少数民族地区精准扶贫中腐败问题的法律规制

曹 舒

（四川大学法学院，成都 610207）

少数民族地区精准扶贫中腐败问题的法律规制

曹 舒

（四川大学法学院，成都 610207）

少数民族地区是扶贫工作的主战场，该类地区出现大量扶贫腐败现象呈现群体性、隐蔽性、区域性特点，这既与少数民族地区特有的地域环境有关，也受制于扶贫观念意识落后、公众参与渠道不畅、监管机制缺位、法律体系不完善等。应该通过提高扶贫观念意识，拓宽公众参与渠道，建立有效监督机制和完善扶贫法律体系四个方面来治理少数民族地区扶贫腐败，保证精准扶贫工作的实效。

少数民族地区；精准扶贫；腐败；法律规制

一、问题缘起

精准扶贫是指针对不同贫困地区、不同贫困对象和原因，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的扶贫方式。我国扶贫开发长期存在贫困底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题，从而导致扶贫低质、低效。为了修补和完善原有的粗放型扶贫体制，国家提出了“精准扶贫”的新型扶贫方式，在加大扶贫力度的同时，更加注重扶贫的“精准度”，即“针对性”。目前，我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。少数民族地区（1）由于自然环境恶劣、生产方式落后、文化教育水平低等因素，成为脱贫攻坚的短板。国务院划定的14个连片特困地区共有680个县，其中371个地处民族自治地方，占54.6%。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中就提出少数民族是扶贫开发的重点群体。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步提出将民族地区作为脱贫攻坚重点。可见，少数民族地区作为脱贫攻坚的重点领域始终得到党和政府的高度重视。然而，随着国家对少数民族地区扶贫力度的加大，该类地区出现大量贪污、套取、挪用扶贫资金，扶贫中优亲厚友、收受好处等腐败现象，严重影响民族地区精准扶贫工作的实效。因此，治理少数民族地区扶贫腐败，对于打赢脱贫攻坚战，实现全面建成小康社会具有重大现实意义。

二、少数民族地区精准扶贫中腐败问题的现状

（一）“村官”成主要涉案主体，群体性腐败严重

县乡村三级组织是精准扶贫工作的重要实施主体，尤其是村级的扶贫工作，更是直接影响着扶贫实效。然而，当前少数民族地区扶贫工作中，越是与扶贫对象联系紧密的领域越容易滋生腐败，且呈现群体性腐败现象。（2）少数民族地区扶贫中腐败的涉案主体大多是村级干部，乡镇干部与县区干部次之。统计数据显示，少数民族地区扶贫腐败涉案主体中村级干部占67.1%，乡镇干部和县区干部分别占18.1%和14.8%。可见，“村官”腐败占到近七成，成为最主要的涉案主体。同时，相比于其他地区，少数民族地区扶贫腐败案中乡镇干部和县区干部的涉案率分别高于3个百分点和8个百分点。（3）

少数民族地区扶贫腐败呈现群体性腐败现象。为防止腐败行为被周围人揭发，有的采取利益均沾方式，使得群体性腐败在扶贫腐败中所占比例上升。有的腐败案件甚至是整个组织开会讨论后集体参与，腐败主体呈集体化趋势。（4）

（二）腐败案件手段多样，具有很强的隐蔽性

少数民族地区扶贫腐败案件手段多样性主要表现为：通过虚列项目、虚增工程量的方式虚报套取扶贫资金；将扶贫项目资金挪用于非扶贫项目建设；利用资金发放权截留私分；利用职务便利违规收受、索要好处；在低保、危房改造中优亲厚友，骗取、冒领扶助资金。同时，少数民族地区扶贫腐败案件具有很强的隐蔽性。有的民族地方借反分裂、反恐之名向上级财政索要大量扶贫资金，但在使用中却因失职渎职造成巨额扶贫资金损失；有些则采取以合法形式掩盖非法行为的方式，如采取暗箱操作工程项目招标投标、虚报扶贫对象资料等方式掩盖贪污、挪用、截留扶贫资金以及受贿行为等，增加了监督难度。

（三）涉案金额较大，总体高于其他地区

与其他地区相比，少数民族地区的涉案金额大且整体偏高。以最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释［2016］9号）中关于贪污数额认定标准来看，在“数额较大（3万-20万）”“数额巨大（20万-300万）”“数额特别巨大（300万以上）”三个层次中，少数民族地区分别占37%、17.8%、1.5%，其他地区分别为36.1%、13.7%、1.1%，可见少数民族地区涉案金额均高于其他地区，反映出少数民族地区对扶贫资金的管控力度不强，许多专项扶贫资金并没能真正发挥作用，扶贫腐败情况严重。

