立法精细化的实现路径探析——兼评《法的结构规范化研究》

张晓晓

(山东大学 法学院,山东 威海 264209)

社会政策与治理研究

立法精细化的实现路径探析
——兼评《法的结构规范化研究》

张晓晓

(山东大学 法学院,山东 威海 264209)

立法精细化是在科学立法大背景下提出的我国法治建设的新要求。立法精细化以结构规范化为标准、实现于立法过程中,取决于立法技术的提升。针对立法精细化方面的原有问题和新的需求,应当着眼于立法过程的各个具体环节和法律文本,遵循法的结构规范化的指标体系,综合多主体力量解决立法实践中的困难,积极实现科学立法、实现立法精细化。

科学立法;立法精细化;法的结构规范化

一、立法精细化问题的提出

立法精细化是从“有法可依”向“科学立法”转变的关键环节,是科学立法原则的过程指导和成果显现。作为新修订的《立法法》中明确的原则,科学立法原则的选择确立过程就是我国四十年法治建设的成果盘点和纠错过程。

在改革开放之初,法制资源匮乏,国家重视法制建设,人心思法。在党的十一届三中全会召开之前,以邓小平为代表的党中央提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的要求,被称为“法制建设十六字方针”。在计划经济向市场经济转变的过程中,全社会呈现了对法律法规的旺盛需求,大规模法律法规出台,立法工作受到重视,“有法可依”始终处于优先地位。1999年宪法修正案第十三条在宪法第五条增加了一款并作为第一款,规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”此后,法治国家理念逐渐成为全民共识,开启了我国法制建设的新阶段。2011年,时任全国人民代表大会委员长吴邦国在第十一届第四次会议上所作的全国人大常委会工作报告中提出“到2010年底……中国特色社会主义法律体系已经形成。”至此,“有法可依”的目标实现。以宪法统领的社会主义法律体系建立后,社会发展进入新的转型时期。然而,在法律从无到有的过程中,法律法规的粗放型增长带来的负面效应愈发显现和加剧,关于法律规范的质量建构和良法善治的系统思考愈加迫切。

胡锦涛同志在中国共产党十七次全国代表大会所作报告中提到“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”,在中国共产党十八次全国代表大会所作报告中进一步明确提出“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”2013年习近平同志在主持中央政治局专题集体学习会时强调,全面建成小康社会对全面推进依法治国提出了更高要求,要全面贯彻落实党的十八大精神,坚持全面推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。至此,由“科学立法”引领的依法治国新十六字方针开始进入法学研究的领域。2014年通过的中国共产党第十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,中国特色社会主义法律体系已经形成,但是“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”;提出“深入推进科学立法、民主立法。……推进立法精细化。”至此,在科学立法指引下,立法精细化肩负法制现实需求和法治理论建构的双重任务走入了法学的研究视野。另一方面,2015年《立法法》重新修订,在《立法法》第六条“立法应当从实际出发,适应经济社会全面发展和经济改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性”的表述中,增加了有关适应当前社会新的发展要求的规定,强调法律规范应当“明确”、“具体”、具备“针对性”和“可执行性”,也明确将科学立法作为一项立法基本原则加以规定。

通观我国现有法律体系:一方面,在某些关乎整个法律体系或某个法律制度的完整性方面的法律仍然缺失;另一方面,现行法律法规中还有一些内容由于立法质量存在问题而导致无法适用。社会发展新阶段的立法工作必须适应新的要求,而新的要求就是:立法质量越来越受到社会和人民群众的关注,法律“有无”的问题解决后,人们更关注的是法律是否科学合理地规定了权利与义务,是否具有明确性、具体性、针对性和可执行性。人们希望立法实现科学化,强调法律质量的进一步提高,进而达成良法标准,从而真正的实现美治、真正的实现法治。鉴此,立法精细化是科学立法的重要内容,是保证法律法规能够具备可操作性的有效途径;换言之,提高我国立法质量的有效措施主要体现在确立和实现立法理念、立法模式的精细化。立法精细化的要求正是在此背景下被提出,成为法制建设发展的新时代任务。

立法技术提升是促使立法科学化和精细化的重要路径。我国立法进行着从构建立法到完善立法的转变,而伴随着地方立法权的扩大,基于地方立法数量膨胀、基层切实需求和立法技术有限的现实局限,立法的精细化要求和有形可操作的指标体系显得愈发重要。“精细化发展的法治评价指标体系建设就提上了议事日程,成为各方面关注的重大现实课题,成为我国法制实践中的热点、难点和重点”[1]。

