行政公益诉讼受案范围的立法反思——以“公共利益”的合理界定为视角

崔 瑜

（中国政法大学，北京 100088）

行政公益诉讼受案范围的立法反思
——以“公共利益”的合理界定为视角

崔 瑜

（中国政法大学，北京 100088）

鉴于“公共”的范围难以精确化以及“利益”的内容具有不确定性，对“公共利益”进行定义极其困难，但同时公共利益也是可以判断的。《行政诉讼法》所列举的行政公益诉讼的受案范围相较于“公共利益”的涵义而言过于狭窄，尚不能满足行政公益诉讼制度建立的目的。对此，应充分发挥概括性条款的作用，有限扩展行政公益诉讼的受案范围。

公共利益；行政公益诉讼；受案范围

根据十八届四中全会提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”构想，2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，凭借全国人大常委会的授权，赋予检察机关提起公益诉讼的权力。至此，备受瞩目的公益诉讼终于迎来“国家队”的加入。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，明确将检察机关提起行政公益诉讼写入《行政诉讼法》，标志着检察机关提起行政公益诉讼制度正式确立。行政机关是否未履行监管职责而使“公共利益”受到侵害？检察机关是否基于救济“公共利益”而起诉？法院如何判断“公共利益”受损？这使得对“公共利益”合理界定尤为重要。

一、公共利益的界定

“公共利益”的界定与“正义”一样是世界范围的法学难题，呈现出一张普罗米修斯的面孔，难以把握。对此，自由主义理论家弗里弗里德里希·冯·哈耶克认为，“公共利益”或“公益”这两个术语直到今天仍是最难给出明确定义的概念。学界对“公共利益”的界定通常分为两个方面：“公共”可以涵盖多大范围、“利益”应当包括哪些内容。

（一）“公共”的范围

根据《辞海》的解释，“公共”是指公众共同，是相对于个人而言的。对于“公共”如何界定，学术界有不同的学说，“公共”的范围难以精确化。早在1884年，德国公法学者洛厚德（C.E.Leuthold）在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中指出，公益是任何人，但不必是全部人们的利益。为了界定“任何人”，他引入“地域基础”标准，即公共利益是一个“相关空间内关系大多数人”的利益，这个地域或空间就是以地区为划分，且多以国家的（政治、行政）组织为单位。所以，地区内的大多数人（平均数）的利益，就足以形成公益。据此，一定地区内大多数人的利益就足以形成公共利益，少数人的利益则为个别利益，后者服从于前者。但是，该标准忽略了动态性，即某一地区的居民，虽因行政区域划分而与其他地区相分离，但也可以跨区享受到别的城市的利益，如跨区使用交通设施、享受教育资源等。因此，洛厚德的“地域基础”标准不足以全面界定“公共”的范围。

1886年，另一德国学者纽曼（F.J.Neumann）在《在公私法中关于捐税制度、公益征收之公益的区别》一文中指出，公益是一个不确定多数人的利益，“公共”具有开放性的特点，即任何人都可以接近，并非特定的群体。也就是说，“公共”不封闭也不专为某些人独有，不设定民族、教育、信仰等门槛，任何社会成员都可以接近。据此，即使某一群体初始人数不多，但以其开放性的特点，可以称之为“公共”；即使某一群体人数很多，但是封闭、对象特定，该群体也不足以称为“公共”。总之，纽曼是以利益效果所涵盖的对象范围来界定“公共”的，即“公共”必须是不确定数目的、大多数的利益人。这种以“不确定多数人”作为公共的概念，符合少数服从多数的民主理念，直至目前仍广为接受。

（二）“利益”的内容

“需要是利益的一般前提”，没有需要就无利益。德国公法学界认为，“利益”表现为某个特定的客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值。到20世纪末，又有德国学者把利益分为“主观的事实性利益”与“客观确定的现实利益”两种。利益主体对客体值判断的结果，这种“价值判断”及形成的利益观念是以主体基于自身的需要肯定其存在。再者，价值判断具有历史性，利益的内容会随着发展的社会情形而变化，在不同的社会发展阶段，人们对利益内容的界定不可能相同，所理解的公共利益也有很大差异。例如，一项事务此时被认定为公共利益，彼时可能不是如此，如教育资源的分配、食品药品安全等。因此，由于主体判断的主观性和社会情形的变动性，自然导致利益内容的不确定性。

