派出所办理治安案件执法规范化研究

陈德桥

（中国人民公安大学研究生院，北京 100038）

派出所办理治安案件执法规范化研究

陈德桥

（中国人民公安大学研究生院，北京 100038）

派出所处于治安防范与打击的第一线，直接面对人民群众，是维护社会治安秩序的综合性执法实体。派出所办理治安案件执法规范化，能服务于整个法治公安建设的大局，有利于构建和谐警民关系，让人民群众在公安执法中感受到正义。然而，派出所在办理治安案件过程中或多或少存在办案程序、实体以及态度问题。为此，派出所通过执法规范化建设，培养民警法治思维，规范执法行为，完善执法质量考核评价体系，切实解决办理治安案件各环节中执法不规范问题。

派出所；治安案件；执法规范化

2016年5月20日，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议在京召开，会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设意见》。在会议上，习近平总书记发表重要讲话，明确强调公安机关执法规范化建设要增强执法主体依法履职能力，树立执法为民理念，规范执法过程，严格执法监督，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动中、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。习总书记在深化公安改革的进程中已经给公安机关布置了一道考题，面对这道必答题，公安机关需要有“揭短不怕丑，整治不怕痛，处理不手软”的勇气，通过内部考评奖惩手段及时发现并纠正执法不正之风，执法不规范现象，维护法律权威和社会正义，给党和人民交上一份满意的答卷。

当前社会矛盾突出，执法环境复杂，人民群众对社会正义与公正执法有着强烈的现实要求。然而，有些派出所在办理治安案件中仍然存在着执法程序和执法实体不规范，随意性执法，甚至暴力执法问题，办“关系案”“办人情案”，跳出法律的框架进行执法办案。这些问题的存在不仅有悖于法治公安的建设，对公安机关的执法形象也是一种极大破坏。最近，热议的“雷洋事件”，即北京某派出所在办理卖淫嫖娼案件中导致当事人雷洋死亡的事件，掀起了社会各界对公安机关执法过程的广泛关注，网上许多评论质疑公安执法的公正性与规范性。这起因治安执法引起的敏感事件，足以让公安机关对派出所办理治安案件过程中的执法规范化问题引起高度重视，认识到治安案件无小案，小案办不好同样会造成大的社会负效应。为此，派出所要从规范办理治安案件着手，文明执法，规范执法，严格办案程序，增强公安执法公信力。本文拟探讨派出所办理治安案件执法规范化的内涵及重要意义，分析派出所在办理治安案件中存在的问题，从而提出派出所办理治安案件执法规范化建设的路径。

一、派出所办理治安案件执法规范化的目标和内容

（一）派出所办理治安案件执法规范化的目标

目标能使人看清使命，激发动力。执法规范化的目标，能让派出所明确办理治安案件的执法方向，遵循执法工作流程，提高执法效能，规范各执法环节，防止执法办案拖沓、违法恣意，做出破坏公安形象的行为。《公安派出所正规化建设规范》明确了派出所在执法工作、队伍建设、警务保障方面的目标，对派出所办理治安案件执法规范化的目标有着重要的指导作用。派出所办理治安案件的过程就是一个发现客观事实，寻找证据、获得法律理由支持的过程，办案民警要学会运用用法律思维观察执法问题，善于运用法律逻辑分析执法问题，懂得运用法律规范解决执法问题。为此，派出所办理治安案件执法规范化目标为：派出所在办理治安案件过程中，追求公平正义，文明执法、坚持执法标准，严格办案程序，切实提高公安机关执法能力和执法公信力，树立执法权威，解决执法突出问题，实现严格执法、公正执法以及文明执法。

（二）派出所办理治安案件执法规范化的基本内容

办理治安案件是派出所最重要的执法活动之一。派出所处于防范、打击违法行为的第一线。为了使派出所能根据社会形势的变化，整合执法资源、提高执法效率，以及根据具体案情运用自由裁量权，以期实现执法过程与执法效果的相统一，产生良好社会效果，法律赋予派出所在治安执法中拥有行政处罚的自由裁量权。如何让派出所用好执法裁量权，防止执法腐败、执法裁量权滥用，执法规范化建设意义重大。执法规范化建设是一项综合性工程，需要多方面力量共同发挥作用，形成合力，才能逐步实现执法规范化的目标。派出所办理治安案件执法规范化的基本内容包括：执法主体法定、执法行为规范化和透明化、执法工作保障规范化、执法责任明晰化、执法质量和效率考评规范化、执法监督规范化六个方面。［1］