二、立法精细化的内涵

现有关于立法精细化的研究,多为从立法实务角度,泛泛地就观念、人员等方面着手讨论精细化之路,尚未有严谨定性的理论构建。本文试图通过特点梳理诠释其涵义。

1.立法精细化综合了形式法治与实质法治要求

立法精细化是良法善治的要求,法律条文的精细化,一般指权利义务的进一步厘清、条文的具体、合理和概念的清晰。立法精细化指向的是立法具有明确问题意识、具有可操作性,法的精细化指示的是形式角度趋向良法的标准进路,涵盖了法治的有关立法的形式要件和实质要件。法治的实质要件是指在体现法治精神的法律原则指引下形成的由具体规则所构成的法律制度,主要是以对法律权利和法律义务的调整为核心;立法精细化要求权利义务分配的合理、清晰、完整、有效,即是对这法治实质要件的体现。法治的形式要件是法治实质要件外化,包括了法治外在表现形式和达成实质法治要件的技术路径;其中涉及的立法层面的要求包括了法制的统一性、法律的一般性、规范的有效性等内容,凡此种种均与立法精细化所包括的明确、具体、有针对性和可执行的要求相一致。党的十八大对提高立法质量做出了明确要求,十八届四中全会提出“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,立法精细化即是提升立法质量、实现良法善治的保证。

2.立法精细化涵盖了立法各动态环节

立法精细化既指向过程也指向结果。精细化要求包括了立法准备阶段,例如立法预测、立法规划;从草案到法的阶段,包括立法程序、立法协商各环节;立法完善阶段,例如立法解释、修改、补充和废止。经过在这一系列环节得出的是精细化的立法成果,精细化产出的法律法规应当具有系统性、及时性、针对性、有效性,具体而言表现在法律规则结构规范化和立法语言明确、规范、简严的获得。有学者认为“作为一种全新的立法模式,立法精细化是指通过精细化的立法准备、精细化的内容选择、精细化的程序设定和精细化的立法技术,来实现立法目的正当、立法内容科学、立法程序民主和立法实施有效的目的”[2]。这实际是对立法过程和立法结果两方面精细化综合后的概括。精细化的内容选择和精细化的立法技术是立法精细化的标准,立法准备与程序设定都是立法精细化的路径。

3.立法精细化取决于立法技术的提升

新时期近四十年立法进程走过后,我国法制建设进入了立法精耕细作的时代,过去更多关注的是立法制度的设计,而在基本框架搭建好后的今天则开始转向立法技术的研究。立法技术的提升是立法精细化的必经之途。立法技术有广义和狭义之分。广义的立法技术包括立法预测、立法规划、立法论证、立法程序设置等动态过程中的经验、知识和操作技巧。狭义的立法技术则指的是对规范性文件进行表达时的经验、知识和操作技巧。为提高立法技术,全国人大常委会法制工作委员会于2009年发布《立法技术规范(试行)》,对法律结构、条文表述、常用词语、法律案的修改形式和废止形式等方面进行了规范,为狭义的立法技术设定了简略而基本的模板。但是在这一方面的实用型研究尚告阙如。

4.立法精细化以结构规范化为标准

立法精细化所要求的狭义立法技术主要包括法律的结构规范和立法语言。而立法语言的内容往往涵盖于结构的规范化研究中。法律的结构规范化有内在结构规范化和外在结构规范化之分。外在结构规范化要求法律门类齐全;横向不同部门法律之间、实体法与程序法之间相互协调;纵向不同层级法律之间位阶效力清楚等。内在结构规范化要求法律规则各逻辑要素之间合理严密,结构严谨、内容完备、语言表达规范、统一、准确。法律的结构规范化是立法内容和立法技术的综合体现。立法精细化标准的确立对精细立法工作的展开至关重要。当前立法现实是,一方面法律法规层面立法完善工作需要统一、高水平的标准,另一方面地方新获得立法权的各市级主体急于制定符合精细化标准的立法,对立法精细化标准的理论和实践需求旺盛,可是现有对立法精细化标准和法律文件的结构规范化研究却关注不多、成果鲜见。现有研究成果中最为醒目的是汪全胜教授所著《法的结构规范化研究》一书,该成果从法律的内在结构规范角度条分缕析,为我们构画出了一幅立法精细化的理想图景,率先建立了相对完备的立法精细化的标准指标体系,为理论构建和立法实践引领了方向。

