中国能源安全与全球治理模式反思<br/>——以中国能源战略为视角

中国能源安全与全球治理模式反思
——以中国能源战略为视角

2017-04-11张屹

山东行政学院学报 2017年2期

关键词：能源安全非洲

张屹

（中国国际问题研究院亚太研究所，北京 100005）

中国能源安全与全球治理模式反思
——以中国能源战略为视角

张屹

（中国国际问题研究院亚太研究所，北京 100005）

大国的能源安全问题不仅影响着本国的国计民生，更是如链条般牵动着全球社会的神经。以中国的新型能源开发过程中存在的问题作为视角切入，对中国能源安全与全球治理模式进行反思，希望对能源安全问题研究能有所启发。我国的能源安全政策跟进仍落后于现实需求，能源战略引发了一系列环境治理问题，在非洲也出现了当地劳工权益保护问题，公众对治理环境污染的现实呼声从未减弱。对于环境问题采取公共治理上的多元主义立场，即作为主导一方的政府，与公民社会、非政府组织、私有企业等相关主体形成多元互动格局，这是全球化时代必然的路径选择。2015年习主席在中非合作论坛南非峰会上发布了“十大合作计划”，从而使得中非合作集中体现出中国参与国际能源合作与参与全球治理的“中国模式”。

能源安全；气候变化；碳减排；雁行模式

在全球化时代的今天，能源安全问题已经跨越国界。能源战略带来的环境问题，不断引发公众的关注以及强烈反响。中国西部资源的不合理开发，所造成的不仅仅是对水资源的污染，甚至和四川、云南等地的地质灾害有着深层次的联系，更为严重的是，这一系列的因果链条影响着公众的情绪，也牵动着公众的神经。一个严峻的问题摆在我们面前：如果不对能源安全进行深刻反思和在资源开发机制上采取有效对策，那么水资源的污染破坏将会产生更为严重的后果。

中国于2003年提出的科学发展观是对全球共同面对的能源开发以及随之而产生的环境问题在理念上的回应。中国的国际问题学者，理应为我国的下一步能源开发所面临的一系列严峻现实问题，如何相应地突破体制性约束，以及制定规划、采取对策，提供一系列有效的参考框架，同时也为我们真正落实科学发展观引申出了一个实证主义维度。目前国内学者的主流观点认为，尽快确立可持续的能源发展战略，全面深化能源结构性改革，是中国经济发展的当务之急。首先，应坚持节能优先的发展战略。节能既是保障能源安全的重要基石，也是增强经济综合竞争力、落实可持续发展的重要途径。应当针对重点能源消费部门以及重点领域制定更加完善和符合现代标准的能效指标体系，普及节能减排技术，节约能源消费。其次，应当加快调整能源结构，实现清洁化和低碳化。积极化解煤炭行业过剩产能，落实国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，尽快将落后的产能技术淘汰掉，严格把关煤炭新增产能。最后，还应当严格管控煤电产能规模，暂缓煤电项目新增核准，缓建已核准项目。大力开发非化石能源，管控好水电、核电发展的进程，大力开发风电、光伏和生物质能，适度在情况适宜的地区开发地热能。

以中国的经济体制改革作为今后的关注点，挖掘中国经济环境的巨大潜力，将会对中国未来能源安全问题，甚至经济环境的发展前景产生积极的影响。在应对“四大能源革命”和气候变化的格局下，中国能源战略需要加快转型步伐，快速发展新能源与可再生能源势在必行。经济新常态也意味着能源发展格局面临着更为微妙的国内格局与国际局势。本文通过对国内外能源安全现状和全球环境治理问题、全球能源合作问题进行论述分析，对中国在全球的治理模式进行了定位及反思。

