浅析小产权房问题

摘要：小产权房是中国特有的一种房地产形式，小产权房的立法比较少，城乡二元土地所有制和城乡户籍制度的不平等，造成了小产权房的不合法现在的发展趋势。本文章主要介绍了小产权房存在的原因，存在的现状以及对于小产权房的规制路径进行简要的分析。

关键词：小产权房 城乡土地二元制

一、小产权房的概述

（一）小产权房的概念

“小产权房”并不存在法律框架之内所保护的概念，在建设流程、权属证书、交易限制、法律规定等方面都与商品房有着明显的区别。在集体土地上建造房屋并出售给集体组织以外的人员，且不经国家部门的管理或批准并未取得国家的产权证书，这一类的房屋就统称为“小产权房”。我国的法律并没有对小产权房的概念做出一个完整的界定。随着城市的快速发展，经济、医疗、教育等水平普遍高于农村的设施建设，以及农村居民城镇化的迁居等因素造成城市人口的暴增，随之带来城市的房地产价格一直飙升，对于中产阶级之下的人士而言，家庭的经济状况不能承受房产价格，一些所谓的房产商为了赚取房地产的暴利行业，开发商就运用农村的集体土地进行房地产建设一直到房地产的销售，都没有国家相关管理部门的批准，这些小产权房的价格就相对低廉，导致市场上的小产权房一直占有一席之地。

（二）小产权房的性质

小产权房的土地属于农村集体土地，根据我国《土地管理法》的规定，为了保障一定的耕地面积，农村集体土地除非了国家为了公共目的、社会利益等可以征收以外，不允许转让所有权的。房屋在建筑的时候为合法取得土地所有权，只是经过村委会开具的土地使用证明变建造房屋，未合法全的土地所有权，中间省去层层的环节，再加上使用土地也为缴纳税。小产权房在建筑时，缺乏政府部门的监管等原因造成了小产权房价低廉。由于农民法律意识浅薄，在农村的熟人社会，自认为只要是我支付钱款，别人将房屋“出售”于我，应当享有对房屋的占有、使用、收益、处分的权利。小产权房没有“五证”，即国有土地使用证、规划工程许可证、规划许可证、施工许可证、商品房预售许可证，合法的商品房必须具备上述五个证件才可以自由交易。由于小产权房本身就是非法律行为，故小产权房住户不能办理房屋登记，领取房屋所有权证书。小产权房的所有者一般是由农村集体经济组织的成员自发建造的住房或者用房，在建造后并不能够进行出售交易。所以，小产权房一般是在熟人社会中进行销售。

小产权房价格低廉，很多城镇居民或者农村居民由于经济方面的原因而选择小产权房，从而对商品房也产生了一定的挤压并快速占领市场的冲击，对商品房的预售也产生了一定的影响。小产权房可以在短期内拉动相关产业的发展，立足于长远来看，房地產不是创新行业，无法成为提高国家竞争力的主要原因在于房价太高，一般家庭的经济状况不能负担；因为高房价已经影响到百姓的生活质量，大多数的家庭都要因为经济原因而作为“房奴”。

二、小产权房出现的原因

（一）社会原因

20世纪90年代，随着经济的快速发展伴随着城市化的发展。相对于农村城镇的医疗、教育、卫生、保险、就业等相关制度比较健全，一大波的人口逐渐流入到城市。必然带来城市的拥挤，由于城市土地有限，房屋供不应求，导致城市的商品房价格一路飙升。我国作为世界第一大人口的国家，房产的需求量大，加之国家的城镇化建设以及发达城市的人口较为集中，促使城镇房价不断攀高，国家虽然出台“限购令”、“限价令”等政策进行调控，但效果不是很明显。为了解决住房难的问题，小产权房就登上历史的舞台。小产权房虽然在一定程度上缓解了中低层收入人群的住房难问题，但破坏了房地产市场的正常交易。

中国房地产事业的不断发展造成商品房价格的不断上升过高的房价使得公民的居住权无法的到保障，给中低层收入群体带来了购房难的问题。虽然购买小产权房存在很大的风险，但是现在仍然越来越多的人开始讲目光投向价格相对便宜的小产权房。例如：中低层收入群体为了给孩子创造良好的教育，只能选择在城市与农村的交界处购买小产权房屋以此来减少经济负担。

（二）制度原因

我国城乡实行二元土地制度及二元户籍制度。特别是二元户籍制度对于农村居民开始向城市进军的其重要原因，由于经济快速发展，在一定程度上造成了农村与城市的贫富差距。当然包括各种公共设施、孩子的教育问题、就业问题等一些差距。现在国家开始实施城镇一体化建设，如果二元化的户籍制度不取消，那么上述例子等一些问题依然存在。因为农村的经济相对城市来讲比较落后，公共设施、教育、医疗保障等制度不是特别的完善。所以，带动农村经济发展也是很重要的一个方面。

根据我国《宪法》第10条的规定，国家所有和集体所有的土地，集体经济组织和国家均有处分权。依据我国《土地管理法》第63条对城市土地和农村土地使用作出了区分。笔者认为，对于农村集体土地的使用权的法律规定可以作出适当的修改或者调整。我国的住房保障制度不是特别的完善，造成一部分人因为各种原因而无法购买经济房。对于中低层收入的人群住房保障制度的缺失，有些即时符合购买经济适用房或者限价房的条件，在购买时的各个环节时，难免被“有特殊关系”的人抢占先机或者家庭经济条件等问题，故而选择小产权房，所以这一类群体在无形之中也推动了小产权房的发展。

