提升民主党派民主监督实效的对策研究<br/>——基于安徽省蚌埠市的实践探索

提升民主党派民主监督实效的对策研究
——基于安徽省蚌埠市的实践探索

2017-04-11崔北军

山西社会主义学院学报 2017年4期

关键词：蚌埠市民主监督民主党派

崔北军

（蚌埠市社会主义学院，安徽蚌埠 233040）

提升民主党派民主监督实效的对策研究
——基于安徽省蚌埠市的实践探索

崔北军

（蚌埠市社会主义学院，安徽蚌埠 233040）

作为民主党派基本职能之一的民主监督，与参政议政相比，长期以来处于相对弱化的地位，如何提升民主党派民主监督实效，发挥其在执政党建设中的独特优势，是民主党派面临的一项重要课题。一方面，执政党既要高度重视，主动接受参政党监督，又要大力支持，营造宽松和谐的政治环境，为民主监督提供良好平台。另一方面，民主党派也要增强监督意识，拓宽民主监督渠道，完善相关体制机制，加强自身建设，切实提升民主监督实效。

民主党派；民主监督；实效；对策建议

民主党派民主监督作为我国监督体系的重要组成部分，是我国社会主义民主政治的独特创造和重要制度安排，在执政党建设和国家政治生活中发挥着独特作用。本课题研究以安徽省蚌埠市为例，主要采取召开座谈会、个别走访和问卷调查等方式进行，旨在通过对该市民主党派民主监督现状进行梳理归纳，总结经验、分析不足，对提升民主党派民主监督实效提出对策与建议，以改善长期以来民主党派民主监督作用弱化的状态。

一、民主党派民主监督现状

（一）蚌埠市民主党派组织概况

蚌埠位于安徽省北部，是安徽省第一个设市的地级市（1947年1月）。由于蚌埠建市较早，与省内其他城市相比，蚌埠各民主党派市委会成立比较早。除台盟外，其他7个民主党派都建立了市委会。20世纪50年代，民革、民盟、民建、农工党蚌埠市委会先后成立。20世纪80年代，九三学社和民进蚌埠市委会先后成立。20世纪90年代末，中国致公党成立了蚌埠市委会。蚌埠拥有多所高校和科研院所，科教人员众多，为民主党派成员发展提供了良好条件。目前，全市各民主党派共有成员2673名，基层组织144个。各民主党派市委机关一般设有组织部、宣传部、办公室等3-4个职能科室，同时设有参政议政、社情民意、妇女工作、祖国统一等3-6个专门委员会。从整体上看，蚌埠市民主党派成员主要分布在高校和科研院所，同时在全市各个行业领域都有分布，具有较高的文化素质，组织结构比较健全，社会联系广泛，具有履行民主监督职能的智力优势和有利条件。

（二）民主监督工作取得积极成效

近年来，蚌埠市委市政府一直重视民主党派民主监督工作，全面贯彻落实中央多党合作精神，结合蚌埠实际，不断创新民主监督形式，畅通民主监督渠道，民主监督制度日趋完善，民主监督实效逐步提高，有力推动了民主政治建设。

一是民主监督制度日趋完善。近年来，蚌埠市结合实际，先后出台了一系列文件，使民主党派民主监督工作有章可循。2012年制定了《中共蚌埠市委关于进一步加强和改进人民政协工作的意见》，文件就加强和重视民主监督以及民主监督的内容、形式和保障进行详细规定。2015年出台了《中共蚌埠市委关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》。2016年，中共蚌埠市委办公室又印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》。两个《意见》重视发挥协商会议、视察、提案、建议案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息等在民主监督中的作用，规定政协各种协商活动中增加民主监督内容，加大民主监督力度。另外，蚌埠市还制定了《重大问题协商通报制度》《市委领导班子民主生活会事前征求民主党派意见制度》《关于聘请党外人士担任特约人员的意见》《政风行风评议员管理办法》《关于民主党派和政府工作部门建立对口联系的实施方案》等制度，使民主党派民主监督工作基本实现制度化和规范化。

二是民主监督内容逐步扩大。中发〔2005〕5号文件对民主党派民主监督内容进行了明确规定，主要包括三个方面：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。[1]近年来，蚌埠市在突出对以上三个方面履行民主监督之外，紧紧围绕市委市政府中心工作、社会热点问题以及涉及群众切身利益的重大问题开展民主监督，监督内容从法律法规实施、政策方针贯彻、党风廉政监督，扩大到政风行风监督和效能建设监督，逐步扩大民主监督内容。开展扶贫工作民主监督，是当前民主党派一项新的重要任务，也是蚌埠市民主党派今后一个时期履行民主监督职能的重要方面。