一、能源安全问题对国际合作的影响

（一）中国所面临的能源安全现状

能源安全问题是当今国际问题研究的前沿领域，属于非传统安全热点问题。中国的能源前景和页岩气革命从一个技术层面间接反映了能源安全问题对中国国际战略的巨大影响。如果从西方学者的视角来解读当今中国在新型能源开发过程中所面临的现实问题，可以发现中国在很多方面应当借鉴美国开发利用新型能源方面的成功之处，并应针对自身独特的地理特性，寻找适合自身的页岩气开发技术，同时必须完善市场机制，打破国有企业垄断开发的格局，鼓励私人企业家进行投资和创新，由政府主导建设一个主体多元化、充分竞争的市场，从而降低开发成本。

首先，中国目前在能源开发方面存在着体制性约束。中国由于现有资源的紧缺，开发新型能源势在必行，然而页岩气的开发尚存诸多问题，比如以中央政府支撑的国有企业和以地方政府支撑的私有企业、私有上市公司之间存在矛盾制衡关系。中央开发与地方开发各有利弊，地方开发必然更有效率。今天中央已经大幅度将权力下放给地方，包括通过将矿区土地使用费由以往全部上缴中央转为部分上缴地方。李克强总理还特别做出指示，在项目审批上，权力要适当下放给地方，以便提升开发效率。

国外学者，包括国内很多学者对中国央企有一种误解，他们往往认为中国的中央政府对央企有着绝对的支配权，迷信中央政府的全能；实则不然。在新型能源的开采方面，各相关利益主体对于开采权具有相互竞争的利益关系。中央政府虽然知道地方开发的效率更高，然而在各级政府、各级国有企业以及NGO等诸多利益主体的竞争之下，中央政府往往需要调和他们的利益需求，因此处在一种困境之中。

经过对中国的体制性约束进行一番深入的剖析，为我们敲响了警钟，把在能源开发过程中无法回避的环境问题摆在我们面前，提上议事日程。当然，这一问题也是任何新兴大国在发展过程中无法避免的。

其次，对于非传统型油气开采方面，目前国内的企业普遍缺乏经验及相应的技术。目前国内只有四家企业有能力与国际能源公司进行合作、管理页岩气开发项目，其中包括两家国有企业和两家省级国有企业。对中国的国企垄断机制在目前的页岩气开发方面所取得的突出成绩我们还是应当给予肯定的。比如，中国石油天然气集团总公司铺设了第一条页岩气管道，同时还和英国壳牌石油公司展开了有效的合作。2015年12月29日，中国首个实现商业开发的大型页岩气田一期正式建成投产。［1］

（二）美国对中国“书写国际经济规则”所持有的立场

中美关系发展的三个历史阶段：1972年至1979年为安全合作阶段；1979年至1989年为在安全合作基础上深化经济合作的阶段；1989年至2012年为同时采取“接触（engagement）”与“对冲（hedging）”政策的阶段。中国作为世界第二大经济体和第一大贸易国，两国的经济依存关系日益加深。美国曼斯菲尔德基金会（The Maureen and Mike Mansfield Foundation）首席执行官弗兰克·詹努齐（ Frank Jannuzi）认为，美国希望看到中国健康发展并融入现有国际秩序，美国没有理由也没有能力遏制中国。中美两国牵手35年来中国已逐步融入国际社会。

关于中美关系现在出现问题的原因，当前美国很多学者认为是因为过去中国行事低调，基本接受已经形成的国际规则。但现在中国成为第二大经济体，欲修订规则，这虽属正常，但不会令所有国家满意。如果美国认为中国是想推翻现有规则，就会尤其感到不舒服，特别是在全球能源开发和储备方面。例如在南海问题上，美国人普遍认为是中国在挑战国际体系；再如在网络安全和探索太空等新的领域，目前尚无成熟的全球规则，需要中美一起来制定，但美国担心中国的想法与其设想有较大不同。

