参政党民主监督机制创新问题思考

2017-04-11陈兵斌闵建中

山西社会主义学院学报 2017年4期

关键词：参政党民主监督民主党派

陈兵斌闵建中

（1.农工党九江市委会，江西九江 332099；2.中共九江市委统战部，江西九江 332099）

参政党建设研究

参政党民主监督机制创新问题思考

陈兵斌1闵建中2

（1.农工党九江市委会，江西九江 332099；2.中共九江市委统战部，江西九江 332099）

民主监督是民主党派的一项基本职能，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要制度安排，是社会主义监督体系的重要组成部分。民主监督存在民主监督机制缺位，操作实践不足；民主监督意识不强，评价反馈缺位；民主监督能力不够，组织力量欠缺；民主监督信息不畅，获取渠道受限；民主监督合力不够，协作联动缺乏等需要解决的问题。完善顶层设计，健全监督机制；强化评估考核，激发监督动力；加强自身建设，提升监督能力；丰富信息渠道，增扩监督路径；发挥比较优势，增强监督实效，是民主监督机制创新的方法与路径。

参政党；民主监督；机制；创新

一、民主监督制度设立的目的与意义

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国共产党与各民主党派在中国革命、建设和改革的长期实践中确立和发展起来的基本政治制度，是中国共产党将马克思主义政党理论和统一战线学说同中国具体实际相结合的产物，有着任何资本主义国家的两党制或多党制所无法比拟的优越性，在中国政治社会中发挥着独特的优势和作用。这一具有中国特色的社会主义政党制度已成为中国民主政治的重要组成部分，有着强大的生命力，必将在我国长期存在、日益发展和不断巩固。

民主监督是中国民主政治赋予民主党派的三项基本职能之一，民主党派通过多渠道、多形式对执政党的工作实行民主监督，发挥对国家权力运行的制约和监督作用，协助执政党解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力，民主党派的民主监督与执政党的党内监督相互补充、形成合力，实现了集中统一领导和保持有效制约的有机统一，避免了多党纷争、互相倾轧造成的政治混乱和社会动荡。民主监督层次高、范围广、形式灵活，其功能为其他形式的监督所不能取代，这是民主监督的独特优势，也是跳出“兴勃亡忽”历史周期律的重要保证。民主党派在民主革命时期、社会主义革命和建设时期以及改革开放以来与中国共产党亲密合作，发挥了参政、监督等重要作用。在当今开放性、多样性的社会环境中，人的思维更加活跃，价值取向愈加多元，面对西方意识形态的渗透和价值观念的影响，民主党派要进一步筑牢共同思想政治基础，继承和发扬同中国共产党长期风雨同舟、患难与共的优良传统，紧跟中国共产党全面从严治党的战略步伐，不断加强自身建设，提高民主监督水平，成为中国共产党惩治腐败、加强执政能力建设的重要支持力量，在抵御西方意识形态侵蚀的斗争中发挥重要作用。

“履不必同，期于适足；治不必同，期于利民。”世界上没有完全相同的政治制度模式，民主监督作为独一无二的具有中国特色的党际监督形式，尽管没有固定的模式可借鉴，但是随着中国特色社会主义实践不断进步完善起来的政党监督模式，符合中国的国情历史，也必将成为中国特色社会主义政治制度和多党合作制度进一步发展的重要内容。中共中央把民主党派民主监督写进党内法规，把全面从严治党的政治承诺转化为制度与行动，开启了权力监督的新篇章。作为中国共产党的亲密友党，民主党派如何以创新的方法探索民主监督机制，加强民主监督成效，提高民主监督水平，增强民主监督影响力，是当前做好民主监督工作应当深思的问题，也是各民主党派所面临的一项现实而迫切的任务。

二、民主监督的渊源与内容形式

追溯历史渊源，我国民主监督理论体系的确立经历了三个阶段：民主革命时期，中国共产党经过抗日边区“三三制”政权探索实践，奠定了让人民来监督政府的著名“窑洞对”思想基础，形成了接受人民群众以及党外人士监督的初步思想理论；新中国成立初期，中国共产党以苏为鉴，深刻认识到一党制不适合中国国情，创造性提出了“长期共存、互相监督”的民主政治思想；改革开放以来，民主监督作为人民民主权利的重要组成部分被正式提出，民主党派民主监督的理论概念随之确立，总体上进入民主监督政策与法律持续发展的快车道，逐渐形成了较为丰富的民主监督科学理论体系，这是中国共产党自觉接受人民群众及党外人士监督、保障人民民主权利、实现人民当家作主的必然结果。

