山东省农村土地金融发展研究

2017-04-11刘海丽董德利

山东行政学院学报 2017年2期

关键词：农地农村土地山东省

刘海丽，董德利

（1.山东师范大学地理与环境学院，济南 250014；2.山东行政学院决策咨询部，济南 250014）

山东省农村土地金融发展研究

刘海丽1，董德利2

（1.山东师范大学地理与环境学院，济南 250014；2.山东行政学院决策咨询部，济南 250014）

通过分析山东省农村土地金融创新发展的局限与不足，认为建设强大的资本市场和金融市场是山东省由农业大省迈向农业强省的必然选择。在中央已明确提出农村土地三权分置的背景下，山东省应以土地产权制度和信用制度创新为基础，加强农地金融基础设施建设，构建功能互补、结构合理的农村土地金融服务体系。

农村土地金融；山东；发展

金融是现代社会经济生活的血脉，农村土地金融制度在引导社会资本流入农业和农村，以及解决现实中农村抵押资产缺乏与金融机构基于资产抵押的信贷供给机制之间的矛盾方面有积极作用，农村土地金融成为连接农村土地与金融市场的基础性农业信用制度。作为农业大省，山东省农村土地金融制度发展已经走在全国前列，在中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的大背景下，充分发挥农村土地财产功能，充分利用农村土地经济价值开辟新的融资渠道、创新农地金融模式，成为进一步提高我省土地资源利用效率、加快农村经济发展的重要政策选项。

一、研究综述

关于土地金融的研究最早始于重商主义，早在1705年重商主义者就提出银行必须允许以土地为抵押发行可兑换银行纸币。此后，对土地金融发展产生重要影响和指导作用的相关理论主要有地租理论、产权理论、增长理论、金融深化理论等。相关实践表明，发展中国家政府应该建立一套符合市场经济运行规律的制度体系并择机出台一系列适应市场经济发展需要的政策措施，才能确保金融约束目标下的农村金融体系能够最大限度地促进经济发展。

国内关于农地金融问题的探讨最早可以追溯到上世纪四五十年代，当时主要是对国外相关制度的介绍、比较和对我国的启示研究。改革开放后，我国曾就农地金融制度开展试点，这一阶段的研究主要集中在国外农地金融制度的比较分析，论证构建农地金融制度的必要性、基本原则及政策措施等层面，并突出了制度试点的现实背景及其争议。在农地金融制度的必要性方面基本形成了建立该制度的共识，而在政策措施方面还存在较大分歧，分歧的根源在于当时农村土地权利配置的现状。实际上，农村土地金融的实质在于发挥农村土地的财产功能，扩展土地的使用价值，调节土地资源的合理分配与利用。［1］当然，农地金融与农村土地流转在一定程度上相互依存。近年来，农地金融问题研究涵盖了土地流转的金融效应、农地金融的必要性、制度框架设计及法律分析等研究视角，大多数研究认为我国农村土地金融发展的条件已经具备并提出各种政策建议。研究认为，中国构建农地金融制度具有可行性，［2］农地金融制度是解决农村金融抑制的有效途径，［3］农地债券化和证券化是可行的路径方式，应加快构建农地估价体系，［4］以及与农地金融制度相适应的经济、法律和社会环境配套条件，并进一步完善农地产权流转。［5］另外，关于农地金融组织体系如何构建也是讨论较多的问题，一种观点认为可以就地取材，建议在农业发展银行内部设立农地使用权贷款部主管农地金融业务，由农信社办理具体业务，或者现阶段可以由农信社开展农地金融业务，条件成熟时再组建土地银行或土地金融公司。［6］另一种观点认为，农地金融业务繁杂，比较理想的方式是组建专业性的农地金融机构，比如在各省成立土地银行，在各县成立土地抵押信用联社，在各乡成立土地信用合作社。［7］

二、山东省农村土地金融的探索

近年来，山东省围绕农村土地制度改革，深入推进农村土地资本化与信托流转试点，农村土地金融发展不断加快。特别是由潍坊市在2013年打造的全省农村金融改革创新实验区、齐鲁农村产权交易中心成为山东农村金融改革的“新窗口”，在产权制度和交易平台等基础设施建设方面，为山东省农村土地金融发展提供了坚实基础。2015年2月，山东成为当时全国开展新型农村合作金融的唯一试点省份。