从当前美国政界学界的主流立场来看，美国并未反对中国加入TPP。媒体所报道的“奥巴马曾言不允许中国书写国际经济规则”，实际上是奥巴马总统为获得国会支持而采取的政治手段，并不真正代表美国政策。美国对“亚投行”的理解也不断加深。美国曾担心“亚投行”的规则标准低于“亚洲开发银行（ADB）”和“国际货币基金（IMF）”，从而冲击当前国际金融体系，若今后“亚投行”的规则并不低于通行标准，美国或可考虑加入“亚投行”。目前，美国国内两党都开始批评奥巴马总统在此问题上态度消极。毕竟从长远来看，中国和其他国家利用自身资源推动周边国家的基础设施建设，符合国际社会的整体利益，［2］“亚投行”开创了南南合作、南北合作的新模式，在不断提升中国的国际地位和中国的国际形象。

二、能源危机所带来的全球环境问题

（一）全球环境问题的严峻现实

皮尤研究中心（Pew Research Center）是美国的一间独立性民调机构，2015年做了一份针对非传统安全领域的全球议题调查。数据显示，气候变化问题是当今全球头号议题，另外两个重大国际热点问题即经济动荡和恐怖主义排在第二和第三位。

2015年巴黎气候大会在巴黎北郊的布尔歇展览中心召开。来自195个国家以及欧盟的代表出席了此次大会，包括中国国家主席习近平、美国总统奥巴马和俄罗斯总统普京等多国元首出席了会议，约有2000个非政府组织、1.4万名民间人士以及超过3000名记者参会。［3］

气候变化也是一个长久没有解决的议题。1997年《京都议定书》作为《联合国气候变化框架公约》的补充条款，其重要影响甚至远大于后者。2012年，卡塔尔气候大会决定将应于2012年到期的《京都议定书》顺延至2020年。《京都议定书》旨在限制发达国家温室气体排放量，制定了从2008年开始4年内要实现的削减目标是：与1990年相比，欧盟削减8%、美国7%、日本6%、加拿大6%、东欧各国5%至8%。同时规定发达国家自2005年始承担缩减碳排放量的责任，而发展中国家则从2012年始承担该项义务。［4］

巴黎气候大会将2009年哥本哈根气候大会已经达成的目标作为支撑，努力取代2020年将会到期的《京都议定书》，《巴黎协定》作为此次大会的成果，确立了2020年后以“国家自主贡献”为主体的国际应对气候变化机制安排，重申了《联合国气候变化框架公约》确立的共同但有区别的责任原则。在2020年后这一新的协议将作为全球应对气候变化行动的依据。

（二）中国在全球环境治理过程中承担的责任

近年来，我国一直致力于碳减排工作。2014 年9月，中美两国签署的《中美气候变化联合声明》中，中方承诺在2030年左右达到碳排放总量的峰值并努力降低这一数值。碳排放对中国环境的消极影响日益凸显，促使碳排放交易制度在中国全面落实。［5］

在《中美气候变化联合声明》中，中国除了承诺提供200亿元人民币帮助其他发展中国家应对气候变化，还特别强调了将要在2017年建立全国范围内的碳交易制度，并提出扩大清洁能源联合研发、启动气候智慧型的低碳城市倡议、推进绿色产品贸易、实地示范清洁能源等有效措施。这是中国首次明确作为发展中国家参与减排的路线图。

目前公众对碳交易一词并不陌生，指的是把市场机制作为解决二氧化碳等温室气体减排问题的新路径，即把二氧化碳排放权作为一种权利在市场上进行出售，从而形成了二氧化碳排放权的市场交易，是用市场化手段激励企业参与减排最有效的手段。

2011年11月，国家发改委确定了北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳7个碳排放权交易试点，但由于政策处于起步阶段、地方化交易模式空间所限、交易机制不完善等原因，碳交易市场在中国尚未取得明显成效。［6］