三是民主监督形式不断创新。民主监督的形式是民主党派履行监督职能的重要保障，从中央文件来看，随着多党合作制度的深化，民主监督的形式也不断丰富，渠道日益畅通。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发［2005］5号）提出了六种主要民主监督形式；2015年《中国共产党统一战线工作条例（试行）》把民主监督主要形式扩展到十种。蚌埠市不断深化民主监督实效，探索更加有效的监督形式，切实发挥民主监督作用。特约人员除了通过参加各部门的政情通报会、视察活动以及行风评议活动开展有效监督外，还经常结合实际情况，通过明察暗访、联合检查、民主评议、政风行风面对面、监督热线等形式开展民主监督。此外，各民主党派发挥自身优势，把具有专业知识的成员推荐到政府相关部门，成立监督人才库。

四是民主监督队伍逐步壮大。蚌埠市民主党派成员人数众多，多为教科文卫专业技术人员，具有较高的文化素养，为民主党派发挥民主监督职能提供了优势资源和智力保障。近年来，蚌埠市不断加强民主监督队伍建设，各级人大和政协积极与统战部门和民主党派联系，把党派中政治热情高、综合能力强的成员推荐出来，不断提高党派成员在全市各级人大代表和政协委员中的比例，目前约有400名党派成员是人大代表或政协委员，占党派成员总数的15%左右。随着民主监督进一步开展，党外特约监督人员队伍不断充实，市监察部门、公检法机关、行政执法部门等聘请各类特约人员约200人，约占党派成员总数的7.5%。在加强民主监督人员选配的同时，人大、政协、行政执法等部门定期开展人大代表、政协委员、特约人员专题培训，进一步强化监督责任，不断提高监督水平。

五是民主监督实效不断增强。在民主党派三个基本职能中，参政议政、政治协商中也蕴含着民主监督，民主监督往往通过人民政协这个主要平台来实现。近三年来，蚌埠市民主党派成员个人和集体通过政协这个平台每年提交的提案有300件左右，占提案总数的一半，建议案100件，反映社情民意200多条。内容涉及政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等诸多方面。很多提案被列为重点提案，由市领导牵头督办，切实提高了提案的办理质量，增强了民主监督实效。每年开展各类调研70余次，撰写调研报告100多篇。另外，民主党派充分利用市委、人大、政府、政协召开的协商会、征求意见会等，就一些重要文件、重要人事安排以及重大政策出台，充分发表意见和建议，有力促进了蚌埠的民主政治建设。

二、民主党派民主监督工作中存在的问题

近年来，蚌埠市各民主党派认真履行民主监督职责，积极探索监督形式，取得了一定成效。与此同时，在调研中我们也发现，与参政议政职能相比较，民主监督职能显得较为薄弱，民主监督工作中还存在不少困难和问题，实效有待进一步提升，主要体现在以下几个方面：

（一）民主监督意识不强，效果不佳

影响民主监督职能发挥的一个重要原因，就是监督主体缺乏监督意识。一是对民主监督的重要性认识不足。有些党派成员缺乏对我国多党合作制度和党际监督重要意义的理解，总认为民主监督作用发挥有限，对监督热情不高，主动性不强，甚至存在不愿监督的心理。二是对民主监督顾虑重重。虽然民主党派具有独立的组织建设，相对自由的政治空间，但是在干部人事安排、组织活动、经费来源和物质保障等方面，仍然依赖中共党委和政府的支持。因此，民主党派在提出批评、建议、意见时，总会瞻前顾后，患得患失，怕得罪领导，怕影响党际关系和谐及党派利益，更会顾忌个人政治前途和个人利益，在这种心理影响下，民主党派及其成员民主监督的意识会逐渐自我淡化。[2]由于民主党派及其成员存在不愿监督、不敢监督等畏难情绪，对中共党委政府赞扬肯定多，批评监督少，民主监督往往流于形式，影响了民主监督效果。调研中，课题组对民主党派成员和中共领导干部的问卷调查显示：在回答“民主党派对党委政府监督的作用发挥情况”时，被调查者选择“几乎不起作用”的占13%，“作用较小”的占27%，“作用一般”的占44%，此三项相加达84%，可见，民主监督效果不尽如人意。

