配套的实施细则与指导意见，健全相应的配套法律法规管制规定，从而提高政策的适用性和可操作性。

5.2 重视使用供给型和需求型政策工具

重视供给型和需求型政策工具对草原碳汇发展的推动和拉动作用，在政策制定过程中增加供给与需求两类政策工具的使用频率。在供给型政策工具的运用中，要加强重视对科技信息支持、信息基础设施建设等政策，政府科学决策以信息为依据，信息化与科技化二者的结合是未来的发展趋势。同时加大对碳汇产业发展的投资力度，建立草原碳汇数据库、信息管理系统、信息披露制度以及相关测评标准，为草原碳汇发展提供资金、信息和技术基础。在需求型政策工具运用中，要加强外包等政策工具的运用，政府可减轻在财政、技术、人员等方面压力，为我国草原碳汇提供广阔的市场发展空间，使我国草原碳汇产业发展更具市场化、更具竞争力。

5.3 制定科学的草原碳汇科技发展和市场发展政策

草原碳汇技术是其经济发展的核心。目前我国碳汇技术和碳汇科技创新能力不足，同时也缺乏科学、合理的政策保障。政府应尽快制定出台科学有效的草原碳汇科技与草原碳汇市场发展战略相配套政策措施。在政策制定时，对于不同地区政府及相关行政主管部门要区分指导、统筹兼顾，协同发展，建立草原碳汇政策评价标准与政策实施绩效考核体系，同时加强对政策执行情况的评估和监督，保证草原碳汇公共政策的执行效果，为政策制定提供科学的引导和借鉴。

〔1〕宁骚.公共政策学(第二版)〔M〕.北京：高等教育出版社，2011：6，169-170.

〔2〕张韵君，政策工具视角下的中小企业技术创新政策分析〔J〕.中国行政管理，2012，(4)：43-47.

〔3〕ROY ROTHWELL, WALTER ZEGVELD. Reindusdal-ization and technology〔M〕. Logman Group Limited, 1985:83-104.

〔4〕李钢等编著.公共政策内容分析方法：理论与应用〔M〕.重庆：重庆大学出版社，2007：4.

〔5〕威廉·N·邓恩.公共政策分析导论(第二版)〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2002.79,84.

〔6〕Matthias Peichl, Paul Leahy, and Gerard Kiely. Six-year Stable Annual Uptake of Carbon Dioxide inIntensively Managed Humid Temperate Grassland 〔J〕. Ecosystems(2011)14:112-126 DOI:10.1007/s10021-010-9398-2.

〔7〕董恒宇，云锦凤等，碳汇概要〔M〕.北京科学出版社，2012：145.

〔8〕Nunnally J. Psychometric Theory (2nd ed. )〔M〕. NewYork:McGraw-Hill ,1978. 124-135.

S812

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2095—5952(2017)01—0013—05

2017-01-18

连怡婷(1983-)，女，蒙古族，硕士研究生，讲师，研究方向生态经济与行政管理。