农村普惠金融运行障碍及改革策略研究——基于金融供需视角

张晓琳，高山，董继刚

（山东农业大学，山东泰安271018）

一、引 言

我国自引入普惠金融理念以来，国家及政府一直非常重视普惠金融的发展及“三农”贷款问题。党的十八届三中全会《决定》明确提出“发展普惠金融”，将其作为“完善金融市场体系”的组成部分，2016年1月，国务院发布了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》【国发〔2015〕74号】的文件，规划中指出要大力发展普惠金融，并将有效提高金融服务可得性、覆盖率与满意度作为总体目标。此外，2017年的中央一号文件明确提出要从激励约束机制、信贷投放方式、保险产品等方面加快农村金融的创新。然而，由于金融运行环境的差异，我国普惠金融推进的效果不理想，普惠性程度有待提高。

在我国，农村普惠金融供给机构主要包括：农村信用社、村镇银行、小额贷款公司及部分保险公司等。它们的建立与发展，对于缓解我国“三农”和中小企业融资困难、促进民间投资等发挥了积极作用，取得了较好的效果。但是在金融供给过程中也存在较多障碍，严重制约了农村普惠金融体系建设及发展进程。鉴于此，本文在分析农村普惠金融供给侧与需求侧现状的基础上，系统梳理了当前影响农村普惠金融运行或发展的因素，并据此提出相关优化、改革策略，以期对农村普惠金融体系的构建与完善提供决策参考。

二、农村普惠金融供给侧与需求侧现状

（一）普惠金融的内涵

据世界银行的定义，“普惠金融”是指能够广泛、无障碍地获得金融服务，是一种能够为社会各阶层、群体提供合理、便捷、安全金融服务的金融体系（李涛等，2016）［1］。在中国，普惠金融是在小额信贷基础上衍生出来的概念，其实质是在对传统金融不愿或难于服务的弱势群体提供金融支持的同时，能实现自身可持续发展的金融体系（任碧云、张彤进，2015）［2］，“普”可理解为普遍，“惠”即为实惠、便利（何永清，2015）［3］。普惠金融以扶贫为目的，为那些难以从正规金融机构获得金融支持而又具有一定的收入来源和偿付能力的群体提供金融支持（于宏凯，2014）［4］，即将包括穷人在内的金融服务有机地融入金融体系，使过去被排斥于金融服务之外的大规模弱势客户群体获益，最终这种包容性的金融服务体系能够对社会中的绝大多数人，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场，每个人都有机会参与经济的发展，实现社会的共同富裕。

普惠金融强调公平合理的“金融权”、“普惠”所有人群、提供全面性金融服务、金融机构广泛参与及可持续发展，这亦是普惠金融的特点。虽然普惠金融是从小额信贷发展而来的，但在探索如何为更广大的人群提供金融服务的实践中，普惠金融的业务范围变得更为广泛，它不仅包括小额信贷还包括政策性保险、政府担保、保证保险、风险分担及直接融资等。

（二）农村普惠金融供给现状分析

农村普惠金融的供给主体具有多元化的特点，主要包括正规金融机构和非正规金融机构两类，前者是其主要供给主体。就目前情况来看，农村信用社（含农村合作银行、农村商业银行）、村镇银行、小额贷款公司是当前最重要的三类普惠金融供给机构。截至2015年末，全国共组建设立了1299家农村信用社（农村商业银行859家，农村合作银行71家），成为国内首屈一指的普惠金融供给机构。截至2016年末，全国已经设立了1519家村镇银行，其中中西部共组建980家，各项贷款余额达7021亿元，农户及小微企业贷款合计6526亿元，占各项贷款余额的93%，发展势头强劲；小额贷款公司更是异军突起，截至2016年末，全国小贷公司已达8673家，贷款余额达到9272.80亿元。

总体来看，随着我国农村金融体制改革及农村金融市场准入条件的降低，农村金融产品和服务在数量和类型上均不断增加，农村金融供给主体也日益多元化，但多元化的金融机构并没有很好地服务于弱势群体。具体来讲，政策性银行（中国农业发展银行）虽承担了涉农信贷业务，但所占比重较低、支农范围小，作用甚微，且不直接面向涉农企业、小微企业和低收入群体；农业银行逐步商业化，网点大规模撤并，相继退出县域和农村市场；作为农村金融供给主力军的农村信用社，非农化倾向显著，自2013年开始陆续改制为农村商业银行，进行商业化运作；邮政储蓄银行倾向于将大部分吸收来的资金用于城镇国有企业或国有大项目的金融供给，用于“三农”和小微贷款的资金较少；村镇银行由于成立时间较短，规模较小，存在着网点覆盖率较低、资金来源不足等问题；小额贷款公司和资金互助社基本都设在县城，几乎没有在县以下的乡镇和农村地区设立分支机构。此外，截至目前，专门的农业保险公司仍较少，仅有五家，根本无法覆盖到全国农村地区和偏远地区；民间金融在很大程度上缓解了农村融资困境，但由于长期受到市场准入条件的严格限制，一直难以“浮出水面”，在规范化、合法化方面也不完善。总体上，农村普惠金融的供给效率不高，仍存在供给总量不足、供需失衡、结构不匹配等问题，亟待优化。