在2015年巴黎气候大会中，企业和非盈利机构这些非政府组织的参与以及各国一些地方政府的积极协作，为大会制定出切实可行的气候政策，并提供智力支持与资源支持。中国企业在这次创新讨论日中亮相。2015年11月2日，习近平与法国总统奥朗德在北京共同发表《中法元首气候变化联合声明》，中国承诺将提供200亿元人民币设置“中国气候变化南南合作基金”，支持其他发展中国家治理气候变化。［7］绿色发展作为2016年伊始中国“十三五”规划期间的重要目标，对碳排放进行总量和强度两方面的管控。

发展中国家集团与发达国家集团在应对全球气候变化合作的过程中长期存在着信任危机，从而使在巴厘岛路线图的基础之上对以往制定的落实方案能否采取切实有效的实际行动，成为国际社会所共同关注的问题。在巴黎气候大会召开的整个过程中，中国方面一直推动在减缓、适应、资金、技术和透明度等方面对发达国家与发展中国家做出责任上的划分，要求不同国家按照自己的特殊国情来履行自身义务，将理念落实到行动当中，并兑现自身承诺。从这一方面来讲，中方积极主导着巴黎气候大会的成功开展与巴黎协定的有效落实。尽管达成短期目标与实现长期目标是发达国家与发展中国家的主要合作困境，但是中方为推动南北合作所做出的努力是不可忽视的。

三、从中非合作反思治理模式——以中国参与对非援建为视角

中国对非洲国家的援助合作是南南合作框架下的国际发展的一部分，随着中国在金砖四国间的贸易、投资、援助过程中扮演着日益重要的角色，中国是否阻碍非洲发展以及中非关系是否有助于非洲国家的政策自主性这样的问题便日益凸显。本文关注两个有争议的政策领域：劳工标准与工业发展，中国发展模式与雁行模式。

（一）中非能源合作中的问题与分析

对当前非洲国家的劳工状况分析，我们可以运用大量翔实的数据来指出当地不容乐观的现状。困扰着中非关系的一个最具争议的问题，即中国公司通过派遣本国廉价劳动力来拉低当地劳工标准，进而剥削当地工人的这样一种普遍观念。这被视为通过弱化当地政府的能力和政策自主来维持某种劳工标准。尽管对中方投资行为尚缺乏系统的研究与具体数据，然而对非洲劳工市场所带来的冲击力是客观的，这不仅指外来投资，也包括当地政府无效的治理行为。［8］

例如，联合国工业发展组织2006出版了一份调查，该调查涉及在非洲国家的1216家外国公司，其母国包括中国、印度、南非，以及一些西方国家。调查发现中国公司历史较短，劳工比较廉价，更倾向于出口，有着更低的投资率和更低的年薪。中国公司大部分以出口导向与劳动密集型为特征，但同时也雇佣高比例的当地低技能劳工。

最近的一份来自非洲劳工研究网络的案例研究指出，在中国商业活动的实践中有一个重要现象，以中国在安哥拉的建筑工程为例，在当地劳工价格高昂的情况下，该项目倾向于输出高比例的中国劳工；在纳米比亚，中国建筑工程常常拥有高比例的当地雇佣劳工，然而，真正身处高管位置的却是中国公民；在博茨瓦纳情况类似，根据2008年一份报告，当地中国建筑公司雇佣了大约700余名中国公民作为工程师或者管理者，而约5270名当地人作为普通工人。［9］例如，中国最大的出资项目，加纳布维水电站项目BUI DAM COMPLEX，由中国水利水电建设集团公司投标，2008年，560名加纳人和110名中国人同时被雇佣于此项目，该项目期望达到3000名总员工数的峰值，其中包括2600加纳员工，报告指出大部分当地员工被雇佣为低技术的临时工，无雇佣合同。

