推进权力清单制度 加快法治政府建设

乔希玲 闫海玲

（中共山西省太原市委党校，山西 太原 030012）（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

推进权力清单制度 加快法治政府建设

乔希玲 闫海玲

（中共山西省太原市委党校，山西 太原 030012）（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

权力清单制度是转变政府职能，简政放权，规范权力运行，建设法治政府的一项重要举措。深入推进权力清单制度，必须高度重视其在制度构建及运行过程中所存在的问题，进一步完善制度体系建设，从制度机制上约束和规范权力的行使，确保权力在法治轨道上规范运行。

权力清单；权力运行；监督制约

权力是国家政治生活的核心，其运行是否规范有效，是判断一个国家政治文明和发展水平的重要标志。权力清单制度是依法规范权力运行，建设法治政府的一项重要举措。孟德斯鸠在《论法的精神》中说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止。”要防止和避免绝对权力的存在，防止权力的滥用，必须对权力的运行进行有效的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。十八大以来，新一届党中央对制约和监督权力高度重视，明确提出了一些新思路与新举措。党的十八大报告提出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。在此基础上，十八届三中全会《决定》再次强调，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，提出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。之后，十八届四中全会，又从依法全面履行政府职能的角度，明确要求推行地方政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。尤其是2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对推行权力清单制度进行顶层设计和整体规划，进一步明确了推行权力清单制度的目标任务和实现路径，这对地方政府部门加快推行权力清单制度具有重要意义。实践证明，权力清单制度的推行，在深入推进地方政府部门依法行政，加强权力监督，规范权力运行，提升政府的治理水平方面发挥了重要作用。但也要看到，权力清单制度在推行过程中，在一些具体方面还存在一些不相适应、不够完善的地方，对此必须足够重视并加以解决，否则，权力清单制度的法治价值将会大打折扣。因此，深入推进权力清单制度，既要以转变政府职能、简政放权，提升治理能力为核心，又要以规范权力运行，建设法治政府为目标，认真对待其制度构建与运行实践中所存在的问题，着力完善制度体系建设，切实从制度机制上约束和规范权力运行。

一、权力清单制度是法治政府建设的一项重要举措

让权力在法治轨道上规范运行，应以推行权力清单制度为重要抓手，从权力运行的源头上依法规范职权，使政府各部门的权力依法有据，流程清楚、公开透明，这是深入推进依法行政，建设法治政府的内在要求和重要环节。

（一）权力清单制度是法治政府建设的重要抓手

党的十八届四中全会明确指出，深入推进依法行政，加快建设法治政府。当前，我国改革已经步入了深水区和攻坚期，各种利益相互交织，矛盾错综复杂，政府在全面深化改革进程中能否正确定位自己的角色，能否切实转变职能、简政放权、提升社会治理能力，将深刻影响改革的进程，影响法治政府的建成。如果把法治政府视为一座法治大厦，那么权力清单制度则是其重要的基石。权力清单制度，就是地方政府各部门按照法定职责，梳理和界定其权力边界，并按照行政权力基本要素，将梳理出来的权力事项进行规范，以列表清单形式公之于众，主动接受社会监督的制度。推行权力清单制度的根本目的，就在于依法界定政府干预市场和社会的权力边界，准确定位政府在市场中的角色，正确行使政府各项管理职能，建构符合市场经济规律和现代法治发展要求的政企关系、政民关系，约束行政权力、保障公民权利、服务社会大众，建设有限、高效、廉洁的法治政府。所以说通过推行权力清单制度，就是要明确政府应该干什么、不应该干什么，厘清哪些权力应该保留，哪些权力应该取消或下放，从而明确政府部门的权责内容，划定其权力边界及运行轨迹，实现政府“法无授权不可为”“法定职责必须为”。因此，推行权力清单制度，是加强政府自身建设的一项基础性工作，是规范地方政府权力运行、推进依法行政，加快法治政府建设的内在要求和重要举措。通过权力清单制度实现简政放权，转变职能，既找准了政府定位，也捍卫了行政法治，从而为依法行政，推进法治政府建设提供了制度保障。