（二）民主监督内容单一，层次不高

民主党派民主监督是一种党际之间权力对等的高层次的政治监督，监督的重点应该是宪法法律法规的实施情况和重要方针政策的制定和贯彻执行，但现实情况是，民主监督内容单一，过多地陷于事务监督。通过对近三年蚌埠市政协全会提案目录分析，我们发现，民主党派的提案大多是针对经济发展、城乡建设、教育医疗、环境保护等一般事务性的建议，很少有涉及法律法规和大政方针贯彻执行方面的提案，难以体现政党监督的特色，等同于一般社会团体的监督。另外，从民主党派在政协会议、视察调研中提出的批评、意见和建议来看，存在监督视角不宽、层次不高等问题，往往局限于事务监督，少有提及政治性内容。这些意见和建议一般都是在肯定成绩之后轻描淡写地提出几点，对事监督的多，对人监督的少；建议性监督的多，批评性监督的少；咨询功能发挥有余，警示功能发挥不足，没有发挥民主党派民主监督应有作用。[3]

（三）民主监督环境不优，制约因素较多

从外部环境看，存在党委政府对民主党派民主监督认识不足、支持不够的问题。由于宣传不够，很多人对民主党派性质、地位和作用缺乏应有的了解，认为民主党派民主监督是“找茬”，有的政府职能部门对民主党派民主监督不理解、不配合、不支持。甚至有的党员领导干部对政党监督心存顾虑，担心民主党派民主监督会给中共的执政带来负面影响，不主张政党监督。[4]在调研中，我们还发现，有的党员领导干部和国家工作人员漠视民主党派民主监督，认为目前我国已经有党内监督、人大监督、社会监督、舆论监督等多种监督形式，作为政治监督的民主监督无足轻重，可有可无。还有的干部听不进逆耳之言，容不下尖锐批评，甚至设置障碍，阻挠民主监督工作正常开展。从内部环境看，存在民主党派民主监督缺乏组织保障、精力投入不足的问题。在民主党派各级组织机构中，都设有参政议政专门组织，而民主监督却没有相应的组织机构。在日常工作中，民主党派把主要精力和工作重点放在参政议政、社会服务、调查研究等方面，投入民主监督工作的人力和精力非常有限。

（四）民主监督缺乏知情权，监督机制不健全

保障民主党派知情权是开展民主监督的关键。虽然近年来信息公开、透明逐渐规范并制度化，但有些方面的信息公开还不尽如人意，民主党派在履行民主监督职责时面临知情渠道不宽、知情信息滞后等问题。一些政府部门信息公开的随意性较大，信息公开程度不高；有些部门往往在决策后才公开信息，使民主党派获取的监督信息与监督所要的信息不对称。有时民主党派在参加会议现场才拿到相关材料，当场难以提出有价值的建议。尽管中央文件多次强调要加强民主党派民主监督机制建设，但只有原则性规定，在全国没有形成具有可操作性的统一规范。蚌埠市在民主党派民主监督方面，虽然建立了相关制度，但也没有形成一个有效机制。由于民主党派监督缺乏强制约束力，没有明确的责任追究方式，无法形成有效的制约，致使监督对象敷衍应付，无法提高民主党派监督实效。另外，特约人员、对口联系、民主评议工作也缺乏统一的制度性安排，存在各自为政、随意性强、管理混乱、特约人员聘任多头无序等问题。

（五）民主党派自身建设不足，监督能力有待加强

一是民主监督人才不足。要发挥民主监督实效，需要一批既敢于监督又善于监督的专门人才，从目前民主党派成员构成来看，大多是集中在高校和科研院所的专业人才，各党派成员发展趋同化明显，专家学者多，投入民主监督的时间和精力有限。一些民主党派成员，缺乏从政经验，监督意识不强，与民主监督的要求不相适应。另外，各民主党派普遍存在成员年龄老化、结构不合理的问题。蚌埠市民主党派成员平均年龄55岁，退休人员1040人，占成员总数的38.8%，70岁以上的达500人，占成员总数的18.7%。二是民主党派基层组织建设薄弱，缺乏凝聚力。由于各民主党派没有设置专门的民主监督机构、履行民主监督职责缺乏专人去做，再加上经费等条件限制，有部分民主党派组织活动内容单一，缺乏吸引力，一些成员游离于组织之外，大部分活动仅集中在少数成员身上，民主监督整体优势不能充分发挥，在一定程度上影响了民主党派民主监督整体水平。