（四）腐败形势严峻，且呈现区域性特点

对扶贫领域腐败主体的责任追究采取党内法规及国家法律法规相结合的方式，通过案件的处理结果可以看出案件情节的严重性及恶劣程度。根据统计发现，少数民族地区扶贫腐败案件中被开除党籍或公职的高达51.7%，追究刑事责任的占33.6%，均高于其他地区的38.9%和27.4%。另外，少数民族地区扶贫腐败问题多集中在落后边远的西部少数民族地区，像广西、云南、贵州、新疆、西藏，呈现区域性特点。以上五个省区的少数民族扶贫腐败案件占到50.7%，成为民族地区扶贫腐败的“重灾区”。

三、少数民族地区精准扶贫中腐败问题的原因探析

（一）扶贫观念意识落后，内生动力不足

少数民族地区相比其他地区，受交通、文化教育水平等条件的制约，接受新思想、新信息的机会少，由此带来的是扶贫观念意识跟不上形势的发展，最终影响扶贫政策的落实。这其中既包括扶贫对象的观念意识，也包括扶贫干部的观念意识。一是扶贫对象缺乏参与意识和权利意识。少数民族地区扶贫对象受教育程度相对较低，对于扶贫存在“等、靠、要”的依赖心理，缺乏扶贫参与的主动性和积极性；多数扶贫对象扶贫权利意识缺乏，把扶贫资金视为“免费的午餐”，把扶贫干部视为“施恩者”，自愿给扶贫干部送“辛苦费”来换取扶贫扶助资格。（5）二是扶贫干部扶贫意识偏离。有些少数民族地区扶贫干部思想保守，没有树立正确的扶贫观念，认为只要把地方经济搞上去了，依靠“涓滴”效应，贫困户的温饱和脱贫问题也就顺利解决了，往往把主要精力和投入放在大项目和财源建设上。［1］有些少数民族地区扶贫干部政绩观存在偏差，拿着国家大笔的扶贫资金，不是将其用于提高广大贫困群众的生活条件或基本公共服务，而是用于提高GDP指标和在短期内能够彰显其政绩的产业。（6）

（二）社会力量参与不足，政务公开形式化

第一，社会力量参与不足。与其他贫困地区逐步让位于社会扶贫力量不同，少数民族地区由于地区封闭落后、交通不便等特殊的地域因素，仍然实行政府一元化的扶贫开发模式，扶贫开发主体单一，社会力量参与不足。例如在重大扶贫项目中未能实行听证等制度或者进行相关民意调查，导致不适合地方实际的项目得以实施，最终导致扶贫资金浪费，没有起到带动贫困户增收的作用。（7）

第二，政务公开形式化。当前政府政务公开的基本方式是通过互联网，如政府门户网站、政务服务平台、微信公众号等，而少数民族地区由于受网络不发达、交通闭塞等条件的制约，扶贫对象无法及时、全面获知政府发布的扶贫信息。此外，扶贫资金的使用、分配和管理，主要发生在县、乡、村，然而这三级组织对于扶贫资金分配使用、项目运行等情况的公开流于形式化，有的甚至不公开，扶贫对象无法得知扶贫相关政策及资金使用、项目运行等情况，因此出现大量少数民族贫困地区民众的低保、危改资金被村干部冒领、套取。

（三）监督制度不完善，内外监督失效

强化监督是有效防范扶贫腐败的重要保证，当前少数民族地区精准扶贫中存在内部监督乏力和外部监督不足的问题。从内部监督看，一是上级监督缺位。在以政府强力控制为核心的少数民族地区扶贫开发过程中，实行委托代理制度是最为重要的一种制度形式。以市县为例，政府部门在进行扶贫决策的同时还要履行扶贫资金的传递职责，兼具委托人和代理人的双重角色，在存在自身利益的情况下，很难进行有效的内部监督。同时，扶贫项目实行县级审批、市级审核、省级备案，上级扶贫部门只对下级扶贫部门进行业务指导，也无法进行有效监督。二是目前很多少数民族地区县级政府扶贫工作体系中，没有专门从事扶贫开发监督工作的机构或者相应的监督机制。从外部监督看，由于扶贫开发主体单一，社会力量参与不够，再加上少数民族地区有文化的青壮年大量外流，留守的妇女儿童老人文化水平较低，对相关政策、项目运行不了解，外部监督无从实施。