（二）权力清单制度是法治反腐的治本之策

当前，我国改革发展面临着许多社会矛盾和社会问题，其中“患病失调”的政治生态问题与腐败问题比较严重。近年来，在一些地方、一些领域腐败现象时有发生，有的甚至非常严重，这充分暴露出法治不健全、权力不公开、制度不落实等方面存在的弊端。要净化政治生态，必须加强对权力运行的制约和监督，清除发生腐败的土壤，做到标本兼治。这就要求既要突出治标，坚持重拳出击，始终保持反腐败高压态势，遏制腐败蔓延势头，更要在治标的同时，在治本上下功夫，即要突出治理严重腐败现象与不正常政治生态的根源所在，要通过依法确定权力、科学配置权力、制度限制权力、阳光使用权力、合力监督权力、严惩滥用权力等，从权力运行的各个环节上把制度的“笼子”织密、编牢、扎紧，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

权力清单制度是预防和遏制腐败的治本之策。防治腐败，首先要从源头上加强规范，即依法确定权力，就是要按照“职权法定”原则和“权责一致”要求，以法律法规为依据，对权力加以规范和确认，以确保权力的来源合法。要解决好这一问题，应以权力清单制度为重要抓手，实现权力的法治化和公开化。推行权力清单制度，使政府部门的权力和责任以清单形式明确下来，并公之于众，其实质就是要给政府权力编织一个透明的“制度笼子”，使政府部门的权力依法有据、公开透明，力求在权力运行的源头上消除权力设租寻租空间，堵塞可能出现腐败的制度漏洞，铲除腐败滋生的土壤。可以说，推行权力清单制度，是政府的一场自我革命，它不仅使政府部门摸清了自身职权的“家底”，解决了“法无授权不可为”问题，并且将“家底”“晾晒”在阳光之下，推进了政务公开，强化了社会监督，管住了权力的滥用与恣意，让政府不再任性、让官员不能违法。可见，权力清单制度的推行，有利于加强对权力运行的制约和监督，是进行法治反腐的重大实践，也是立足实际，以法治理念为引领，以权力制约为手段，净化政治生态的重要举措，具有很强的科学性、系统性和针对性，对推进依法行政、建设法治政府、廉洁政府意义重大。

二、权力清单制度建设中存在的问题

权力清单制度作为一项新的制度创新，推行以来取得了显著成效。但在权力清单制度推行过程中，还存在着不少问题，需要足够重视并加以解决。

（一）思想认识不到位，制度推行不顺畅

推行权力清单制度，既是党中央、国务院决策部署的重要改革任务，也是依法规范权力，实现法治反腐，建设法治政府的关键环节，对此，各级政府高度重视、精心部署此项工作。但在具体实践中，一些政府部门对之重视不够，认识不足，存在一些“上热下冷”甚至“走过场”问题。如在权力清单制度建设中，有的部门对制度本身应有的功能不太重视，一些公务人员认为搞权力清单，会带来工作上的束缚与不便，属于没事找事，不愿意、不主动参与权力清单制度推行。也有的政府部门把推行权力清单制度，作为一场运动或者一种形式来完成，忽视了其制度本身应发挥的作用，在权力清单制定中，只顾埋头对其职权事项进行简单的流程化的梳理，缺乏对公众意见的广泛听取。因此，从一定意义上说，推行权力清单制度成为政府部门的“独角戏”。其实，从一些地方的相关规范性文件中不难看出，都在强调政府部门在权力清单制定中的核心作用，规定由机构编制部门对其权力事项进行梳理及动态调整，而很少规定公众参与确权的相关事项。这样使得权力事项的梳理与清单的制定成为相对闭合的运作状态，公众难以参与其中。没有公众的广泛参与，政府部门闭门梳理及制定的权力清单，基本成为现有法条或流程的重复，实用性不强，这在一定程度上必将影响权力清单制度的实效。还有的一些政府部门过度追求“瘦身”减权，盲目合并权力事项或者将管理难度大的审批事项下放，这与梳理行政职权的初衷相背离，这样不仅达不到简政放权的目的，反而有可能形成政府权力边界的“缺口”，使政府权力的边界依然会模糊不清。