二、派出所办理治安案件执法规范化的意义

（一）派出所办理治安案件执法规范化，服务法治公安建设大局

党的十八届四中全会，将全面推进依法治国战略提升到全新高度。各级政府机关和部门都在积极找准自己在依法治国方略中的角色定位，有效发挥自身作用，推进法治中国建设。公安机关作为具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着运用法律武器打击违法犯罪的职责，维护社会稳定的重任，通过推动法治公安建设，有力助推法治中国建设。派出所是公安机关的一线执法机构，其执法规范化程度的高低决定着法治公安建设的好坏。公安机关通过抓住派出所办理治安案件执法规范化建设这个关键环节，完善派出所执法软件基础和硬件基础建设，实现派出所执法办案标准化、流程化、精细化。派出所以办理治安案件规范化为契机，既能有效化解社会矛盾，实现公正廉洁执法；又能推动公安机关在执法方式、执法内容、执法过程、执法效果等社会管理方面的创新；也能提升民警的的执法素质，有效防范和整治突出执法问题，带动公安工作和公安队伍建设，从而服务法治公安建设整个大局。

（二）派出所办理治安案件执法规范化，有利于警民关系和谐

电影《营盘镇警事》里出现过这样一句话“人民警察脱下警服是老百姓，穿上警服仍然是老百姓”。这句话生动形象地揭示了警民鱼水情的关系，道出了立警为公，执法为民的执法宗旨。公安机关为人民掌权，为人民执法，因而派出所在办理治安案件时既要严格执法，也要规范执法，既不纵容违法分子，也不冤枉守法公民。即使在对待违法嫌疑人时，由于他也是人民的一份子，具有同等的法律地位，所以民警同样要尊重人权，杜绝暴力执法、刑讯逼供，给予当事人申辩的权利，在法律的框架下，制定处罚决定时争取做到既合法又能符合情理，让其既受到法律应有的惩罚，又能感受到法律的公正。当下，部分民警在办理治安案件中带着严厉的情绪进行执法，重实体，轻程序，执法不公正、不规范，引起了百姓的不满，造成警民关系紧张。为此，派出所通过办理治安案件执法规范化，有效打击违法行为，提升执法公信力和执法权威，建立警民安全信任、执法信任、互动信任，在执法办案中得到老百姓的理解，从而构建和谐的警民关系。［2］

（三）派出所办理治安案件执法规范化，让人民群众感受社会正义

人的一生有很多需求，公正是人的基本需求之一。［3］随着人们不断学法、知法、懂法，提高自身维权意识，大家对社会公正的需求越来越越迫切。由于当前各类矛盾突出，利益纠纷多发，社会上存在很多不公现象，尤其对于因公权力所导致的社会不公，人民群众会在义愤填膺的同时，强烈呼唤正义的曙光。维护社会公平正义是公安机关义不容辞的责任，亦是公安工作的生命线。公安机关具有侦查、行政处罚和限制人身自由等权力，各项执法活动都与社会正义紧密相关。公安机关在作为国家公权力的重要代表者，应该肩负起弘扬社会正义，让人民群众感受到正义的温暖。治安案件种类多，涉及面广，与人们的生活相关性大，涉及到对人们违法行为的处罚。所以派出所办理治安案件的规范化与否，能让人们感受到公安机关执法公正与否。派出所办理治安案件，要牢记执法为民宗旨，通过规范执法过程、规范调查取证与规范执法裁量等环节，打造覆盖执法办案全过程的责任链条，坚决杜绝非法获取证据，坚决杜绝冤假错案，坚决杜绝涉案人员非正常死亡，坚决杜绝因执法问题引发敏感案事件，牢牢守住执法安全底线，让人民群众感受到社会公平正义。

