影响中国国有企业混合所有制改革因素浅析

章澎

摘要：本文首先梳理了中国国有企业改革的历史进程，在此基础上，本文进一步分析了影响国有企业混合所有制改革主要来自政策、法律、成本、员工以及观念等方面的因素，并从国有企业混合所有制改革现状入手，着重分析来自国家政策、企业内部和企业员工本身的阻力。最后提出了如何有效进行国有资本监管，国有资本和非国有资本如何有效融合，为国有企业通过混合所有制改革如何加快自身发展、合理优化资源配置、提升自身管理水平等方面提供可借鉴的建议。

关键词：国有企业 混合所有制 改革

中国国有企业改革从1978年十一届三中全会以来至今已经经历了三十多年，从最初的控制权改革向渐进的所有制改革演进，逐渐形成了以国有和非国有性质不同的经济成分在企业内部进行融合的国有企业混合所有制结构。本文通过梳理我国国企改革路径以及查阅不同时期的政府文件和专业文献，发现我国国有企业混合所有制改革基本遵循了简政放权改革阶段（1978年—1984年），承包经营改革阶段（1984年—1992年），建立现代企业制度阶段（1992年—2002年），建立国有出资人制度阶段（2002年—2013年）以及混合所有制改革再提出阶段（2013年至今）等五个阶段。

我国国有企业通过上述五个阶段的改革，已经取得了较为显著的成效，市场在资源配置和企业发展中起到了一定的主导作用，然而国有企业混合所有制改革的目标还未实现，国有企业改革依然存在一些问题亟待解决。

一、政策方面

国有企业由于其特殊性质，涉及主管、监管部门较多，相关部门所制定的政策部分还适用于计划经济时代，部分政策的局限性使得国企改革的进程放缓，这势必导致市场主体地位的缺失。比如，某些领域市场的公平竞争环境并不满足，社会资本无法进入这些领域，市场主体地位得不到真正落实，这种格局势必严重限制市场经济发展的潜力，阻碍社会资本的成长，其后果将是国有企业在承担者政策性负担的同时还享受着政策性福利，政策优惠、政府补贴以及市场壁垒等差异性政策将不可避免的带来价格扭曲，政策的倾斜造成不同所有制企业之间存在严重不公平，再加上国有企业往往与政府有着相对紧密的联系，出现权利寻租行为的空间非常大，这将导致国有企业控制成本、创新生产的动力便不够强烈，从而产生生产效率低下和创新能力不足的问题。

二、制度建设和法律保障方面

国有企业虽然在过去的改革过程中逐步建立了现代企业制度，部分企业的“三会一层”公司管理框架即股东大会、董事会、监事会以及高级管理层组成的议事管理规则基本形成，然而在实际操作过程中，国有企业的独立市场主体地位得不到保障，无论是股东会、董事会还是监事会并未完全起到应有的作用，企业领导层甚至管理层还由政府直接任命和委派，现代企业制度最为核心的法人治理结构也只是形式，没有真正切实有效地建立起现代企业制度。

国有企业混合所有制改革涉及的法律条款更多的是在在股份结构和股权激励方面，而规范股份结构和股权激励应遵循的原则，和制度建设一样也需要进一步的完善。一方面，一些法律条款在一定程度上限制和阻碍了股权交易的深入进行，也阻碍了国企混合所有制改革的进程；另一方面，法律的不健全对股权激励的保护、支持的力度不够，也是潜在地影响了国有企业混合所有制改革的进程。

三、企业管理方面

企业管理是企业发展的重中之重，因此企业的管理决定了国有企业混合所有制改革的成败。在国有企业的混合所有制改革实施过程中，一种现象是国有企业为了降低管理责任和管理风险，采取了极为保守的措施，从而阻碍了混合所有制改革的顺利进行。第二种现象是有的国有企业虽然也进行了混合所有制改革，但由于企业管理的不完善和管理水平不高，管理人员执行力度和深度不够，使混合所有制改革无法继续推行下去，企业的混合所有制改革的进程也就停滞不前。第三种现象是虽然实施了国有企业混合所有制改革，但由于个别国企领导怕个人所承担的风险较大，而激励计划设计的指标较少，激励的力度不够，无法产生更大的激励效果，也就无法快速推进国企混合所有制改革的进程。第四种现象是混合所有制改革过程没有深入一线职工，切实听取一线职工的意见，而是凑人数、走过场，从而导致一线职工的不满，不能形成上下一致，全员目标统一而形成合力，一线职工的抵触情绪日积月累，从而导致混合所有制改革目标无法完成，也导致国有企业生产效率降低，进而无法吸引社会资本的再进入，也就无法进一步推动国有企业混合所有制改革。