综上,立法精细化应当是一种以法治理念为先导,以法的结构规范化为指标,以提升立法技术为手段,通过合理严谨的立法环节创制明确、具体、具有针对性和可执行性的法律成果的立法模式。

三、实践中立法“不精细”问题的具体体现

总结来看,长期以来立法实践中产生的问题主要体现为但不限于以下几个方面:上下位阶法律之间不协调;不同法律部门之间不统一;法律规范逻辑结构不完整(例如法律责任条款缺失的情况,导致法律规则无法适用。有些是行为模式设定不完整,使得法律规定不能涵盖所有,从而产生漏网之鱼);法律内容有漏洞(有些是客观的立法技术不足,有些是因为制定时立法环境原因,而将某个法律关系模糊处理、留待以后解决);立法时原则性过强(即指法律规定过于粗梳,实践中因为缺失具体规定而丧失可操作性);权利义务分配不合理;法律责任条款设置不科学(例如当出现违法成本远远低于守法成本和执法成本时,法律规则往往形同虚设);法律移植不成功(往往是由于立法研究不深入,在具体实施时便遭遇困难)。以上是我国现有法治实践中呈现出来的有关立法质量的诸多问题,一直以来的立法活动对精细化的忽视使得这些本是立法中可能出现的失误被大量累积、迅速放大,影响深远。

四、立法精细化实现路径

对当前立法不精细所形成的诸多问题的集约式解决,就是尽快进行精细化立法工作模式的建构。立法精细化是从广义立法技术层面的要求,其主要涵盖了立法过程和法律文本。立法质量的提升主要从立法过程和法律文本两个方面入手,而立法过程的精细最终是以法律文本的精细为目标的。

(一)立法权限划分科学化。作为立法活动的前置条件是立法权限划分的科学性。在立法活动中应当加强人民代表大会及其常委会的主导作用。党在十八届四中全会公报中明确提出“增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”2015年修改的《立法法》中对我国的立法体制进行了进一步完善。立法权限明晰、主导主体专业力量的加强,是立法精细化的开端。

(二)立法过程实现精细化

立法准备切实化。做好立法前调查、立法预测、规划、决策和协商。完善各种听证制度,充分吸纳意见使权利义务配备更合理,体现人民性。通过充分的立法调研,对立法建议、立法草案进行充分深入地讨论,力争做到起草精细,进行立法预评估。控制立法入口关,如果对法律草案不能做到切实清楚和达成共识则宁可不通过,不能把立法数量作为立法主体的政绩指标。

立法程序规范化。立法程序对立法内容和立法质量的影响是直接的。实现立法精细化、提高立法质量这一目标必须有标准完善的立法程序予以保障。一般意义上立法程序是指“享有法的创制权的国家机关或个人在制定、认可、修改或废止规范性文件过程中的工作方法、步骤和次序。”[3]立法程序的特征之一是具有法定性,从提出法案、审议法案、表决通过法案到公布法案,运用法定的、规范性的程序进行是实现立法精细化的主体措施。

配套环节系统化。立法过程还包括立法解释、立法修正和立法监督等环节。法的立、改、废、释之间是相辅相成、不可缺一的关系,立法精细化的实现必然要求每个环节都能有效发挥作用。对立法进行解释是提升立法质量、完善立法的重要环节,对立法解释的主体、程序、技巧和效力的规范都决定着立法解释的最终内容和实际效能,关涉立法精细化的实现。立法的修改和补充是对已有法律关系的向好改变立法的废止是结束现有某个法律文件中全部法律关系的现实影响,二者从不同的向度行进,功能指向都是完善立法。都是立法精细化的重要环节。

立法后评估制度化。广义的立法后评估制度包括法的清理制度、法规规章备案审查制度、人大执法检查制度、法规的批准制度等。狭义的立法后评估是指“在法律法规制定出来以后,由立法部门、执法部门及社会公众、专家学者等,采用社会调查、定量分析、成本与效益计算等多种方式,对法律法规在实施中的效果进行分析评价,针对法律法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮。”[4]例如一些地方立法主体对其创制的某项或若干项立法内容进行“立法回头看”工作。完整的立法后评估的内容包括进行“立法合宪性评估、立法合法性评估、立法合理性评估、立法技术评估、立法可操作性评估”[5]等。立法后评估是作为立法监督的内容是实现立法精细化的有效补救措施。