三、派出所办理治安案件存在的问题

（一）办案程序问题

1.执法主体不合法

近年来警力不足是基层派出所普遍存在的问题。由于治安案件的社会影响性小，违法人员的社会危害性也小，派出所在办理时容易不重视程序规范问题。《治安管理处罚法》规定在询问违法嫌疑人，以及制作笔录时至少有两名民警在场，违法嫌疑人被传唤时间不得超过24小时，即治安案件通常要求在一天内办结。每到周末，派出所只有值班备勤人员在所里，在办理治安案件时，由于人手不够，办案民警有时会让协警参与询问笔录制作，甚至单独让协警押送违法人员前往拘留所，这是不符合执法规范化要求的。协警没有执法资格，素质参差不齐，在这些执法环节里很容易出现侵犯当事人权益的情况。一旦出现当事人受伤或意外死亡，派出所就会处于舆论的风口浪尖，影响公安机关的执法形象。

2.法律文书制作不规范

法律文书是公安机关执法活动的载体。治安案件法律文书的规范与否，能看出派出所在执法办案中注重执法程序的规范化程度。当前在基层派出所，由于民警的法律知识相对欠缺，不能完全做到从制作法律文书细节入手，将法律思维贯穿于整个治安案件的办理中。比如在制作询问笔录有修改之处时，没找当事人核对签字，甚至为图方便找人模仿字体代签；在制作辨认笔录，当辨认人难以判断辨认对象时，办案民警为加快辨认速度诱导当事人指认；在制作审批表格时，有法律条款填写不完整或不准确等。［4］

3.调查取证过程粗糙

治安案件的现场证据容易灭失，在调查取证时一旦遗漏将很难补充。［5］然而，经常有派出所民警在办理治安案件时，证据意识不强，收集证据草草了事，出现应当收集的证据未收集而影响案件办理的情况。比如在办理一起卖淫嫖娼案件中，进入按摩店抓现行时只看到一男一女穿着睡衣躺在床上，民警把现场照片拍了，简单翻找垃圾桶没发现使用过的避孕套就将人带走，没利用好现场，未能细致充分地提取证据，导致床单或地面上的精液没有被提取或拍照。后来在询问时，卖淫女翻供不承认发生过性关系，就会导致一起本可以坐实的案件，因证据不足而无法给予治安拘留处罚。

（二）办案实体问题

1.处警现场携带装备不规范

派出所接到110指令需要处理治安警情时，民警出警时思想容易麻痹，认为治安案件不是什么大的警情，没什么危险性，因而不按要求携带处警装备。齐全的单警装备是公安民警顺利完成各项处警任务的装备保障，也是民警自我保护的重要保障。［6］在处置治安警情时，民警嫌麻烦和装备重，常常是身上背着多功能腰带，但里面不是缺少警棍、就是缺少催泪喷射器等。派出所领导如果对于这类问题疏于监督或者放纵的话，那么问题会更普遍。有些民警甚至没按要求携带执法记录仪，甚至带了执法记录仪，在处警时也不打开使用。殊不知万一在执法过程中当事人出现什么意外或者进行投诉，警察将有口难辨，不能有效的拿出证据保护自己。

2.强制传唤措施使用过当

《治安管理处罚法》第82条规定，民警在现场发现有违反治安管理行为的人，经过出示工作证件，可以对其口头传唤，或者民警经过上级部门审批可以使用传唤证传唤违反当事人接受调查，若其不配合可以对其强制传唤。［7］这是法律赋予警察在办理治安案件要求违法嫌疑人给予配合的权力。在具体实践中，民警在处置打架斗殴、卖淫、寻衅滋事等治安案件现场时，有些违法嫌疑人出于害怕、不服气或觉得被冤枉等原因不愿配合警察去派出所接受调查。此时，警察首先要做的应该是同当事人解释清楚相应的法律条款和依据，不配合要承担的责任，接受调查不等于接受处罚，并表明派出所会依法办事，尊重其申述权。但有些民警没有耐心去解释，只要不配合，一律强制传唤，如有反抗，就会强拉硬拽或使用警械等进行制服。殊不知这种简单的执法方式很容易出现意外事件，万一当事人反抗激烈，激化矛盾，制服难度加大，就有可能会造成人员受伤。当事人本来的违法行为危害性不大，处罚较轻，但因强制传唤措施使用不当，肢体冲突激烈就会引起不必要的伤亡，这是非理性执法，应该避免这类情况的发生。法律亦有规定，使用强制传唤时以不伤害当事人为前提。“雷洋事件”应该能给民警敲响警钟。所以在办理治安案件时过当使用强制传唤措施，是不可取的，也是执法规范需要着重解决的问题。