（三）农村普惠金融需求现状分析

农村普惠金融的需求主体即普惠金融的服务对象，根据我国经济社会发展水平，以及普惠金融体系的内涵，我国农村普惠金融体系所重点强调的服务对象应涵盖三类群体：农户、农村新型经营主体及小微企业。然而，从目前需求状况来看，相比城市地区、中高收入群体所享受的相对完备的金融服务，这三类需求主体的金融需求满足度较低。对三类需求主体的具体分析如下：

1.农户

一方面，伴随农村城镇化和农业产业化、信息化的推进，农户的生产经营方式与规模均发生转变，农户的资金需求意愿、需求方面、额度、期限及对利率的要求也发生了变化，且信贷需求存在地区差异，可以说农户的资金需求较强烈（普遍），具有多样化特点（牛荣等，2016）［5］。然而，农户由于缺乏合格、有效的抵押担保以及其所从事的农业生产活动具有的周期长、风险高、收益率低的特征，导致其信贷可得性、满意度不高，能获得的基础金融服务严重不足，“贷款难”问题突出。另一方面，在信息不对称的条件下，金融机构出于自身利益的考量，贷款管理政策严格，由于自身资质较差，农户一般会受到较严重的金融排斥，农户“融资难”、“融资贵”在一定程度上打击了农户融资的积极性，导致有效金融需求不足，这也是导致农户“贷款难”的主要原因。

2.农村新型经营主体

近年来，农村新型经营主体已经成为农业、农村经济和农业现代化发展进程中的主力军（林乐芬、法宁，2015）［6］。与传统农户不同，农村新型经营主体的生产经营活动具有规模大、劳动生产率和商品化程度高的特点，因此其资金需求一般额度大、期限长。而农村新型经营主体最大的资产除价值有限的生产资料之外就是房屋和土地，也存在缺乏合格的抵押品的弱质性，融资需求较难满足，信贷可得性较低。此外，农村新型经营主体尚处于发展起步阶段，其在自身发展方面尚存不足，如：管理规范水平有待提高、经营证件不全等，这不利于金融机构充分了解其具体经营状况，加剧了信息不对称问题，不利于其获得金融机构的资金支持。

3.小微企业

根据“长尾理论”，小微企业作为金融需求的“长尾群体”，由于金融需求一般较小、风险承受能力一般较低，往往被传统金融体系所忽略，成为被信贷配给的对象（王馨，2015）［7］。但是在我国存在众多小微企业，尤其是在“大众创业、万众创新”的国家战略背景下，涌现出了更多的小微企业，其资金需求汇集起来则是非常庞大的，对我国经济社会发展具有重要意义。

综上，改革开放多年来，我国的金融改革发展取得了很大的成就，但是我国普惠金融在供给与需求方面仍存在许多问题：金融覆盖面虽然扩大，但不均衡，存在结构性失衡问题，普惠金融供给主体的金融供给侧导向有待改善；农户、农村新型经营主体、小微企业往往被金融机构排除在外，金融需求的满足度低，“融资难”问题普遍存在；有效供给和有效需求“两不足”问题突出。

三、农村普惠金融运行障碍

（一）政府监管的错位

政府对金融市场的监管存在“错位”问题，具体表现为两个方面，即“金融监管越位”和“金融监管缺位”。监管越位主要表现在政府过度干预金融市场，而监管缺位主要体现为规范金融市场主体的相关法律法规还不健全，对于部分金融市场主体的违规违法行为，政府无法进行有效的监管。