梳理改革开放以来相关重大政策与事件脉络，查看民主监督标志性实践进展，可以看出从中共中央到国家意志层面对民主监督的政策法律保障已基本形成，为顺利开展民主监督创造了有利条件。

1982年，中共十二大对民主党派的“八字方针”增加为“十六字方针”，民主监督进入新的历史时期；

1989年，《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔1989〕14号）提出了执政党与参政党概念，规定了民主监督的总原则；

1993年，八届全国人大一次会议宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入《宪法》，标志着我国政党制度进入了法制化轨道，从国家意志层面对民主监督给予保障；

2005年，《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔2005〕5号），历史性规定了民主监督的三项内容、六种形式，推进了民主监督规范化、制度化和程序化；

2007年，国务院新闻办发布《中国的政党制度》白皮书，在外宣文本中明确了中国政党制度特征，强调了民主监督履职渠道；

2014年，中共中央深改组通过《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将政党协商列各协商种类之首；

2015年9月，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》颁布，民主监督的形式扩充为十种；

2015年12月，中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》，细化政党协商的内容、形式、程序、保障机制；

2016年10月，中共十八届六中全会通过《中国共产党党内监督条例》，规定党内监督和外部监督相结合，强调各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。

至此，民主监督制度框架基本搭建形成，与民主监督相关的政策、法律逐步充实，其内容形式发展为三项十种，民主监督的原则性与合法性得以确认。

三、民主监督需要解决的问题

（一）民主监督机制缺位，操作实践不足

综观民主监督的理论体系，可以看出执政党在参政党民主监督制度设计上的持续努力，建章立制，积极探索，以意见、法律、白皮书等政策文件确定了民主监督的原则、内容和形式，形成了较为完备的民主监督支撑框架。但尽管如此，民主监督的配套机制尚不够完善，从中发〔2005〕5号文件规定的民主监督三项内容上看，民主监督就“国家宪法、法律法规的实施情况，重要方针政策的制定和贯彻执行情况，党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面情况”实施监督。三项内容原则性较强，略显宽泛，实践上缺乏一定的操作性，履行三项内容的民主监督职能，仅有原则性的规定显然不够，必须建立配套机制细化其外延，强化内容操作性。

由于缺少实施细则，缺乏操作机制上的刚性约束，在实践中，民主监督更多强调的是被监督者的自觉性和监督者的积极性，为此也导致了监督的伸缩性和随意性，当务之急要加强制度化规范化建设，健全行之有效的监督机制。

（二）民主监督意识不强，评价反馈缺位

被监督者与监督者双方参与意识不强，一方面被监督者不主动，一方面监督者不积极。

作为监督客体的执政党少数领导干部对民主监督缺乏足够的认识，认为执政党党内监督本身自我净化能力极强，加之人大监督、行政监督等权力性监督已具备足够制约能力，非权力性的民主监督作用意义不大，是给工作添加负担，在感情上不接受，行动上不配合，对民主监督虚以应付。

而作为监督主体的参政党成员则对自身职责定位不准确，认为参政党的同盟军作用应当发挥在参政议政上，民主监督是出力不讨好，因而重参政轻监督，或将监督参政化，选择性履职，意识上不愿监督；加之缺乏足够的认同感和责任心等原因，部分成员瞻前顾后，谨小慎微，畏权怕难，患得患失，自卑心理严重，缺乏胆识魄力，思想上不敢监督。

消极与回避思想直接导致民主监督实效不强，对监督的效果也缺乏实质性的反馈评价，监督者与被监督者双方均无监督实效评估机制约束。

（三）民主监督能力不够，组织力量欠缺

一是组织力量薄弱，个人履职为主。参政党没有内设监督管理机构对民主监督工作予以规范指导，其成员一般以人大代表、政协委员、特约监督员等个人身份开展工作，除集体调研的意见、建议发挥了组织力量外，大部分监督行为均为个人行为，有些成员不做深入研究，凭个人好恶而为，由于没有经过组织把关审核，“雷人建议”时有耳闻，影响了民主监督的效果。值得注意的是，参政党中人大代表、政协委员、特约监督员数量占全体成员比例较低，大部分成员的监督履职积极性有待充分发挥。