3.未能公正恰当地使用自由裁量权

由于治安案件的多样性，《治安管理处罚法》赋予民警在办理治安案件时享有一定的自由裁量权，目的是通过发挥办案民警的主观能动性，对现实中遇到的各式各样违法行为进公正合理的处罚。然而，由于各种各样因素的干扰，派出所在办理治安案件时，有时并不能做到公正恰当的使用自由裁量权，使应受到重处罚的当事人却受到较轻处罚，应受到较轻处罚的当事人却受到重处罚。比如，一起结伙殴打他人的案子本应该进行治安处罚的但却使用治安调解；为完成治安拘留指标，赌资不超过200元，单注最高不满10元，输赢额不到50元的一名赌客，本应最多给予罚款的，最后却给予治安拘留。派出所不恰当的使用裁量权，势必破坏公安机关公正执法的良好形象。

（三）办案态度生硬

韩非子曾说过一句话：“故治民无常，惟治为法。法与时转则治，治与世宜则有功”这句名言启示警察执法时，既要按法律规定办事，也要结合社会的现有情理及个人客观需求有机结合，饱含执法热情，注重执法技巧、艺术的运用，让违法人员在接受法律处罚的同时感受警察带去的温情。有些派出所民警把严格执法理解为严厉情绪执法，在办理治安案件时，“权本位”思想做崇，认为自己是执法人员，手握处罚权，而对方是违法人员，是处罚对象，所以办案时语气生硬，态度蛮横，容不得对方多有解释和质问，结果往往出现压而不服的场面。这种情况下当事人说过头的话或得理不饶人时，办案民警就会情绪冲动，轻易采取强制措施，从而进一步造成矛盾激化，无形中导致警民关系紧张。

四、派出所办理治安案件执法规范化建设的路径

派出所是打击违法犯罪，维护社会治安秩序的一线基层组织，其重要职责就是办理治安案件。面对形形色色的治安案件，派出所如何在法律的框架下，将现有的法律规定运用好，在执法办案过程中做到依法办案，用法得当，解决执法不规范问题，值得深思。派出所可以沿着培养民警法治思维，转变执法观念；规范执法行为，展现公平正义；完善执法质量考核评价体系，提高办案质量三条路径来破解办理治安案件执法不规范问题。具体做法如下：

（一）培养民警法治思维，转变执法观念

1.鼓励民警学法考证

派出所民警之所以在办理治安案件过程中没有做好规范化，很大原因是法律素养不高，而要提高大家的法律素养就必须让民警们对自己领域的法律条款了然于心。由此，派出所要营造学法、知法的氛围，为民警考取公安机关初级、中级、高级执法资格证书提供条件，合理调班，给予民警备考时间保障。同时，积极鼓励和支持民警参加司法考试，通过系统学习法律知识，提升法律素养。上级公安机关要对通过中、高级执法资格考试和司法考试的民警予以精神和物质上的奖励。

2.加强组织治安案件的培训工作

上级公安机关每年定期举办治安执法大比武，以此助推办理治安案件培训热情。至少每半年组织一定人数参加办理治安案件培训班，提升治安案件办案意识与能力，规范各环节的执法行为。在培训内容上，可以以专题的形式，就赌博、卖淫、打架斗殴、治安调解等多发的治安案件进行集中探讨和交流，总结好的经验，发现并纠正存在的不规范之处，突破执法思维的局限性。通过培训，使民警既重视办案实体也重视办案程序，使执法规范化水平更上一个台阶。

3.建立经典案例库

榜样就是示范，教训就是警示。案例库中收集各种有学习和启发价值的案例，包括规范执法的典型案例和引起社会负面效应大、办理失败的治安案件。“前事昭昭，足以明戒”民警通过学习案例库，能看到身边活生生的例子，内心会有很多震撼和触动，可以看到其他民警在处理类似情况好的做法，也可以清楚意识到执法不规范会造成的严重后果。由此，民警们会在潜移默化中转变自己的执法理念，改变自己执法中的不良习惯和做法，自觉依法办案。