政府对金融市场监管的错位必然会成为阻碍普惠金融运行或发展的重大障碍。一方面，监管越位打破了金融市场“自下而上”的内生性发展规律，不利于我国金融市场的开放，易造成金融机构创新不足，严重束缚了金融市场的活力，无法为异质性社会群体提供差异化、全方位的金融服务，供给效率低。另一方面，监管缺位将导致金融市场交易规则缺乏公平性，交易双方的合法利益无法得到有效保护，容易打破金融市场秩序，最终将导致整个金融市场的运行风险加大、环境恶化、金融市场主体积极性减弱、金融市场缺乏活力，不利于金融生态环境的优化。

（二）成本约束下商业性金融机构产生“金融排斥”

金融机构广泛参与及可持续发展是普惠金融的特点之一。商业性金融机构虽是普惠金融的主要供给主体，但在市场化金融体制下，收益是其首先考虑的因素，利润最大化是其经营的目标。在这一目标约束下，商业性金融机构的服务普遍倾向于高净值客户。原因在于为地处农村或偏远地区以及城市低收入群体提供金融服务所产生的经济成本较高，且往往由金融机构自己承担，加之为此类群体提供信贷所承担的风险较高，面对较高的交易风险和成本约束，金融机构一般将其排除在服务对象之外，产生“金融排斥”。

在金融市场中，“金融排斥”现象是造成金融产品供给不足的直接原因，而且导致许多具有发展潜力的客户（小微型企业、个体经营者、农户等群体）被正规金融机构排斥，其只能通过非正规金融机构获得金融服务。然而，非正规金融服务具有交易成本高和不可持续性的缺陷，会加大金融市场的运行风险，从而进一步加剧“金融排斥”，导致普惠金融的推行受阻。

此外，农户作为普惠金融的受体，往往把“普惠”理解为“受惠”，国家财政补贴方面向农户提供了众多惠农政策，例如：扶贫贴息、免息贷款等，这部分补贴给农民的资金是通过两种方式投放给农户的，即银行和财政。通过银行投放的，银行要到期收回，只是利息由财政补贴；通过财政投放的，一般多属于无偿的。然而农户很难分清哪类是需要偿还的，尽管银行在发放扶贫贴息类贷款前已申明还本不付息，但部分农户认为“扶贫”是政府帮扶，不需偿还，使得银行扶贫性质的信贷比其他贷款的沉淀几率要高，在影响金融机构参与积极性的同时不利于其可持续发展。

（三）农村社会信用体系不健全

缺乏合格有效抵押品、信息不对称性是“三弱”（弱势群体、弱势产业、弱势地区）被排除在金融体系之外的主要原因，要让金融机构推行普惠金融缓解这部分群体的融资约束必须以健全、完善的社会信用体系做支撑，才能做到可持续性。然而，目前我国的信用体系仍有待完善，涉农贷款担保机制和风险补偿机制也不健全，这制约了普惠金融的发展。一方面，政府和金融机构对农户的信用引导、培育缺位，且农户的受教育程度普遍不高，导致农户缺乏信用意识、契约意识；另一方面，目前缺乏面向小微企业、农户及农村新型经营主体的完备的信用评级制度和信用体系，农村信用环境较差，加上政府监管缺位、涉农贷款担保体系和风险补偿机制不健全，使得涉农贷款风险偏高，一旦违约，所有风险将由相关金融机构承担，这让金融机构望而却步。虽然近年来农村中小金融机构推行了“信用村”、“信用户”建设，农村信用状况有所改善但并不理想，金融机构发展普惠金融的积极性依旧不高。

近来互联网技术发展迅猛，“互联网+金融”也备受关注，在一定程度上促进了信息透明化、缓解了信息不对称，但由于农村网络普及率较低、农村留守人员年龄较大且文化水平偏低，对互联网的认知程度有限，其在农村地区的覆盖率并不高；此外，尽管中国人民银行的征信系统已运行多年，但有关农户、小微企业、中低收入者的产权交易信息或信用情况多处于空白状态。信用体系建设的滞后对普惠金融的发展不利。

（四）产权制度缺陷导致农村金融生态割裂

在我国农村，土地和房屋是农户的最主要资产，然而对于土地农户只享有承包经营权，对于宅基地也只有使用权，处置权严重受限。残缺的产权导致农民缺乏产权保障，从而无法将其作为抵押来获取贷款。从金融机构角度来看，如果放贷给农民，一旦其违约不还，金融机构将无法通过法律途径处置抵押物来维权。因此，产权制度缺陷给普惠金融带来了难以解开的死结。