二是组织发展滞后，后备力量不足。随着国民素质的整体提高，参政党人才智库、群英荟萃的优势趋于淡化，优秀人才更愿意加入执政党，加之参政党组织发展受到界别、地域以及发展规模等因素限制，吸收代表性人士越来越困难，组织活力不足势必影响民主监督履职。

三是经历能力欠缺，履职经验有限。参政党成员大多为教科文卫等领域的专业技术人员，政府部门党外干部比例不高，对党政机构运转事由不尽了解，个人的政治把握能力难以适应民主监督的要求，由于能力经验欠缺，民主监督履职办法不多，通常只敢提建议不善提批评。

（四）民主监督信息不畅，获取渠道受限

囿于个人职位、工作经历和拥有资源等条件约束，参政党成员知情明政信息渠道有限，获取与监督事项相关的信息不多，与监督履职应当掌握的信息不对称。如：“政府有关部门根据工作业务范围同相关民主党派建立和加强联系，重要专业性会议和重要政策、规划的制定，根据需要邀请相关的民主党派负责人参加。”在现实中的情形则是，对口单位联系制度没有实现良好运行，民主党派也就无法据此获得相关信息；又如：部分司法机关和政府部门等特约监督单位从内心并不认同特约监督工作，潜意识中不愿意接受民主监督，有些司法机关甚至不同意由法律专业人士担任特约监督员，主观上也不希望特约人员获得相关信息。

由于对情况相对不了解、不知情，导致监督触及不了根本，为此，民主监督需要扩大知情渠道，党政部门与民主党派之间的信息沟通应更加充分。

（五）民主监督合力不够，协作联动缺乏

中国特色权力监督体系种类众多，民主监督与执政党党内监督、人大监督、司法监督、行政监督等监督形式相比，不具备权力的强力约束性；与舆论监督和社会监督相比，不具备直接性与广泛性。然而，民主监督却有其独特之处，较社会监督和舆论监督更显有组织、高层次，属党际监督；比执政党党内监督地位超脱，视角更独到；比人大监督、司法监督、行政监督更柔和，具有善意规劝的亲和性。民主监督与其他监督形式相辅相成，发挥着不可替代的重要作用，是帮助执政党和政府改进工作的重要方式。

实践中，民主监督以在各级政协平台发挥监督作用为主，偶尔在人大、政府、司法机关和新闻媒体等部门发挥监督作用，但民主监督与其他监督方式的协作联动机制尚在逐步探索之中，未形成行之有效的合作监督体系。

四、民主监督机制创新的方法与路径

（一）完善顶层设计，健全监督机制

民主监督要讲原则。不可越位，不能任性。履行民主监督职能必须以坚持四项基本原则为前提，确保方向正确，这是政治规矩。

民主监督可制度化。制度是最稳定的行为方式，民主监督一度为“你有肚量，我有胆量”的运作模式，其作用发挥的充分与否，一定意义上是由被监督者的胸怀和监督者的责任心所决定的。只有健全制度，规范程序，一切照章办事，才不必考虑肚量与心胸行事，为此，民主监督亟须完善顶层设计，对民主监督三项内容、十种形式的实现路径予以细化。可在中央层面制定一定的规章制度作为保证，如制定《民主监督实施办法》，健全民主监督的信息采集、组织机构、监督形式、监督程序、履职责任、监督协作、考核评价、协调沟通、反馈通报、权益保障等运行机制，明确民主监督的工作要求和工作形式。

搭建民主监督组织平台。通过查阅各党派工作报告和浏览各党派的官方网站，不难发现，各党派的工作介绍鲜有涉及民主监督，即使偶有介绍，也大都寓于参政议政职能之中，民主监督的履职成效显得甚是薄弱。各党派内设机构一般设有参政议政部、社会服务部、组织宣传部等部门，唯独没有民主监督组织平台，没有监督工作管理机构，为此要尽快设置民主监督工作部门，承担民主监督的内部管理、指导与社会对接职责，逐步将监督职能从参政职能中相对分离出来，以明确监督与参政的共性和个性，划分二者的主要分工和任务，避免民主监督职能无序弱化。