（三）不确定的公共利益

因此，鉴于“公共”的范围难以精确化以及“利益”的内容具有不确定性，对“公共利益”进行定义极其困难，公共利益必然是不确定的、动态的、发展的。公益理念透过国家立法部门将其文字化，并且最后透过法院和法官在个案中所涉及之公益考量予以最后之决定，这都表示“价值”及“利益”是无法一以贯之而予以测定的，是弹性的、浮动的并由这些要素所决定的。

虽然公共利益具有不确定性，但公共利益确实应该是可以判断的。首先，公共利益是为人们广泛承认的利益，面向社会上的绝大多数人，甚至所有人，超越特定个人或组织的特殊利益。“公共利益是由社会总代表所代表的，凌驾于社会之上的，形式上或实质上的全体或大多数社会成员的共同利益”。其次，公共利益具有开放性，“社会成员都能直接享有的利益，才属于公共利益”，只有特定人才能享有的利益不是公共利益。再次，公共利益具有发展性。受客观社会情形和主观价值观念的影响，公共利益的内容是动态变化的。例如，随着生活水平的提高，人们对生活环境的要求越来越高，所以生态环境保护在现阶段和未来公共利益位阶上占有相对较高的位置。

二、我国行政公益诉讼的受案范围

（一）行政公益诉讼受案范围的立法规定

为贯彻落实十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，2015年7月2日最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。该文件对行政公益诉讼的受案范围进行了规定，即检察机关提起行政公益诉讼试点案件范围涉及三个领域：生态环境和资源保护领域、国有资产保护领域、国有土地使用权出让领域。受案范围明确划分了法院受理案件的界限，是诉讼立法中争论的焦点，绝不是立法者的偶然选择。也因此，有学者认为，公益诉讼案件范围不能包罗万象，“不是所有涉及公共利益的行政违法行为都适合通过检察机关提起行政公益诉讼的方式加以监督，探索之初可限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件范围内，要防范滥诉导致的司法资源浪费和对社会秩序安定性的冲击”。

2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对《行政诉讼法》作出修改，对行政公益诉讼的受案范围采取了列举加概况的方式，该法第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”可见，《行政诉讼法》将试点中的三个领域进行了扩展，将食品药品安全纳入受案范围。对此，最高人民检察院民事行政检察厅胡卫列厅长指出，行政公益诉讼的案件范围扩大了食品药品安全，主要有以下几个考虑：一是食品药品安全领域的问题比较突出；二是试点方案将食品药品安全纳入了民事公益诉讼的范围，在试点过程中检察机关办理的虽然是民事公益诉讼，但是在办理过程中发现，其中负有食品药品安全监管职责的行政机关不作为、乱作为仍然是导致食品药品安全问题的重要原因；三是中央深改组明确要求检察机关对食品药品领域进行监督。对于行政公益诉讼受案范围的“等领域”，讨论过程中也有人提到是“等”内还是“等”外，胡卫列厅长认为最主要的观点这应该是“等”外的理解。

（二）行政公益诉讼的司法实践

按照中央的要求，检察机关在试点期间抓住人民群众反映强烈的侵害公益事件及其背后的监管不力问题，以生态环境和资源保护领域为重点，集中力量办理重大有影响的案件，探索向法院提起公益诉讼，从保护青山绿水、服务绿色发展入手，保障和促进美丽中国、健康中国建设，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。据统计，截至2017年3月，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件5871件，其中生态环境和资源保护领域案件4166件、国有资产保护领域案件935件、国有土地使用权出让领域案件730件、食品药品安全领域案件40件。按照甘肃省人民检察院对2016年行政公益诉讼试点工作调研统计，2016年甘肃省检察机关共摸排行政公益诉讼线索199件，以案件范围划分，案件线索包括：环资领域（生态环境和资源保护）129件、国土领域37件、国资领域33件。