四、国企职工方面

马克思主义政治经济学指出：生產力决定生产关系，生产关系要适应生产力的发展。因此，国企职工作为生产力三要素中最为活跃的因素，其在混合所有制改革过程中应起到非常重要的作用。在混合所有制改革的实施过程中，如果没有做到真正的以人为本，对职工缺乏基本的人文关怀，职工就无法与企业形成合力。从国企管理层来说，由于混合所有制改革激励的力度不大，管理层不够积极，而是从个人的角度出发，不求有功但求无过，没有从管理者的角度去思考如何进行技术创新、管理创新，如何提升个人的管理水平，从而实现人力资本的增值，混合所有制改革的效果也会大打折扣。当然，国企改革也不能盲目求快，而与企业现实情况脱节，较大的改革压力也会给管理层和一线职工造成了过重的心理负担，在压力过大的情况下开展工作，有时候会产生事与愿违的后果。因此，在推进国有企业混合所有制改革过程中，也应避免急功近利的思想，并由该思想而产生激进行为，这会带给企业带来难以估量的风险。

五、企业内部方面

国有企业因其积累和政策偏向等历史原因，在行业内一般处于排头兵的位置，其企业管理相对于一些优秀的民营企业、外资企业也往往比较粗放，企业各部门各自为政，配合也不够默契，这种架构和模式很难在短时间发生改变。国有企业无论是在财务管理还是在生产管理或者是在技术管理方面，都有一套相对固化的管理模式，而这种模式也不是一朝一夕就能够彻底改变的，而是必须进行不断的尝试，循序渐进，稳步推进才能够发生质的改变。另一方面，国有企业在多年的发展过程中已经形成了自己特有的企业文化，在这些企业文化中有优秀、积极的一面，也有消极、拖沓的一面，这些来自国企内部的阻力也会在一定程度上阻碍国企混合所有制改革的进程。

六、小结及建议

本文从中国国有企业混合所有制改革的历史演进角度，梳理了国有企业混合所有制改革的历史进程，并在此基础上，进一步分析了国有企业混合所有制改革主要来自政策、制度建设及法律保障、企业管理、员工以及企业内部等方面的影响因素。为更快、更好的推进国有企业混合所有制改革的发展，本文提出以下建议：

（一）政府应进一步鼓励、推动国企混合所有制改革的实施

中国国有企业经过三十多年的改革，实践证明，通过进行混合所有制改革，国有企业的竞争力和活力得到了显著提高。但当前我国国有企业仍存在产权保护力度不够、市场主体权益不明确、国有资本控制力度不明确和国有资产流失存有矛盾等问题，这些问题严重阻碍了国有企业混合所有制改革的进一步深化。因此，政府部门应从转变政府职能入手，进一步完善现代产权制度，加强国有资产监管，鼓励和推动国有企业混合所有制改革的实施。具体而言：

1.转变政府职能，优化资源配置

一方面，对国有企业进行分类管理是提高政府管理效率的基础。通过国企分类，可以合理地细化政府的角色和地位，政府在进行公共服务的同时，弱化其在企业市场竞争中的过分参与。应将国有控股根据市场实际，适当放开，放宽社会资本的准入门槛，让市场在资源配置中起到主导作用。另一方面，完善国有资产管理体制是转变政府职能的手段。在国企分类管理基础上，应进一步改变国有企业的资产监管方式，建立“以管资本为主”的国有资产管理体制，提高国有资产配置效率，减少行政审批事项，扩大企业自主经营权，为国有企业混合所有制改革营造一个公平、合理的政策环境。

2.建立现代产权制度，完善市场竞争机制

产权制度改革一直是国有企业混合所有制改革的核心内容，政府应建立产权清晰、权责明确的现代产权制度，这将有利于实现产权激励和市场约束，使国有企业产权主体能够根据市场需求，独立作出生产、经营决策从而谋求企业最大的经济利益，且不侵犯相关产权的合法权利。

3.加强国有资产监管，防止国有资产流失

目前正在进行的国有企业混合所有制改革，一方面，需要积极探索新的改革模式，另一方面，也不能因为国有企业改革而造成国有资产流失。国有资产流失不仅对国有企业本身造成难以估量的影响，还将严重危害国民经济基础和社会经济发展。当前，我国国有企业在引入市场机制进行法制治理过程中，要坚决防止因国有资产监管不到位而导致国有资產流失。政府可以通过建立市场化国有股权定价机制、完善股权资产评估流程、规范国企股权转让程序、强化惩戒监督机制等措施确保信息公开透明，防止国有资产流失。

（二）国有企业应抓住改革契机提升自身企业竞争力

国有企业混合所有制改革将带来企业竞争力的提高，因此国有企业应抓住改革契机，提升国有企业竞争力。通过引入多元化投资主体，加大国企内部治理力度，摆脱固有僵化的管理模式，进一步激发企业活力。一方面，可以积极引入具有丰富市场经验的社会资本投资者，充实国企资本，改善企业股权结构，实现股权多元化；另一方面，根据国有企业自身实际情况，控制好国有资本和社会资本持股比例，这将有利于国有企业竞争力的不断提高。我们相信，国有企业混合所有制改革在未来通过不断探索、不断完善，一定会取得更为显著的成效。

（作者单位：重庆市基础工程有限公司）