（二）规范执法行为，展现公平正义

1.规范执法过程

判断派出所办理治安案件执法规范化建设的好坏关键在于判断民警执法过程是否规范。派出所从接警开始，就要在受理、立案、强制措施、调查取证、伤情鉴定、证据保全、涉案财物管理等执法环节加以规范，避免办案民警随意执法、程序不规范。“阳光执法”是执法规范化建设的题中之意，上级公安机关及派出所不仅要将执法结果公开，也要敢于将执法过程公开。通过执法过程公开的社会评议机制，倒逼民警在办理治安案件中以法为据，于情合理，减少执法争议。

2.规范执法取证

取证是民警办案中的重要一环，也是执法中的难点。民警在办理治安案件中，要克服重口供、轻物证的思想误区，避免出现治安案件简单易破的思想，强化证据意识，依法全面及时的收集证据。民警接到报警后，出现在治安案件现场，趁现场痕迹清晰，物证未被明显破坏，周围目击群众记忆清晰时，及时细致的提取证据，询问证人，力争做到事实清楚，证据确凿。民警在制作询问和辨认笔录时，要规范法律文书制作，确保证据的公信力。

3.规范执法裁量

治安处罚相对于刑事处罚而言，处罚程度和力度都很小，最严重的处罚无非是行政拘留15天。但对于民众而言，这是大事，涉及到自己的声誉、个人案底、及人身自由等切身权益。为此，派出所要谨慎做出处罚决定，杜绝“暗箱操作”，提高行政裁量行为的可预测性。公安机关法治部门要认真审核上报的治安案件办理过程，斟酌处罚决定是否合法适度，防止处罚过轻或过重情况的出现。同时，公安机关要通过制定裁量基准，尽量削减非必须的裁量性权力或执法随意性的影响，规范执法裁量权，指导派出所公平正义的办理治安案件。

（三）完善执法质量考核评价体系，提高办案质量

法律赋予公安机关打击违法犯罪、进行治安执法的权力。公安行使权力的目的是维护社会稳定，提升民众安全感和满意度。权力只有放进制度的笼子里，才能杜绝权利滥用，实现设定权力的初衷。执法质量考核评价体系就是这个制度笼子必不可少的组成部分。公安机关通过完善执法质量考核评价体系，对派出所及其民警办理治安案件的执法过程、执法效果、执法环境进行考核评价，实现执法过程的规范性和执法结果的公平公正性以及人民群众的满意度，提高办理治安案件质量。

由公安局主要领导的法制科、治安大队（支队）组成的考核评价主体，在客观公正、科学合理、民主公开的原则下，通过材料审核、数据应用、实地检查、案卷抽查、问卷调查、当事人回访、集中考试、模拟验证、网上检查等多种多样的方式，对各派出所以及治安民警办理治安案件进行实事求是的考评。考核评价采取明察与暗访同时进行、日常测评与集中测评相结合的方式进行。考评指标既有过程指标，又有结果指标；既有客观指标，也有主观指标；既要有代表性，还要有操作性。对于考评结果，上级部门借助公安局域网及时在内网上更新发布，既能有效促进派出所在办理治安案件的各个环节规范执法，也能增加考核评价的公正性和透明度。同时，依托执法监督平台建立完善民警个人和派出所的执法档案，将派出所及民警执法办案数量、质量等按照规定进行积分，作为派出所及民警个人评优评先的重要依据，以此规范派出所办理治安案件过程，提高办案质量。

［1］姚占军，程华.法律视野下的公安执法规范化建设［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2009（01）.

［2］孙巍.公安机关执法规范化建设探析与思考［D］.济南：山东大学［硕士学位论文］，2013.

［3］王大敏.简论公平正义理念对公安执法工作的要求［J］.公安研究，2009（12）.

［4］李彦卓，张续明.当前治安案件查处中存在的问题及对策［J］.辽宁警专学报，2007（05）.

［5］李小强，王占军.公安民警现场执法程序与规范［M］.北京：群众出版社，2008：236-239.

［6］曾伟，刘建昌等.公安机关接处警执法规范化研究［M］.北京：中国人民公安大学，2013：88-91.

［7］佟国忠，鲍杰等.公安派出所执法规范化指南［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2013：149-151.

编辑：刘 宁

D631.41

文章编号：2095-7238（2017）02-0071-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.013

2016-06-19