（二）依据标准不统一、类型划分不规范

在建立权力清单的过程中，虽然各部门对于职权类别的划分和建立清单的基本流程的做法比较一致，但在具体的梳理口径方面还存在一些差异。比如关于哪些职权应列入清单的问题，共性的做法是部门规章及以上的职权才可列入清单，规范性文件为依据的职权事项不能列入清单。但实际上有的部门在其权力清单中，将其权力的依据表述为“国家相关部门正在制定的有关法规”，甚至有的还将“红头文件”列为依据。再者，在职权归类上，存在职权归类不一致问题，比如不同部门将相同的职权归入不同类型，还有一些不能明确归类的职权，普遍的做法是将其放入“其他”类，这样“其他”类则成为了一个兜底类别，所有不确定性因素的职权都被归入了此类别，兜底类别的存在虽然有其现实必要性，但也存在通过兜底类别保留隐形权力事项，这将为清单制度的推行带来一定困难。

（三）清单效力较模糊，监督机制不健全

当前，从相关权力清单制度的文件看，均未明确提到权力清单属于什么性质，权力清单效力定性不明。如果公布出来的权力清单只是一般性的资料集中，仅供人们办事时查阅和知晓行政机构权力清单的作用，那么就不具备任何法律效力，它既不能作为行政部门执法的依据，也不能作为公民保护权利的依据。权力清单效力不清，必然给编制部门带来困惑，也让行政执法主体与行政相对人感到迷茫。同时，监督机制不健全。如在权力清单编制当中，有的部门为了避免监督制约，自称“清水衙门”对权力清单公开有抵触情绪。也有的部门将非行政许可项目实际上合并或者捆绑到其他权力之中。还有的权责清单虽然公布了，但存在公布了事现象，一些已经取消或转移的事项还继续在做，有的应该要承担的职责尚未真正履行等。这些问题的出现，主要在于监督机制不完善，监督渠道不顺畅，监督责任不明确等。推行权力清单制度，政府部门仅仅对权力事项进行“晾晒”远远不够，必须要将自身的放权与监管结合起来，做到“法无授权不可为”“法定职责必须为”，因此需要有完善的监督制约机制。

三、推进权力清单制度的对策思考

推行权力清单制度是转变政府职能，简政放权，强化对权力运行制约和监督的一项重要举措。为确保权力清单制度稳步有效推进，应做好以下几方面的工作。

（一）加强顶层设计、统一梳理标准、规范清单内容

权力清单制度的推广和深化，必须做好统一标准的顶层设计。首先，要进一步统一梳理标准。要将各政府部门在梳理过程中一些不确定的职权，如不确定是否该列入清单的职权，或不确定应该归入哪个类别的职权，进行汇总整理，经充分论证后，给出一个相对规范的参考意见。同时，规范“其他类”的划分及处理，解决部分事项归类不准确、命名不统一、上下不对应等问题，加快建成统一规范、上下衔接的省市县三级行政权力事项库，尽量减少梳理过程中的随意性。其次，要健全权力清单的程序机制。任何权力运行都必须遵循程序理性，要从规范权力和高效便民角度完善权力运行流程，减少行政机关内部流转环节，明确每一个环节的办理机构、时限和要求等，防止权力的任性。再次，要完善法律保障。实现“法无授权不可为”“法定职责必须为”的一个重要前提，就是要有健全的法律法规体系，为权力行使和责任履行提供制度保障。因此要及时修改或废止不适应经济社会发展现状的法律法规，逐步消除由现行不合理规定带来的阻碍。同时，要明确权力清单制度的效力，保障权力清单制度顺利推行。