与之相对应，完善民主监督组织系统，执政党亦要设立与参政党民主监督工作相衔接的配套制度和部门，确保民主监督在正确轨道运行，不偏离四项基本原则总体方向。可在各级统战部门设立民主监督联席协调机构，帮助指导民主监督工作，联系对接其他党政部门，协调民主监督具体事由。

（二）强化评估考核，激发监督动力

习近平总书记指出：加强民主监督，对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。执政党和参政党都要提升民主监督的政治文化认同，提高双方共同参与监督的自觉意识，建立和完善民主监督的评估与激励机制，既要激发监督者履行监督职责的政治责任感，也要激发被监督者乐于接受监督的主动性。

与参政议政等工作相比，民主监督工作要求更高，挑战性更强，应把民主监督履职的激励机制与参政议政工作摆在同等重要的位置，探索民主监督工作评估机制，对监督活动开展情况、监督工作质量水平、监督意见和批评建议采纳、监督计划与总结等予以评判,建立根据民主监督和参政议政等总体成绩来决定党派成员晋升的制度，使民主党派及其成员有足够动力积极参与监督，激发民主监督内在活力。

执政党可建立接受民主监督的考核评判系统，将接受民主监督情况纳入年度绩效考核，可在党委和政府部门考核中加入有关“接受民主监督”的考核内容，科学改进干部考核体系，将接受民主监督情况作为干部任用的指标之一，促使其更为积极主动地接受监督，避免民主监督流于形式、走了过场。

（三）加强自身建设，提升监督能力

一要发挥组织活力。民主监督既要“有胆量”，更要“讲规矩”，应建立监督的清理筛查制度，参政党内设的民主监督、参政议政机构应事先把关，对监督事项予以归集和过滤，发挥组织活力，避免因个人视野局限而导致无序监督，将不合理的建议、批评提前控制，把握好监督的度，做到讲规矩。

二要加强自身建设。一是加强思想建设，增强对民主监督优势的内在认同，强化对民主监督履职的责任意识，适应社会主义民主政治发展的要求，以建设性态度帮助执政党提高执政能力和执政水平，从而增强民主监督的影响力。二是加强组织建设，吸引高素质人员进入参政党队伍，强化造血能力，保持旺盛生命力，提高人员的能力和监督本领，适应社会主义民主政治建设发展要求，发挥民主监督的应有作用。三是加强基层组织建设，增强基层组织活力，参政党基层组织大多为松散型管理模式，成员学习、活动内容单调，缺乏凝聚力，参政监督履职基本上依靠少部分代表性人士完成，为此要全面调动全体成员的积极性，共同参与民主监督工作。

三要完善特约工作。特约监督员是民主监督的重要力量，实践中聘任单位对特约监督员一聘了之的情况比较普遍，有的聘任单位一届几年仅让特约监督员听过一次单位情况汇报，监督员因没有真正做到知情明政而无法履行监督职责；有的聘任单位让特约监督员在其设计好的监督模式上做一些表面形式监督，监督工作走过场，力度不够。完善特约监督工作，亟须加强对人员的指导和管理，要明确特约人员队伍归口管理指导部门，掌握特约人员履职状况，建立专项监督事项档案；要规范监督人员权利义务，建立责任制，把履职效果与党外后备干部队伍建设结合起来，予以激励；要总结特约工作经验，逐步拓宽政府和司法机关聘任特约人员的领域，增加聘任特约监督员人数，党委部门也可适时邀请特约人员参与监督工作，切实发挥党际监督作用。

（四）丰富信息渠道，增扩监督路径

重视民主党派干部培养选拔和交流任职，提高党派干部到政府部门任职比例，是丰富民主监督信息最为有效的办法。安排优秀的党派干部充实到政府部门工作，可以让党派成员对政府机构的职责、权限和工作流程有充分了解，不仅能够获取足够的相关信息，而且可以与执政党干部有直接接触，可以直接发挥对党员干部为政清廉的有效监督作用，既实现了对事的监督，也落实了对人的监督。