（一）山东省农村土地流转的特点

农村土地金融发展是以农村土地流转为前提条件的，农村土地流转速度越快，流转面积越大，农民新型合作经济组织对农村土地金融的需求就越旺盛。目前，中国农业正经历一场由土地分散向土地集中的流转变革，一大批种植大户、家庭农场、合作社应运而生。山东是我国人口和农业大省，截至2015年底，山东省人口总数已达9847万人，其中农业人口为5120万人，约占全省总人口的52.0%；全省土地面积为1579.01万公顷，其中耕地面积占73.3%。［8］近年来，山东省政府加大了农村土地制度改革的力度，2013年，在全省开展了农村土地经营权确权登记和颁证等工作，为农村土地大面积流转提供了制度基础。至2014年底，山东省土地流转面积达到2283.2万亩，山东登记注册的农民专业合作经济组织达到131554个，成立农村土地股份合作社3374家，其中涉及近30万农户，入股的土地面积达219万亩。［9］

目前，山东省农村土地流转主要呈现以下几个方面的特点：

一是土地流转形式多样化。目前，山东省农村土地主要以转包、转让和出租的形式流转，但同时也出现了互换以及入股等新的形式，虽然占的比例相对较小，但在一定程度上创新了山东省的土地流转模式，推动了农村土地金融的发展。

二是土地流转面积增加，土地流转增速明显。2010年山东省土地流转总面积为707.99万亩，占全省承包经营土地总面积的7.74%，到2013年底，山东省土地流转面积增加到1616.71万亩，占全省承包经营土地总面积的17.49%，土地流转面积增加了908.72万亩。从土地流转增长速度来看，与2010年相比，2011年山东省土地流转面积增加了27.40%，2012年又比上年增加了27.92%，到2013年则出现较大幅度增长，增长了40.12%。［10］

三是土地流转主体逐渐多元化。在农村土地流转的初期，土地通常是在集体与邻里或集体与集体间进行流转，流转的主体主要是农民。近年来，土地流转的主体逐渐由以农户为主向各种经营主体转变，如农民专营合作社、家庭农场、企业等。

四是土地流转规范化程度不断提高。以往的土地流转通常是通过口头协议、私下协议达成的，随着农村土地制度的改革，尤其是在农村土地经营权确权颁证后，土地流转也逐渐强调合同签订以及公开透明，流转水平不断提高。2013年底，全省签订的土地流转合同达到187万份，涉及土地占土地流转总面积的75%。

（二）山东省农村土地金融主要发展模式

山东在农地金融探索方面走在了全国前列，形成了诸如潍坊模式、枣庄模式、莱芜模式、德州模式、临沂模式等多种农村土地金融模式。

潍坊模式。针对农民缺乏有效抵押物而产生的农村金融供给不足问题，潍坊把农村土地承包经营权确权登记颁证作为农村产权改革的切入点，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥权证效能，通过搭建农村产权流转交易市场和交易平台，推动农村土地经营权流转，扩大有效抵押物范围，破解农户融资难题。同时，通过培育发展新型农业经营主体，促进农业规模化经营和现代化发展。截至2015年3月，全市农民合作社达到16667家，土地股份合作社340家，家庭农场4096家，建设200亩以上的设施园区159个，1000亩以上的露地园区53个。［11］

枣庄模式。从土地到金融，主要经历了土地流转改革试点、金融改革试点和金融改革深化三个阶段。枣庄市早在2002年就开始在全市选择了4个区、6个乡镇进行土地经营权流转试点，此后在2006年创建全国首家农村土地流转有形市场—滕州市西岗镇农村土地流转市场，［12］并在2008年建立了山东省第一家农村土地合作社，将农民手中的土地经营权作价入股加入土地合作社，同时将诸多零散的农村土地使用权证在上一级政府部门换成一张统一的土地使用权证，农民在年底享受土地利润及其分红。土地合作社对于入社农民遵循“入社自愿，退社自由”的原则，坚持从各方面最大限度维护农民的合法权益。这一模式通过还原农村土地财产权权能，深化农村土地使用权流转改革，最终形成以农村土地使用权确权、土地使用权交易市场、土地合作社、金融服务“四位一体”的农村土地金融模式，［13］推动了当地农业专业化、产业化和现代化进程，促进了农村经济的繁荣发展。