三、提升民主党派民主监督实效的对策建议

加强民主党派履职能力，提升民主党派民主监督实效是一个系统工程，需要执政党和参政党共同努力，通过多种途径和方式来完成。既要提高认识，增强监督意愿，也要加强自身建设，提高履职能力；既要完善体制机制，也要不断优化监督环境，为民主监督提供良好氛围。

（一）提高认识，增强民主监督意识

作为民主党派，要充分认识我国多党合作和政治协商制度的优越性，强化参政党意识，自觉履行民主监督职责，充分发挥民主党派民主监督这一制度优势，体现新时期参政党的作用。民主党派要正确认识民主党派民主监督的性质和作用，要以坚持和完善我国的政党制度、推进社会主义民主政治建设为己任，纠正民主监督“无用论”、“无关论”等错误观点，[5]树立“有为才有位”的思想，主动建言献策，敢于讲真话、讲实情、提建议，不怕得罪人、不怕惹麻烦。要做到既敢于监督又善于监督，开展民主监督要把握尺度，善于在党的领导下履行职能，注意采取恰当的方式方法，探索民主监督的实现形式和有效途径，既要对存在的问题提出批评、建议，又要做出科学理性分析，指出解决问题的办法。

（二）健全机制，提升民主监督实效

提升民主党派民主监督实效，需要建立一整套规范民主监督运行程序的体制机制。[6]一要建立和完善民主监督组织保障体制。在各级民主党派设立民主监督专门机构，配备专门人员负责民主监督工作，同时在各级政协和人大也增设民主监督委员会，与民主党派形成良性互动；要逐步扩大民主党派成员在政府部门担任实职人员和特约监督员的比例。二要在知情、沟通、反馈环节上健全制度。要完善重大问题向民主党派通报制度和民主党派列席重要会议制度，保障民主党派有效参与。完善协商会的预报制度，给民主党派预留足够的酝酿时间。[7]在条件允许的情况下，应经常组织民主党派成员参与到政府具体工作中，以发挥民主监督职能。要落实党政领导联系民主党派制度，加强与监督者沟通。建立民主监督意见报送制度，以专报的形式，定期将民主党派的意见、批评和建议报送相关领导和职能部门。要建立和完善提案督办及情况反馈制度，探索利用网络平台，提高办理效率，促进民主监督成果的转化和落实。三要建立民主监督考核评估机制。将自觉接受民主党派民主监督作为党委和政府部门年终考核内容之一，将民主监督责任落实、民主监督实效取得等纳入考核指标体系中，并赋予一定分值，以此引起党委政府足够重视，确保民主党派民主监督工作顺利开展。

（三）完善特约监督环节，确保特约人员工作落到实处

为了充分发挥特约监督员的监督实效，需要进一步完善特约监督环节，确保特约人员监督工作落到实处。一要加强组织协调，规范监督行为，保障监督程序。改变目前由统战、政协、人大、政府等多头聘任特约人员现象，统一由统战部门牵头，党派推荐，可在统战部门设立特约监督员工作联络站，统一管理各类特约监督员。[8]加强特约人员工作规范化建设，制定《特约监督人员管理办法》，明确特约人员聘任条件、聘任程序、权利与义务、监督内容、监督方式、工作流程等。根据实际需要，努力拓宽聘任特约人员领域，探索向党委部门延伸。二要加强对特约人员教育培训，提高监督实效。统战部门要会同民主党派，制定特约人员教育培训计划，对特约人员民主监督能力和业务知识进行专题培训，以提高特约人员履职能力。三是建立特约人员工作考核激励机制。要制定切实可行的特约人员工作量化考核指标，强化特约人员工作责任，同时加强对聘任单位考核，把特约人员民主监督工作纳入对聘任单位的年终考核内容，定期对特约人员的履职情况和聘用单位的督办情况进行总结回顾，评比表彰。