结合上述提起公益诉讼案件统计进行分析，截至目前，各级法院没有就除上述几种行为之外的其他侵害公共利益的行为进行立案。同时不难发现多数案例为环保领域的案件，这样的案件类型分布，明显是受到了《试点方案》中所强调的“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”基本要求的影响。

三、我国行政公益诉讼受案范围的展望

（一）行政公益诉讼受案范围的困境

公共利益与公益诉讼受案范围息息相关，公共利益范围变宽必然导致公益诉讼受案范围扩大。“公共利益”内涵和外延的模糊性决定了对行政公益诉讼受案范围界定的难度较大。如何合理界定行政公益诉讼受案范围，既能充分保护公共利益，又使公益诉讼在可接受的范围，防止片面扩大公益范围造成滥诉以及公益范围过小造成公共利益保护不足的困境，这已经成为理论界和实务界讨论的热点话题。纯粹从理论上分析，受案范围越大，对公共利益的保护就越充分。既然难以界定行政公益诉讼受案范围，是否可以直接规定检察机关可以对侵害公共利益的所有行政行为均能起诉，由法官运用自由裁量权予以判断？笔者认为，这种方式或许能避免公共利益界定的困难，从表面上看是扩大对公共利益的保护。但是，对“公共利益”的合理界定是行政公益诉讼启动、审理和判决的关键因素，对“公共利益”解释的任意性将导致受案范围的不确定性，这不符合司法的规律，从根本上说不利于公共利益的保护，所以行政公益诉讼必须要界定受案范围。《行政诉讼法》列举了行政公益诉讼的受案范围，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域，并对“等领域”作出肯定性概括，但结合行政公益诉讼的司法实践可以发现，截至目前，各级法院没有就除上述几种行为之外的其他侵害公共利益的行为立案，概括性条款并未发挥其应有作用。不得不承认，《行政诉讼法》所列举的行政公益诉讼的受案范围相较于“公共利益”的涵义而言过于狭窄，尚不能满足行政公益诉讼制度建立的目的。

（二）行政公益诉讼受案范围的展望

从诉讼理论看，行政公益诉讼没有特定的相对人，也不以救济特定对象的具体利益为目的，属于客观诉讼。换言之，公益诉讼并不是一个纯粹的权利救济问题，而是一个涉及到公权力监督制约模式、体制的问题。因此，我国行政公益诉讼受案范围的确定既要考虑我国的政治体制、法律传统和法治现实等诸多因素，又要与其他制度的价值、功能和结构的融洽与和谐。

鉴于我国目前的法治现状，通过肯定式列举出各种研究较为成熟和司法实践中较为普遍、重要的行政公益案件，有利于引导行政公益诉讼启动、审理与裁判。但同时，行政公益诉讼受案范围的有限扩展也不容忽视。由于我国行政公益诉讼制度尚处于初创阶段，存在较大的发展空间，对一些目前尚未达成共识的公共利益事项，《行政诉讼法》作出了“等领域”肯定性概括。对此，最高人民检察院民事行政检察厅胡卫列厅长指出，检察机关最核心的公益诉讼目的是保护公益，最基本的出发点还 是能够回应社会各界，特别是人民群众对侵害公共利益的一些行为的关切，围绕着大家所关切的热点问题和领域能够进一步有序、有条件地拓展公益诉讼的范围，更好的保护社会公众的利益。概括性规定可以将未来根据形势发展需要扩大行政公益诉讼范围的权力留给法律，即允许其他法律规定，就《行政诉讼法》列举的行政公益诉讼案件之外的其他案件类型提起行政公益诉讼，明确：对于“其他法律规定可以提起行政公益诉讼的情形”也可以提起公诉。

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D925.3

A

1674-1676（2017）05-0046-03

中国政法大学2016年博士研究生创新实践项目“行政公益诉讼中检察机关的诉讼地位实证研究”（2016BSCX05）。

崔 瑜（1992- ），女，安徽阜阳人，中国政法大学法学院2016级宪法学与行政法学专业博士研究生，美国加州大学伯克利分校联合培养博士研究生，研究方向为行政法、行政诉讼法。

责任编辑：郭丽娟