(三)法律文本实现精细化

1.以法的结构规范化为标准

立法精细化以法的结构规范化为建构的实体标准。法律文本作为规范性法律文件,无论以哪一种外在表现形式存在,都是或应该是具有规范的结构形式。深入系统地研究法律文本的类别、结构、表现形式以及相应功能等结构规范方面的论题,对于提高立法技术的水平具有决定性意义,同时这显然是立法精细化的必然要求。

由于“法的结构”一词的涵义区分,“法的结构规范化”也可以从两个层次上讨论:其一,是以法的外部结构概念为依托,法的结构规范是指整个法律体系内部效力协调不重复、不冲突。首先是法的纵向协调,指不同效力等级的法律文件之间协调统一;其次是法的横向协调,指的是同一位阶之间调整不同性质法律关系的法律部门之间的协调统一；其二,是以法的内部结构概念为依托,法的结构规范是指单体法律内部结构。这里涵盖了多方面要求,通过细化法律规范,主要从法律规范的结构和语言运用方面探究立法精细化的标准。包括了法律文本结构完整、协调、不重复、标准化;结构要素运用准确;规则中权利义务设置合理;语言文字使用到位、准确简明等具体要求。

2.立法精细化的指标体系构建——法的结构规范化研究

若要实现前述立法精细化目标,必然需要标准的指标体系,它既是发展目标、也是衡量依据,更是可控方向。法的结构规范化问题研究是立法精细化进程中至关重要的存在。汪全胜教授所著作《法的结构规范化研究》一书,对该问题做了几近全面的总体性概括。

该书自序中即表明了理论基础:“目前学界关于立法技术的研究成果很少,关于法律条款的研究更少,…法的机构规范化研究,是意图将立法技术的研究落实到具体条款上,或者通过具体条款的研究来提升我国的立法技术”[6]。该书分为“法律文本正文之前置篇”、“法律文本正文之总则篇”、“法律文本正文之分则篇”和“法律文本正文之负责篇”四个部分,对法律文本结构中的法的名称、法的题注、法的目录、法的序言、法的正文和法的附录进行了颇为完整细密的研究梳理。其中将正文部分分为总则、分则和附则进行阐述,总则部分包括了立法根据条款、立法目的条款、立法原则条款、立法效力条款、立法部门条款和法的定义条款;法的分则部分诠释了权利、义务、奖励性、行政许可性、行政强制性、法律责任、法律救济、授权立法和准用性诸条款;附则中包括了法的解释权条款、法的过渡条款、法的生效条款和法的废止条款。书中针对各要件的结构、属性、内容、功用、价值、原则一一进行讨论,摆出现有问题,提出针对问题的改良意见。论述之中包括了运用法律语言的知识与注意事项。其对法律文本中可能涉及到的结构问题进行了最大范围的阐释分析,堪为立法技术研究成果领域的范本。

《法的结构规范化研究》一书为立法精细化构建了一个标准指标体系,是一个立法精细化的依托,一个工具书,一个可操作的统一标准。在科学立法的新时期立法要求下,面对几十年法制建设累积的立法问题,提高立法质量不可能依靠笼统的决策和振奋的口号,其必然是一个需要躬身埋首、字斟句酌的具体细微功课。《法的结构规范化》一书不仅填补了立法精细化标准指标体系的空白,而且发挥了引领立法精细化理论研究方向的功效。

法治国家建设事业与社会发展同步,正在经历转型蜕变。立法精细化是是民众需求的正确反馈、是时代发展的逻辑必然,在寻找达成路径的过程中,依托充实优化的法的结构规范化标准要求,综合立法过程的多环节、多主体力量,才能不断解决现实立法实践困难、趋近科学立法目标。

[1]莫于川.坚持依宪治国与推进法治一体化建设[J].中国特色社会主义研究,2014,(6):5-13.

[2]郭跃.立法精细化的标准与实现路径[J].学术界,2016,(2):164-173.

[3]朱立宇,叶传星.立法学[M].北京:中国人民大学出版社.2001.

[4]汪全胜.立法后评估研究[J]. 山西大学学报(哲学社会科学版),2009,(4):102-108.

[5]汪全胜.法的结构规范化研究[M].北京:中国政法大学出版社,2015.

[责任编辑:彭 诵]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.012

2016-05-23

张晓晓,1980年生,女,黑龙江绥化人,山东大学(威海)博士生,山东工商学院副教授,研究方向为法理学,(电子邮箱)zxx2011@163.com.

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1672-5956(2017)02-0080-05