莱芜模式。莱芜农地金融模式的着重点在土地流转方面，主要是通过分置土地承包经营权、建立评估机制、设立风险担保基金、引入农业保险机制、设立过桥资金、搭建产权流转交易平台、构建诚信系统等7项手段，［14］不断推进农村土地经营权抵押融资并保证融资渠道畅通。莱芜市农村土地承包经营权质押贷款的政策措施，为土地承包户提供了一个新的融资渠道，将广大农民手中土地这一“死资产”转变为“活资金”，为发展种植业、养殖业以及其他产业提供了强有力的资金支持。

德州模式。该模式主要以土地信用合作社为中介组织实现农地金融发展，其方法是将农户手中闲散的土地“存”在土地信用社中，由土地信用合作社托管这些土地并支付给农民相应的利息，而需要土地的租户则通过土地信用社寻求合适的土地并支付相应的租金。［15］德州模式在一定程度上解决了农民外出务工后耕地闲置的问题，充分利用了农村的土地资源，加快农村土地流转，促进农民收入增加，推动农地金融发展。

临沂模式。该模式是多种方式相结合，具体包括：“合作社”方式，即依托合作社，遵循一定的发展思路，推进适度规模经营；“六统一”方式，遵循“统一规划、统一耕作、统一技术、统一种苗、统一销售、统一管理”六个原则，进行区域布局，从而对农村土地进行规模化和产业化发展；“互换土地”方式，通过征求农民的意愿，将其手中拥有的土地承包经营权进行互换；“股田制”方式，统筹规划农村中的耕地、集体自留地以及边角地等，并将这些土地作为股份入股，实行“以田入股，按股分红”的土地股份合作制度。

三、山东省农村土地金融发展的问题与不足

长期以来，我国农村以小农经济为主的自然经济色彩浓厚，不但存款和贷款规模较小，而且信息离散程度较高，山东省农村土地金融发展同样存在多重约束和不足，在全国具有一定代表性。

（一）山东农村土地金融发展的内在约束

一是抵押品不足。从金融机构的角度来看，为降低违约风险以及防止由于信息不对称带来的逆向选择和道德风险，要求借款人提供足额的抵押品是最直接有效的方式，然而抵押品不足是农村金融发展的根本性障碍。［16］对于农户来说，最有可能成为抵押品资产的便是所经营的土地，即农户将所经营土地的经营权作为资产抵押给金融机构以获得贷款。

二是风险约束。农村经济的一个重要特征就是小农经济和分散性，农户家庭经营规模小，居民居住相对分散，收入水平低下，农户信贷主要用于农业生产，而农业生产周期长，具有明显的季节性，单笔贷款规模通常很小，一般来说难以达到正规金融机构规模经济的要求，［17］生产项目的自然风险和市场风险比较大，而且农户资产的可抵押率较低，贷款的财产性责任承担能力较差，这使得农村信贷服务的风险较大。

三是成本约束。农户信息比较分散，对正规金融机构而言几乎是不透明的，要获得贷款人信息和资信状况，正规金融机构需要付出较高的信息搜寻成本，而在借款人不愿意还款的情况下由于缺乏有效的执行方法和可实施的抵押资产，会导致较高实施成本及后期监管成本。