（二）加大宣传力度、凝聚各方共识、提高清单质量

权力清单制度作为一项新的制度创新，社会大众对此并不了解，或者说了解不够，从目前已经公布的权力清单来看，公布网站的点击率比较低，这说明公众的参与热情不高，后续也将缺乏监督。要避免权力清单制度推行成为政府部门的“独角戏”，必须加大宣传力度，扩大公众参与，变“独角戏”为“大合唱”。其实，权力清单制度无论是从清单制定的角度，还是从清单的使用与监督完善的角度看，都离不开公众的广泛参与，公众的广泛参与有利于权力清单制度的稳定、高效运行。因此，要扩大公众参与空间，拓宽公众参与渠道，在梳理权力事项、编制权力清单的过程中，确立“公众参与、专家论证、政府决策相结合”的社会参与机制，以保障确权事项的科学性和民主性。同时，要强化宣传教育，要充分利用报纸、电视、简报、网络等多种途径与方式，广泛宣传推行权力清单制度的目的及意义，通过宣传，一方面扩大社会知晓度，让广大民众充分认识推行权力清单制度，会使政府部门的权力更透明，老百姓办事更方便，从而提高其参与的积极性。只有扩大公众参与，才能广泛征求公众的意见，真正了解公众的需要，制定出来的清单才能紧密切合公民的现实需要和社会治理的现状，才接地气。另一方面，通过宣传教育，让公务员认识到推行权力清单制度，不是给政府权力运行套上了“紧箍咒”，而是明晰政府与市场的界限，减少政府的非法定责任，给政府“减肥”，使政府将重点工作集中到创造良好发展环境、提供优质公共服务上来，从而提升公务员参与推行权力清单制度的主动性，只有积极主动工作，才能及时发现问题，认真吸纳公众的意见和建议，不断提高权力清单质量，努力完善权力清单制度。

（三）科学精简职权、注重流程再造、优化政府服务

推行权力清单制度，既要把推动简政放权作为一个主要目标，又不能简单地给行政权力做减法，盲目给权力清单“瘦身”，而是要科学精简职权。因此，对于一些毫无争议可以精简的职权，如调整对象消失，多年不发生管理行为的可以减掉，但对于一些有争议的职权，还要经过更仔细地论证，然后决定对其作何处理。还要考虑精简的程度和范围，也就是要考虑精简到何种程度才能既充分发挥职权的效能，又有利于政府与市场关系的处理，同时也要注意其他部门与该项职权有关的职权作何处理，各部门之间应就后续事项的办理进行协调达成一致，避免出现“一减了事”现象。曾被社会广泛诟病的“证明我妈是我妈”等奇葩“证明”事件就是例证，它说明过于强调削减职权，而有没有对相应事项的办理流程进行再造，就会在精简权力的同时，也弱化了政府的公共服务功能，使部门之间相互推诿甚至推卸责任，结果群众办事更难。所以对需要取消或调整的权力，必须要考虑到权力取消或调整后的对接工作，要优化权力运行流程，对每项职权进行全面的流程再造，在厘清已有流程的基础上，对应当减化的流程果断减化，对应当整合的流程优化整合，对应当公开的信息全面公开，要打造出便捷可行的权力运行流程图，以优化政府公共服务功能。

（四）完善监督机制、发挥监督合力、强化运行保障

权力清单制度能否有效推行，很大程度上取决于是否有完善的监督制约机制。因此要加强对权力清单制度推行工作进行全方位、多层次、全过程监督。首先，强化专门监督作用。要保障行政监察、审计等部门依法独立行使监督权，对政府推行权责清单情况进行全面监督。其次，发挥社会监督力量。要通过建立和完善大数据时代“互联网+”模式的行政权力运行基础平台及监督平台，主动接受群众和社会监督，不断提高人民群众、社会组织、新闻媒体等社会力量的监督效力。再次，加强政府内部监督。要建立健全定期监督检查制度，重点对不按权力清单行使权力，不按责任清单规范履职等行为进行督促检查，确保清单管理的严肃性、规范性。要将上述多方监督评议结果作为政府部门绩效考核的重要指标并与奖惩机制直接挂钩。要强化责任追究，对于行政不作为、慢作为、失职渎职、非法行政等情形，要严格依法依纪追究相关部门和公务人员的责任，并将问责落实情况向社会公布，接受公众监督，从而推进权力清单制度有效运行。

D630

A

1674-1676（2017）05-0014-04

乔希玲（1962- ），女，山西洪洞人，中共太原市委党校法学教研室教授，研究方向为依法行政与法治政府建设。闫海玲（1963- ），女，山西洪洞人，中共山西省直机关党校哲学社会学教研室主任，副教授，研究方向为法治精神、法治文化传承与发展。

责任编辑：毋 斌