（四）扶贫法律体系不完备，法治保障缺位

首先，立法的缺失导致扶贫缺乏连续性和权威性，无法从法律层面推动扶贫成果的长效化、常态化。在实际扶贫工作中，由于缺乏相关的法律制度，在不同程度上还存在着扶贫资金多头管理、扶贫资源整合难度大、随意切块分割扶贫资金、地方财政配套资金落实难和各类社会组织参与扶贫济困工作的积极性不高等问题。［2］此外，少数民族地区特殊的地域情况往往造成扶贫工作的复杂性和反弹性，农村群众因灾、因病、因学、因婚等返贫的现象比较突出，需要通过法律制度保障扶贫工作的稳定性和连续性。

其次，治理扶贫腐败存在法律“模糊地带”。例如，刑法规定的挪用公款罪的客观方面包括三个要件，即行为人实施了挪用公款的行为、利用了职务之便、挪用的公款归个人使用。但在现实中，有的少数民族地区的扶贫干部挪用巨额资金，用于单位开支、发放福利或者用于彰显政绩的非扶贫项目，而非个人使用，这种情况很难按“挪用公款罪”定罪处罚，按照其他罪名定罪量刑又不符合，容易纵容腐败现象。（8）一方面扶贫资金出现大量损失，另一方面又缺乏将腐败主体绳之于法的制度安排，这些都需要通过完善立法来加以规范。

四、少数民族地区精准扶贫中腐败问题的法律规制

（一）增强扶贫观念意识，优化扶贫理念

扶贫先扶志，应该首先从提高扶贫对象、扶贫干部的观念意识入手。第一，增强扶贫对象的参与意识和权利意识。地方政府应当通过宣传教育让贫困群众摒弃落后的“输血式”扶贫理念，减少对政府帮扶的依赖心理，通过各种有效方式鼓励贫困群众积极参与到项目的选择、实施、监督和评估过程中去，［3］自觉对与切身利益相关的扶贫领域项目进行监督。第二，对于扶贫干部，要加强权力观、价值观、义利观等方面的教育，增强廉洁意识和法治观念；教育其树立正确的政绩观，转变那种为了追求“面子”和“政绩”的短视、有害的行政行为，增强扶贫干部的责任意识。

（二）建立多元化扶贫格局，拓宽公众参与渠道

第一，建立多元化扶贫格局。《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发［2014］58号）提出要广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发。要结合民族地区的特色，充分发挥社会力量作用，积极引导社会组织、个人等参与扶贫开发，形成多渠道、全方位的民族地区扶贫开发格局，营造良好的社会支持性扶贫环境。

第二，健全扶贫政务、村务公开制度。精准扶贫作为关乎全面建成小康社会的重大工程，更需要通过建立阳光扶贫来保障其顺利推进。首先，提高决策过程的透明度。对关乎扶贫对象切身利益的扶贫政策实施政务、村务公开，重点围绕扶贫对象的精准识别、扶贫资金分配使用、扶贫项目建设等情况，加大信息公开力度，保障公众的知情权，自觉接受社会监督。其次，推行重要扶贫决策事项听证制度。对于扶贫的重大决策包括项目实施、资金分配使用等，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公开相关信息，举行包括多方面社会力量参与在内的听证、评估等制度，提高决策的科学性。

（三）强化多元监督合力，健全监督制约机制

完善的监督制约是保证精准扶贫有效推进的关键。首先要建立全方位多元化的监督体系。一是充分发挥财政、审计、纪检监察等监督机关的职能作用，重点向基层倾斜、一线覆盖，有计划、有重点的对重大扶贫项目进行跟踪监督，严格项目审批程序，加强对少数民族地区落实国家专项扶贫政策的监督检查，确保贫困群众的“救命钱”使用到位。二是切实发挥地方人民代表大会及其常务委员会的作用，保证其依法履行监督职责。三是大力支持新闻媒体、社会组织、公民等发挥社会监督作用，形成多元化扶贫监督平台。少数民族地区应利用少数民族语言文字开展扶贫防腐宣传，设立扶贫监督举报电话，保持扶贫举报渠道畅通有效，保障公众参与权的实现。四是强化检察机关的司法监督力量。贯彻落实《全国检察机关、扶贫部门集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作方案》（高检会［2016］2号），将扶贫资金和扶贫项目作为重点，加强与扶贫部门的联系与合作，形成惩治和预防扶贫领域职务犯罪的合力，对于少数民族地区扶贫中容易出现腐败问题的领域和环节，提出检察建议。