四是信息不对称约束。由于农户生产的随意性较大，银行难以得到标准化的商业信息，信贷风险难以控制，资金安全得不到保障，由此有可能产生两种结果，即道德风险和逆向选择。

五是金融供给约束。由于长期存在的政府信贷配给以及对民间金融的制度性歧视，农村形成了供给约束型的金融抑制，商业银行不愿涉足，当地农村信用合作社由于制度、产权、资产实力等原因无力满足农户需求，而政策性金融又长期投入不足。［18］其中，商业银行在利润最大化和资源配置有效性原则约束下，不愿将资金投入期限长、见效慢、风险高的农业项目，而是纷纷将分支机构转向城市；政策银行则由于业务单一，资金来源有限，融资成本高，市场化筹资能力差，很难为农村和农业提供真正意义上的多元化、低成本、长期性资金，存在明显的功能缺位；农村信用社也存在先天合作性不足，而且作为独立法人后强化了盈利动机，因此也成为农村金融的抽水机。在商业性金融收缩、政策性金融缺位、民间金融不成熟的背景下，使得农村和农户对非正规金融存在强烈的制度需求。实际上，农村经济和社会特征决定了农村金融需求不同于城市经济发展过程中对金融的需求，在抵押品不足的情况下，核心生产要素成为农户获得信贷支持的重要基础。

（二）山东省农村土地金融发展的不足

一是农村土地金融适用范围狭窄，土地流转市场不完善，推广困难。农村土地金融有助于现代农业的规模化和现代化发展，提高农业生产的效率，但是在农村联产承包责任制下的地块破碎狭小，不利于农业大规模生产经营。例如，枣庄模式对于以合作社为主的农业生产经营较为适用，在土地规模经营、农业经济较为发达的地区也比较适合。［19］另外，目前许多农村地区的土地承包经营权流转往往是通过口头协议达成的，缺少规范的合同方案和完善的市场制度等基础设施，结果经常造成土地流转纠纷。

二是农村土地产权关系不清。目前，我国农村土地制度中对所有权、使用权、经营权“三权分离”的探索已经有很多，但相应的制度体系以及进城农民的土地退出机制还有待完善，尤其我国现行法律层面明确规定土地承包权和宅基地使用权不能够用于抵押，还存在一些法律障碍。山东省也存在土地承包经营权颁证不完全、土地用益物权不确定以及抵押权缺失等一系列问题，影响了农村土地金融的进一步发展。

三是农村土地价值评估困难。土地作为农村最重要的资产，需要对其价值进行合理有效的评估，但土地不同于简单的商品，无法简单依据市场评估原则评定其价值。同时，土地价值也受诸多因素的影响，比如土地所处的地理位置、交通条件及其适于种植的作物价值等，并且土地被承包后，其未来收益往往难以确认。

四是农地金融风险防范机制不健全。山东省农村土地金融的发展走在全国前列，这也意味着现有模式今后发展可遵循的经验较少，对其中的风险需要高度重视。莱芜模式下的土地信用合作社仍处于探索阶段，在资金和政策等方面还存在不足，枣庄模式中的土地信用社主要是根据人们的生产经验来经营的，一旦经营者出现判断失误，就有可能导致农户收益大幅缩水甚至面临风险，使农地金融发展受阻。

四、山东省农地金融创新发展的启示

长期以来，农村贷款难、贷款贵、贷款慢的问题一直很突出，极大制约了农业与农村的发展。究其原因，在于农村有效抵押资产缺乏与金融机构基于资产抵押的信贷供给机制之间存在矛盾。土地作为农村最有价值和最具抵押潜力的资产，被认为是解决农村金融供需矛盾的关键突破口和抵押担保方式创新的重点。山东农地金融创新发展的实践表明：

第一，农地金融发展需要土地制度创新。农村土地金融发展迟缓，很大程度上源于农村土地产权残缺、土地抵押权不完整、土地流转机制不健全、农村信用环境建设不完善等因素。尤其我国现行法律对农村土地使用权抵押存在限制，决定了今后农地金融发展需要建立在对土地权属进一步细化分割的基础上，强化以用益物权为基础的土地权属。而农业的基础性地位以及农村土地承载的社会保障等复合功能，则要求土地流转必须保证土地用途不变并限定在一定范围内。

第二，农地金融发展需要内生外生发展相融合。在农村金融组织体系与供给主体方面，要兼顾“政策—合作—商业”的三个层面。实际上，农户在政策金融扶持下可以脱贫并维持简单再生产，在合作金融支持下可以实现初步致富和初级层次的扩大再生产，而在商业金融条件下，真正具备经营能力的农户可以实现更高层次的扩大再生产，甚至带动本乡镇产业结构升级、城镇化和非农化等。在高度分散化的小农经济条件下，合作金融和政策金融是面向农户、集体农业等非法人实体信用业务的天然金融供给者，市场化的商业金融与小农交易成本过高，与小农经济并不兼容。因此，伴随农村经济和金融市场的不断发展，农村土地金融制度应加强内生与外生发展的融合，加快政府主导型制度供给向微观经济主体主导型制度供给转变。