丰富信息渠道还要创新信息获取方法，主动拓宽知情领域，增加信息获取主动性。一是主动加强与党政机关的联系，建立党派与党政部门密切联系的工作机制，对部门工作相关内容和流程不熟悉的，要虚心学习请教。二是发挥民主党派成员密切联系群众的优势，通过上门走访、建立民意调查网络等方法收集民意，广泛设置“社情之眼”和“民意探头”，以获得更多基层信息。如中共中央邀请各民主党派参与脱贫攻坚民主监督工作，是赋予民主党派的一项重要任务，也是拓宽民主监督路径的有益尝试，表明了执政党对发挥民主监督作用的高度重视，各民主党派要真正发挥好地位超脱、紧密联系群众的特色，深入实际了解实情，提高脱贫攻坚实效，更好地发挥中国特色社会主义政治制度的优越性。

（五）发挥比较优势，增强监督实效

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”

十九大报告再次强调：“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”

由于不具备权力监督形式的法律约束力和纪律强制力，也不具备舆论监督的社会影响力，民主监督要想进一步提高监督质量，就需要发挥比较优势，加强与其他监督形式联手合作，取长补短，相互配合，善于向其他监督形式借力。

可与党内监督互补。执政党纪检监督，是刚性监督，依靠强制手段实施，可探索纪检监察领导联系民主党派制度，定期沟通信息，形成监督合力，增强监督刚性。民主党派在制定监督工作计划时，可征求纪检监察部门意见，聚焦共同关注的问题，做好监督工作安排部署，通过多层次、多角度关注监督重点，营造风清气正的政治生态。实践中，纪检监察部门仅安排一名党派干部担任领导职务，可适当增加职数配备，适应民主监督工作需要。党内巡视监督时，也可在民主党派成员中邀请政治可靠、作风正派、组织纪律性强的人员或有财务、审计、经济、法律等工作经验的专业学者参与。召开民主生活会开展批评和自我批评时，也可邀请合适的民主党派成员列席。

可与司法监督互补。司法监督是强调“依法办事”的事后个案监督，后果为惩戒，让人畏服。民主监督可以从司法个案中总结出一般规律，提出的建议即可转化为事前普遍监督，后果为教化，让人心服。为此，民主党派应加强与司法部门合作，注重在法律界吸收成员，参与了解个案情况，提出着眼社会全局的意见。还要发挥好民主监督的公益性作用，探索建立民主党派参与公益事项的公益诉讼监督机制。在政府法制、审计等行政监督活动中也可加大与民主监督的合作力度，推荐成员到这些部门交流履职，形成监督合力。

可与舆论监督、社会监督互补。社会监督具有群众参与的广泛性、盲区少，舆论监督的时效性强、影响力大，其功能作用都是民主监督不具备的，民主监督与具有民意支撑的舆论监督相结合，能够较快宣传和扩大自身影响力。如农工党九江市委会在社区开展服务活动时，有群众反映九江的免费模拟电视信号经常关停，不少低收入家庭装不起数字电视只能私装“卫星锅”，农工党九江市委会据此形成《江西九江：非法“卫星锅”为何越装越多》的评论文章，得到了《人民政协报》的舆论支持，通过借助媒体披露舆情，发挥了民主监督与舆论监督的合力效果，即刻引起了广电部门的高度重视，广电部门抢修设备，及时恢复了免费电视信号。

［1］中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见：中发〔1989〕14号.

［2］中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见：中发〔2005〕5号.

［3］国务院新闻办.中国的民主政治建设白皮书［M］.2005-10.

［4］国务院新闻办.中国的政党制度白皮书［M］.2007-11.

［5］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］.2014-10.

［6］中国共产党统一战线工作条例:试行［M］.2015-09.

［7］中国共产党党内监督条例［M］.2016-10.

［8］刘晓庄.民主监督：跳出历史的“周期律”［J］.群言，2017（1）.

［9］任亚平.发挥优势提升人民政协民主监督成效［J］.中国政协理论研究，2016（4）.

［10］周淑真.论民主党派履行民主监督职能问题［J］.中国政协理论研究，2017（1）.

［11］任士敏，任世红.民主党派民主监督的概念演变［J］.广西社会主义学院学报，2011（3）.

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