（四）完善扶贫法律体系，发挥法治保障作用

提高少数民族地区扶贫开发工作成效和规范扶贫开发运行机制，应该通过立法工作来解决。首先，要加快扶贫开发立法进程。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确提出要“加快扶贫立法”。应总结改革开放以来的扶贫经验，开展扶贫资金分配使用管理、扶贫项目实施、扶贫组织建设等立法研究，加快制定《国家扶贫开发法》，完善扶贫法律体系，将扶贫开发工作纳入规范化、法治化轨道。同时，应推动地方扶贫立法和政策制定。现行《立法法》已经赋予设区的市和自治州以地方立法权，少数民族地区可以依据中央关于扶贫开发的统一规划，结合民族地区实际情况，制定扶贫专项资金管理等与扶贫相配套的地方性法规，为扶贫工作提供符合少数民族地区实际、可操作性强的法律依据。其次，应及时弥补治理扶贫腐败的法律漏洞。对于目前扶贫领域出现的新的腐败形式，而法律中未明确规定的，应通过立法解释或者司法解释加以完善，防止对扶贫领域犯罪的放纵或者重罪轻判，为打赢脱贫攻坚战提供有力的法律保障。

注释：

（1）本文所指的少数民族地区是指五个民族自治区和少数民族分布集中的青海、云南、贵州省（俗称“少数民族八省区”），以及8个非民族省区管辖的民族自治州和自治县。

（2）笔者对中央纪委监察部网站2016年1-12月公布的532起扶贫领域腐败案件和其中149件发生在少数民族地区的同类案件进行统计分析，并对部分从事民族地区扶贫工作的公务人员进行线上访谈，通过对这些数据和访谈信息的分析归纳，并将其与其他地区扶贫腐败案件进行比较分析，从中发现少数民族地区扶贫腐败在涉案主体、案件形式、涉案金额、责任追究等方面具有其自身特点。

（3） 本文所有关于民族地区扶贫腐败情况的数据、案例均来源于中纪委网站公布的扶贫腐败案件。

（4） 如2016年1月四川炉霍县旦都乡召开党委会议，党委书记杨某提议并集体通过，扣减该乡加斗村10户贫困户共34人的部分贫困救助资金共1.4万多元。

（5） 如广西防城港市上思县在妙镇村民黄某在领取农村危房改造补助资金时，主动送给建设站原负责人陆某好处费5500元。

（6） 如岑溪市南渡镇旺练村党支部书记黄某等人通过虚构扶贫户的方式，骗取上级生态移民项目补助款68.9万元、基础建设前期工作经费23.2万元，所得款全部用于其他项目建设。

（7）某民族自治州从事精准扶贫工作的人员告诉笔者：“基层项目实施一般没有听证，都是干部直接拍板。一个整村推进村计划安排资金20万元发展辣椒产业，当年价格低，无人收购，村民损失惨重。第二年该村项目主管人便采用虚报种植面积的方式套取了该产业发展项目资金”。

（8） 实践中对于挪用扶贫资金案件的处理往往将挪用目的作为案件处理的主要依据，即使挪用金额较大，但只要挪用目的非个人使用，一般不会移交司法处理。如宁夏固原市西吉县偏城乡挪用扶贫项目资金28万元，用于非扶贫项目建设及单位其他开支。乡党委原书记马某受到党内严重警告处分，被免去党内和行政职务，原乡长周某受到行政警告处分，无一人受到刑事处罚。

［1］杨朝中，殷雄飞.扶贫到户政策与途径研究［J］. 经济视角（中旬），2011（01）.

［2］万静. 代表委员建议制定扶贫法［N］. 法制日报，2016-03-14（006）.

［3］汪三贵，李文，李芸. 我国扶贫资金投向及效果分析［J］. 农业技术经济，2004（05）.

编辑：虢亚雪

D912.1

A

2095-7238（2017）02-0051-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.009

2016-12-20

本文为国家社会科学基金项目“‘村官’腐败问题治理法治化研究”（15BDJ016）的阶段性研究成果。