三、解决小产权房问题的路径

（一）确定小产权房的商品属性

小产权房目前在我们国家还未得到合法性的一个认可，由于小产权房问题涉及到国民经济、法律层面，涉及到政府、购房者、农村集体和开发商等多个利益主体。小产权房产生的法律纠纷、社会矛盾都没有根本的解决之道。首先需要解决的就是小产权房的商品属性。目前，我国大多数学者均倾向于使小产权房合法化。其主要原因在于小产权房在我国已经普遍存在，如果现在直接否定小产权房属于违法，必须强制拆除。这样必然会导致一定的群众不满，产生一些纠纷，也可能存在危害社会的心理。而且即使小产权房拆除，其占用的耕地也无法恢复到原来种植农作物的土地标准。政府依照法律法规的规定，将由质量保证、合法建造的小产权房屋转换为城镇保障性居民住房，有利于一定程度解决城市住房保障问题。虽然不能完全遏制房价的增长，但是在一定程度上对于中低收入者来讲，可以享受经济优惠房价，适当的减轻家庭的负担，这可谓一举两得的事情。

小产权房的购买者即时入住房屋后，不能根据法律的规定享有房屋的所有权，房屋涉及到拆迁，租赁，转让等行为的时候。这对房屋的购买者来说，没有法律的保障则是最大的隐患。小产权房的开发商在建筑房屋的时候，一般情况下存在缺乏政府等相关部门的监督力度不够，建筑房屋的质量甚至是安全隐患存在较大的问題。综上所述，将小产权房合法化是解决小产权房的比较好的路径，任何制度或事物的存在都具有两面性，目前，我国大多数学者认为小产权房在一定程度上应当使其合法化。

（二）解决城乡土地二元制

现行的土地管理制度，与城市土地的使用权相比，农村的集体土地使用权做出了严格的限制，这也是现行城乡土地二元制的弊端所在，也是造成小产权房不合法的根本原因。小产权房之所以确定为不合法建筑是因为其所依附的土地并非是合法取得的。但是，如果法律直接规定农村集体土地与国家土地一样可以在市场上进行流转使用，农民并享有其收益或者处分的权利。这样会给我们国家的农作物生产带来恶劣的影响。我们国家必须要保证一定的额农作物土地。如果国家法律这样放开农村集体土地使用权，那必定会导致市场混乱。笔者认为，不能彻底将城乡土地二元化制度瓦解。只能相对于小产权房已经占用的农村集体土地给予适当的放宽。

法律法规仅限于国家对土地使用权进行转让，造成对土地一级市场的垄断，国家仍然应当对于小产权房的发展可以适当的仰制，给予农民经济补偿。政府没有完善的住房保障体系确保中产阶级以下的消费者能享受到住房保障体系，要达到完全遏制小产权房的发展尚有一段较远的距离。目前，国家出台了一些政策仰制小产权房的发展。比如说《十三五规划建议》也提出：推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口居家进城落户，并与城镇居民有同等的权利和义务就要指日可待。

（三）完善小产权房立法

国务院早在2004年《国务院关于深化改革土地管理的决定》，2013年出台的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中，“明确表示将力争明年年底前基本完成对全国农村集体土地的确权登记发证工作，并明确制定出针对小产权房的最新政策，并且再次重申不得对小产权房登记发证”；2014年，五部委联合下发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权登记发证工作的通知》，“要求对农村的违法宅基地和集体建设用地必须依法补办用地批准手续后，才能登记发证。”由于立法比较薄弱，仍然没有达到仰制小产权房的发展，保障开发商、购房者、集体土地等相关主体的权益。

国家的征地程序作出严格的限制，《宪法》、《物权法》都赋予了国家在为了公共利益的前提之下，可以征收集体用地，将集体用地转化为国有用地。对于农村集体土地合法转让除了国家因为公共利益而征用的土地之外，其他人在一定条件下也可以依法取得集体土地的使用权。依据我国《土地管理法》第63条的规定的特殊情形为，“因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”而取得的土地使用权而建造的房屋是否就如同城市土地合法建造的房屋一样受到法律的保护，如果得到法律的保护，那么会存在一些开发商与破产企业私下合作，也同样会造成农村集体土地的流失，给国家、人民、集体造成利益损失。这应该也是我们值得商榷的问题。

四、结语

农民对于小产权房的法律归属问题的认识比较浅薄，不仅要对小产权房的法律制度进一步完善，更要加强对民众法律知识的宣传和普及，使得民众真正认识到小产权房所存在的问题。笔者认为，小产权房要有法律、规章制度的规定使其合法化，主要关键在于农村土地和城市土地使用的区别，由于宪法规定农村的土地属于集体土地，不可以为了私人利益而私自转让使用权。怎么样合法的有效规制小产权房所产生的问题，不断完善我国的社会保障制度，促使房地产得到稳定的发展，是一个值得探究的问题。通过法律制度的完善使得小产权房合法化，期待未来具有更多法律制度及实践的论证相结合才能找到更完善的解决方案。

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（作者简介：孙方园，法学硕士，单位：黑龙江大学法学院，研究方向：诉讼法学。）