四、改革策略

1.政府科学界定自身边界，做合格、有效政府

一方面，更新改革理念，对农村金融市场进行适度宏观调控，释放金融市场活力、促进内生性金融发展，增加有效金融供给。另一方面，加强普惠金融体系法律法规建设，为普惠金融的运行提供良好的法律环境。确定新型农村金融机构的法律地位，健全、完善我国民间借贷条例，促进民间金融的合法化、公开化、正规化。同时，通过利率市场化、财政贴息政策等法律法规的制定，引导正规金融机构为农村地区提供有效的、多元化的金融服务，消除金融服务中的各种歧视和不公平，以缓解“金融排斥”问题，提高社会群体享受金融服务的公平性。

2.商业性金融机构加快自身转型与创新，改善“金融排斥”现状

首先，创新商业模式与管理办法。通过入股或控股新型农村金融机构、民间资本等方法，在贫困地区设立分支机构、延伸服务网点，以提供可以更好地满足低收入群体需求的微型金融产品。其次，创新金融产品与服务。对以不动产抵押为核心的贷款抵押机制进行创新，积极探索“差异化”贷款机制；对产品定价模式进行创新，将贴息、保险等因素纳入贷款定价模型，进行综合考虑达到降低贷款利率的目的，同时合理、科学地设定贷款的额度、期限、利率及担保方式，整合、优化不同类型的金融产品，以便能满足各类群体的多样化金融需求。最后，立足于金融市场需求现状，利用互联网技术研究、开发新的金融产品与服务。目前我国互联网金融发展迅猛，金融交易模式也正在经历深刻变革，并且未来普惠金融的实现将依托互联网技术，因此在对风险进行有效管控的前提下，各类金融机构应加强与互联网企业或电信运营商的合作，提供新型金融产品，如：P2P借贷、手机和网上银行业务等，为农村金融需求主体提供方便、快捷的现代金融服务，但同时应在创新产品和服务时注意遵守金融市场秩序。

3.加强社会信用体系建设

建设社会信用体系是一项系统性工程。一方面，应建立、完善相关信用法律法规，为社会信用体系建设奠定基础，也有助于规范征信活动，促进其健康发展。另一方面，加快支持普惠金融发展的征信体系建设，按照统一的数据采集标准，全面采集、核实、整合企业、个人等信用主体的信用信息，尽快建立、完善社会信用信息数据库，且在体系建设中，尤其要将过去被正规金融机构排斥在外的阶层的信息（如各类新型农村金融机构的信贷信息），纳入到全国统一的征信系统之中。此外，政府应加紧制定信用服务行业标准，推动社会征信机构的专业化建设，对征信市场要加强监督、管理，鼓励民间资本等进入征信服务市场，强化竞争机制，为信用服务行业的发展提供体制保障，同时应加强社会信用方面的文化和惩戒机制建设。

4.完善农村产权制度与产权抵押贷款

一方面，构建良好金融政策环境，建立资产评估和风险补偿机制，积极推动土地经营权流转市场的正规化，引导农户、新型经营主体通过正规的农地产权流转市场进行土地经营权流转，保护好农户的土地利益。另一方面，为保证产权抵押贷款的可持续性，政府应通过政策性金融机构，或成立专业性土地银行等方式来提供土地经营权抵押贷款，在为农业规模化经营提供金融支持的同时，为农地抵押贷款可能发生的风险买单。

5.放开农村金融市场准入

考虑到民间金融在满足农村融资需求方面具有重要作用，应进一步放开农村金融市场准入，在规范民间金融发展的同时，放宽对民间金融及农村金融中介组织的限制，促进其合法化，鼓励有效率的民间资本进入农村金融市场，增加农村金融市场的有效供给，从而达到提升农村金融服务水平和效率的目的。

［1］ 李涛，徐翔，孙硕.普惠金融与经济增长［J］.金融研究，2016（4）：1-16.

［2］任碧云，张彤进.移动支付能够有效促进农村普惠金融发展吗？——基于肯尼亚M-PESA的探讨［J］.农村经济，2015（5）：123-129.

［3］何永清.推进农村普惠金融发展的思考——基于模糊层次分析的经验启示［J］.农村金融研究，2011（15）：70-76.

［4］于宏凯.普惠金融体系下我国小额信贷发展机制研究［J］.中国经贸导刊，2014（31）：59-60.

［5］牛荣，罗剑朝，张珩.不同收入层次下的农户借贷需求意愿［J］.华南农业大学学报（社会科学版），2016（3）：38-46.

［6］林乐芬，法宁.新型农业经营主体融资难的深层原因及化解路径［J］.南京社会科学，2015（7）：150-156.

［7］ 王馨.互联网金融助解“长尾”小微企业融资难问题研究［J］.金融研究，2015（9）：128-139.