（四）优化环境，营造良好监督氛围

民主党派民主监督是一种双向行为，一方面需要参政党勇于监督，另一方面需要执政党重视、支持和配合，营造一种宽松和谐的政治环境，才能使民主监督取得实效。首先，各级党委政府要充分认识民主党派民主监督的重要意义，严格落实中央关于发挥民主党派民主监督作用的有关政策措施，积极主动为民主党派履行民主监督职能创造必要条件，使民主监督真正发挥作用。其次，各级党政领导干部要有广阔的胸襟和大局意识，自觉主动接受民主监督。中央5号文件也明确指出：“党委及其领导干部要真诚接受民主党派的监督，鼓励和支持民主党派做到知无不言，言无不尽，并勇于坚持正确的意见，做中国共产党的挚友。”[9]因此，各级党委要积极营造民主、团结的宽松氛围，鼓励民主党派成员讲真话、进诤言、出实招，虚心听取民主党派的意见、批评和建议，使民主党派民主监督落到实处。再次，各级政协组织要积极为民主党派民主监督提供条件。各级政协组织要进一步健全与民主党派工作联系机制，积极拓宽民主党派获取信息渠道，保障民主党派知情权、参与权和监督权。最后，加强宣传，在全社会营造良好的民主监督大环境，对加强民主党派民主监督同样具有重要意义。

（五）加强自身建设，提高民主监督能力

实践证明，民主党派民主监督成效如何，取决于民主党派的整体水平、党派成员的自身素质和政治责任感等。因此，培养一支结构合理、素质优良、敢于监督又善于监督的人才队伍，是目前提高民主党派民主监督实效的迫切需要。一要严把入口关。各民主党派在发展新成员时，既要注重成员的年龄、学历、理论水平等综合素质，还要看其是否具有民主监督的能力和热情，坚持“成熟一个发展一个”，建立良好的培养机制。二要加强领导班子建设。拥有一个富有凝聚力的领导班子，是发挥民主党派民主监督作用的重要保证，要加强民主党派领导班子和机关干部队伍建设，让那些年轻有为、具有开拓创新精神、热爱民主党派事业的骨干充实到民主党派领导班子和机关中来。三要突出特色。各民主党派要充分利用成员的专业优势和行业优势，建立专业人才智库，培养一批专业民主监督人才队伍。

（六）形成合力，发挥监督整体作用

在我国多元化的监督体系中，既有中共的党内监督，也有来自人大、政协、政府、监察、司法、审计、社会、舆论等外部监督，而民主党派民主监督则是一种非权力性的政治监督。[10]因此，提升民主党派民主监督实效，就要加强与其他监督方式横向联系，优势互补，形成监督合力，增强民主党派民主监督的实效。一是与中共党内监督相结合。加强民主党派与纪委、组织部门合作，突出民主党派对党员领导干部的廉政监督，履行民主党派在党风廉政建设和反腐败斗争中的监督职能，为营造良好政治生态发挥独特作用。二是与人大监督相结合。利用民主党派的人才优势，与人大建立联合执法检查、联合调研等制度，以弥补民主监督非权力性的不足。三是与群众监督相结合。充分发挥民主党派代表性强、联系广泛的优势，积极采集广泛的民间信息，扩大民主监督的广度。通过信访值班等方式，了解群众的情绪和愿望，形成议案、提案和社情民意等反映群众的呼声。四是与舆论监督相结合。加强与电视台、电台、报纸、网络等媒体合作，开辟“党派论坛”或“民主监督之声”等专栏，邀请民主党派成员中的专家学者评说社会热点、回应社会关切，与舆论监督形成合力。

［1］中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见.中发〔2005〕5号.

［2］李双．新时期我国民主党派民主监督研究［D］．河北师范大学，2010.

［3］邱永文．谈民主党派的民主监督［J］．云南社会主义学院学报，2015（3）：51.

［4］杨君武.提升民主党派民主监督实效探讨［J］．湖南省社会主义学院学报，2015（2）：23.

［5］郭秀丽.影响民主党派民主监督实效的因素及对策研究［J］．湖北省社会主义学院学报，2015（3）：11.

［6］唐丽．阳江市民主党派民主监督中的问题与对策研究［D］．华南理工大学，2014.

［7］马雷．关于如何发挥民主党派监督作用问题研究［J］．河北省社会主义学院学报，2014（1）：50.

［8］曹伟，陈云亮．民主党派民主监督的薄弱环节及其完善进路的实证研究［J］．重庆社会主义学院学报，2015（6）：35.

［9］中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见．中发〔2005〕5号.

［10］吴宝志，王远启．增强民主党派民主监督的有效性研究［J］．中央社会主义学院学报，2010（6）：21.

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1008-9012（2017）04-0048-06