第三，农村土地金融发展需要土地运营模式和金融模式创新。金融机构对风险控制的需要，要求农村土地具有较为容易变现的市场价值，而农村土地缺少交易市场，而且具有分散性、生产多样性以及地力差异性等特点，使得农村土地价值难以评估和变现。另外，农业经营的脆弱性和高风险性还要求建立起多层次的风险防范和保障机制。

第四，农村土地金融服务对象需要限定。农地金融制度服务的对象主要是农业生产者，包括农户和农业企业。由于农户的生产生活状态不同，其内部结构的复杂程度远大于农业企业。根据农户的金融需求特征，可以将农户分为贫困农户、维持型农户和市场型农户，虽然贫困农户有金融需求，甚至基于脱贫目的的金融需求可能更为强烈，但该类农户不应成为农地金融的授信对象，因为此类农户的抗风险能力弱，土地面积有限，如果通过农地抵押贷款后出现无力偿付贷款本金而被执行抵押品，那么农户最后赖以生存的资本都没有了。如果该类农户参与相对温和的农地信托、租赁和金融合作，境况会好一些，但由于上述几类农地金融通常有经营时间的合同期，在信托期、租赁期内，委托人、出租人是不能随意收回土地使用权的，因此也不主张贫困户参与。［20］

第五，农村土地金融的抵押品需要细分和界定。农地抵押贷款中的抵押品需要严格限定，正如不是所有农户均可参与农地抵押贷款一样，农户拥有土地使用权的土地也不是都能抵押，其中的口粮田由于是体现土地社会福利功能的主要载体，因此，也不能参与抵押贷款。对农地抵押品进行限定的关键在于不允许农户倾其所有土地，而仅在不影响基本生活状态的基础上将物权进行抵押。

第六，农村土地金融模式需要因地制宜创新。农村土地金融的实现方式各异，按照农地金融概念框架由窄到宽，主要有农地抵押贷款、农地租赁、农地信托、农地金融合作等形式，而且每种方式都有自己的适用条件。比如，农地信托与租赁可以实现土地使用权的流转，为突破土地细碎化束缚，实现农业规模化和现代化提供保障，为农地委托人和出租人提供稳定的资产收益，增加农民收入，同时为农村金融机构开辟市场、创新金融产品提供思路和路径。而农地合作金融是农地证券化的变相操作，是农地使用权股权化的实验。

［1］孙全亮，农村土地流转与农地金融的效应关系研究［J］，农村经济，2010（12）.

［2］高伟，积极构建农地金融制度［J］，江苏农村经济，2007（09）.

［3］庞正阳，农地金融制度是解决农村金融抑制的有效途径［J］，经营管理者，2009（10）.

［4］林丽琼，关于我国农地金融制度建设的几点思考［J］，台湾农业探讨，2005（03）.

［5］刘卫柏，李中. 基于土地流转需求的中国农地金融制度创新路径［J］，财务预金融，2011（04）.

［6］罗剑朝，构建新型农地金融制度［J］，中国农村信用合作社，2007（09）.

［7］唐双英，我国农地金融制度的构建与探索［D］，西南大学，2007：61.

［8］山东省统计年鉴-2016［EB/OL］，山东统计信息网，http：//www.stats-sd.gov.cn.

［9］山东农地流转快速铺开的幕后［J/OL］，土地资源网，http：//www.tdzyw.com/2014/0905/36822.html.

［10］文超，张全景，吕晓. 山东省农地流转现状及演变态势分析［J］，国土资源情报，2015（11）.

［12］潍坊农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成［EB/OL］，人民网，http：//wf.people.com.cn/ n/2015/0304/c70174-24064345.html.

［13］高阳.中国农村普惠金融目标实现路径研究［M］，山东人民出版社，2014：20.