以当地工资状况为例可以发现，中国建筑公司在加纳、纳米比亚、安哥拉等国支付当地工人的工资低于当地以及其他外国公司的标准，甚至有时候低于相关产业内的国民最低标准。据报道在纳米比亚中国的矿业公司所支付的工资是当地国内矿业部门最低的。赞比亚工会与中国高官进行了谈判并取得进展，消除了中国公司与当地公司之间的待遇差别，包括改善工人待遇，等等。然而，这一谈判尚未涉及临时工的权益保护问题。

非洲的国内法律和国际劳工组织条约并不能限制中国的雇主和投资者，这对除中国以外的其他国家的雇主也是一样的。非洲劳工研究网络报道的赞比亚案例揭示出，需要增强雇佣与工业关系立法的必要性，来保障工作质量以及对当地劳工待遇的改善，同时加强对输出劳工的限制，但必须认识到，单纯的立法是远远不够的，在相当长一段时期内，劳工权益问题会成为中非能源合作的瓶颈和短板。

（二）产业发展过程所必然面临的问题——引申日本学者赤松要著名的雁行模式理论

不论是在劳动密集型和低附加值工业部门的非洲国内市场的中非直接竞争，还是对第三方国家，例如美欧市场出口的间接竞争，通常都被视为在工业发展的梯级中对非洲经济具有恶化的结果。然而，雁行模式会提供新的视角来解读非洲发展所面临的影响。

雁行模式的核心，正如此概念的首创者赤松要所言，这是一个工业化进程的序列问题，是后发国家在追赶发达国家过程中所必然面临的现实。追赶进程包含三个维度：第一，工业体内部维度；第二，工业体间维度；第三，跨国的劳工维度。

第一个维度涉及一个特定发展中国家的内部产业循环，该国先进口，后加工，最后再出口；第二个维度涉及一个特定发展中国家产业序列的形成与成型、多样化和升级产品质量，这包括消费性商品、资本商品和高科技商品；第三个维度关注于跨国工业的再定位，包括发达国家与发展中国家。

具体来说，在东亚有三个典型的经济实体已得到普遍认同：作为领先者的日本，跑在第二位的亚洲新兴工业化经济实体，即香港、新加坡、韩国、台湾，第三位是作为后起之秀的东盟各国和中国。日本作为领先者在上世纪五六十年代从事简单的制造业的生产，如纺织品；随后的六七十年代从事较为复杂的消费与资本商品的生产，例如钢铁；进入八九十年代则从事高科技产品的生产。随着时间推移，作为第二位次的新兴工业化国家接收了日本的产业生产，而此时日本则从事更为高附加值的产品生产。这一进程随后为东盟和中国所重复。

我们应当以动态观点来分析中非低附加值产品的生产，我们也应该看到出口的竞争仅仅是暂时的。随着中国生产成品的上升，寻求商品与服务中的技术梯级便势在必行。

中国经济在提升价值链的过程中是否跟随雁行模式的动态过程呢？如果是这样，中国就不会阻碍非洲的发展。因为非洲的企业已经在全球经济分工中选择了低附加值的生产定位。

在这一点上，经济学家智库集团EIU提供了一些证据，中国出口商在核心产品市场上与发达国家形成了日益增强的竞争。在重装备产品上，比如建筑机械、资本装备部门，以牺牲其他西方国家在非OECD国家的利益为代价来获取市场份额。在2008年，包括中国在内的所有金砖国家的71.5%的机器进口来自OECD国家，而在2010年，这一份额下降至63%，而同一期间中国市场的这一份额从17.5%增至21.8%。而且一份BCG报告显示，通过对七个大型工业行业（光电池、无线通信、风力发电、煤炭发电、能源传输、铁路路基装备与民用航空）的调查，除了民用航空外，都有至少一个中国公司处于全球前五强跨国企业之中。

四、结语

通过雁行模式的论证，我们最终可以提出南南合作的动态空间这一概念，进而来否定中国阻碍非洲的发展这样一种错误的看法。理解政策空间这一概念的关键在于非洲国家经济政策的制定与实现国家政策目标的政策工具的有效利用之间的关系。

尽管有证据显示中国投资者在消极影响着一些非洲国家的劳工标准，然而这并非一个简单的单一自变量所能解释的现象。其他因素，如非洲诸国宏观经济基础与劳工市场状况，都是重要的政策框架约束条件，同样其他外国投资者与非洲诸国政府运作法律法规的机制效率也是重要因素。换言之，更多的序列发展获益于中国在对动态比较优势的追求中产生的南南合作的政策空间之中。从实用主义角度看，这样的空间来自于非洲政策制定者基于其赶超工业发展战略而打造的宏观经济环境。从一些中国国际问题学者的角度分析的话，中国是否阻碍非洲的发展，这完完全全是一个伪命题。因为当我们以全球化的国际机制作为视角来观察，便可发现，无论是中国还是非洲，无论是南方国家还是北方国家，我们都面临着一个对国际制度的认知问题，即是不是摆脱掉现有的国际政治经济秩序，南方国家的不发达状况才能够得到根本解决？

在中非合作中，安全领域的合作是一项重要内容。李克强总理于2014年5月份出访非洲期间，提出了所谓“中非合作六大工程”。随后，在次年年底，习主席在中非合作论坛南非峰会上又发布了“十大合作计划”。在“六大工程”与“十大计划”中其实都包含了中非在安全领域的合作规划；而在非传统安全合作领域中，能源安全问题是各国参与全球治理过程中的首要议题。中国作为最大的发展中国家，必然面临能源合作中的一些困境。在非洲众多结束战争状态后的贫困国家中，有一些属于自然资源较为丰富的国家，例如刚果、安哥拉和苏丹共和国，也包括一些自然资源极度匮乏的国家，例如利比里亚。国际社会对于中国所谓掠夺非洲自然资源的别有用心的片面性指责是无法成立的，中非彼此间紧密的经济往来与技术合作是基于平等、互利的基础之上的。中国仅在2010年一年内就对西非国家利比里亚进行援助性投资高达九十亿美元。中国的大型跨国企业中信建设公司2012年在对安哥拉的房屋住宅修建中总共为五万多名安哥拉当地工人提供了工作机会。

在全球化时代，我们面临的是一场“涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性能源经济革命”，［10］而参与和主导这场革命，是以发展中国家彼此间真诚与互信的务实合作作为基础的。中国对全球环境治理和全球能源合作问题上所做的努力是有目共睹的，而形成的治理模式为今后的全球能源安全发展提供了成功范例，具有积极的借鉴参考价值。

［1］中国页岩气开发重大进展：涪陵页岩气田建成50亿方产能［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/local/2015-12/29/ c_1117609446.htm，2015-12-29.

［2］项卫星，王冠楠.美国的贸易政治对贸易政策决策的影响——基于TPP谈判的视角［J］.世界经济研究，2015（11）.

［3］巴黎气候变化大会达成历史性协定［EB/OL］.http：// politics.people.com.cn/n1/2015/1214/c1001-27924179.html，2015-12-14.

［4］杨红强，张晓辛.《京都议定书》机制下碳贸易与环保制约的协调［J］.国际贸易研究，2005（10）.

［5］中美气候变化联合声明［J］.中国能源，2014（11）.

［6］孙欣，高巍，朱晓煜，张可蒙.中国城市碳排放权交易体系有效性评价研究——基于四个碳交易试点的实证分析［J］.甘肃行政学院学报，2014（06）.

［7］高翔.中国应对气候变化南南合作进展与展望［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2016（01）.

［8］袁武.中国在非洲冲突后国家重建中发挥重要作用［J］.当代世界，2016（03）.

［9］晶晶，马丁，宋捷.中国公司进入非洲建筑市场的分析：安哥拉案例［J］.西亚非洲，2008（04）.

［10］程全国，于明华，李晔.中国低碳经济研究进展［J］.沈阳大学学报，2013（02）.

编辑：鹿风芍

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