省域道路交通事故责任确定标准制定基本问题解析

□赵学刚，张宏斌

(1.山西警察学院，山西 太原030021；2.山西省公安厅，山西 太原 030001)

【治安管理与行政执法】

省域道路交通事故责任确定标准制定基本问题解析

□赵学刚1，张宏斌2

(1.山西警察学院，山西 太原030021；2.山西省公安厅，山西 太原 030001)

省域道路交通事故责任确定标准是规范确定当事人道路交通事故责任等具体工作的技术法规，其制定过程涉及的定位、名称使用及细化的主要内容体系等基本理论问题是困扰当前实践工作的难题。通过分析对应执法工作的性质，确定了其在道路交通事故处理执法制度体系中的地方标准属性定位；对比新旧法律规定，给出了“道路交通事故认定”、“责任确定”等基本概念的内涵；确定了 “道路交通事故责任确定”的核心名称；分析构建了制定这一技术标准的主要内容体系应当包括:交通事故责任主体及承担交通事故责任首要条件、必备条件、限定条件和定量条件等五个方面。

道路交通事故；交通事故认定；责任确定；标准；内容体系

依据《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《安全法》)及其配套法规规章，我国大陆已有过半省市相继出台了省域道路交通事故责任确定标准或细则(以下简称省域责任确定标准)。这些省市的标准或细则，作为道路交通事故处理执法依据，不仅进一步充实了我国道路交通事故处理执法制度体系，更为规范我国地方道路交通事故处理执法工作起到了重要作用。纵观现已出台的省域责任确定标准，普遍存在法律地位不明确、名称不统一、具体内容体系与法律法规衔接性差等共性问题。近年来，针对我国道路交通事故责任认定的相关研究成果较为丰富，主要内容集中在交通事故认定的基本理论和方法[1,2]，以及交通事故责任与法律责任的关系[3,4]等方面。针对省域责任确定标准制定的具体内容研究却较为有限，其中涉及的一些具体理论问题没有厘清，导致制定过程中问题频出。基于此，深度解析省域责任确定标准制定的基本理论问题，不仅有助于丰富我国道路交通事故认定理论，更有助于新制定或修订地方性执法依据。此外，可以为制定全国性执法依据提供借鉴与参考。

一、省域责任确定标准定位

省域责任确定标准定位，就是指其在公安机关相关执法制度体系中地位的确定。针对省域责任确定标准制定的相关规定，最早出现在一些地方性法规中。直到2009年，在公安部部门规章《道路交通事故处理程序规定》(公安部令第104号)(以下简称104号《程序规定》)第46条，才有了全国性规定，明确了省级公安机关可以制定道路交通事故责任确定细则或者标准。但是，不论是地方性法规或是公安部部门规章，对省域责任确定标准性质并未明确规定。在实际工作中，不同的省市，或制定了技术标准，或制定了行业规范文件，或制定了行业内部规范等。这样，造成了省域责任确定标准在公安机关执法制度体系中的定位不统一，甚至有些混乱的现状。省域责任确定标准定位不准、不清，一方面，会影响其执法效力，难以发挥其应有的规范作用；另一方面，可能出现与相关法律法规不相符甚至相抵触的情况，直接影响其自身合法性。因此，有必要对其定位做进一步探讨。

依据2004年实施的《安全法》第73条规定，交通事故“当事人的责任”应当作为《交通事故认定书》的一个重要组成内容予以载明，同时明确了《交通事故认定书》作为处理交通事故的证据。与之配套实施的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)第91条，专门规定了“确定当事人的责任”的基本原则与方法。依据这些法律规定，确定当事人道路交通事故责任(区别于“确定当事人的责任”，下文论述)是法律赋予公安机关交通管理部门的一项具有专业性、技术鉴定性和职权性的工作[5]，其结果具有证据效力[6]。由此可见，确定当事人道路交通事故责任是公安交通管理机关一项法定的管理技术工作。针对管理技术要求的规范，从统一和协调角度来看，需要定位于制定技术法规。在我国现有法律体系中，尚未对技术法规做出明确的规定。然而，在我国目前的司法实践中，虽然(强制性)标准与法律法规有严格区别，但(强制性)标准因其具有的法定强制力而一般被认作技术法规[7]。因此，从道路交通事故处理的法治建设要求和立法的实际情况来看，对于确定当事人道路交通事故责任这一管理技术更适合制定(强制性)标准进行规范。目前，在尚未制定国家标准和行业标准的情况下，依据相关法律法规，可以制定地方标准在省市范围内实施。为了保证该标准的合法性与可行性，可以在地方性法规中予以明确规定。此外，省级公安机关交通管理部门应当作为地方标准的起草单位和具体实施单位，必须加强向社会宣传的力度并负责监督各级公安机关予以实施。

二、省域责任确定标准正名

省域责任确定标准正名主要是关于“当事人的责任”、“认定”、“确定”等核心词的准确适用问题。从目前已经出台的省域责任确定标准来看，标准中核心词使用很不一致。分析已经出台的省域责任确定标准的名称，主要涉及有道路交通事故的“责任确定”、“责任认定”、“事故认定”、“责任划分”等基本概念。1992年实施国务院第89号令《道路交通事故处理办法》(以下简称《办法》)，与其配套的部门规章是《道路交通事故处理程序规定》(公安部令第10号)(以下简称10号《程序规定》)，到2004年《安全法》及其配套法规规章实施予以废止。这两部作为交通事故处理的专门性法规规章，尽管只实施了十多年，但由于是第一次全国性的法律规范，其中一些观点、提法虽然已被修订更正，但是在我国道路交通事故处理执法活动中一直影响到现在。下面从法律渊源等角度，对这些概念的内涵与相互之间关系做一具体分析。

(一)“当事人交通事故责任认定”的法律规定

在《办法》第17条中，对“当事人的交通事故责任”使用了“认定”一词，且明确了交通事故责任认定的基本原则。在《办法》第22条中使用了“交通事故责任认定书”一词(此处可以认为省略“道路”二字，即全称可以是“道路交通责任事故认定书”)。但是，《办法》第19条，对于三方以上造成的交通事故，提出应当根据各方的交通违章行为在交通事故中的作用大小 “划分责任”。在10号《程序规定》中第33条规定，“交通事故责任认定”作出后，需要制作《道路交通事故责任认定书》；同时规定公安机关公布交通事故责任时，给当事人出具有关证据，说明认定责任的依据和理由，送达《道路交通事故责任认定书》即可。从这些规定可见，《道路交通事故责任认定书》的主要内容即是承载公安机关作出的“道路交通事故责任认定”，而有关证据及认定责任的依据和理由并不是其主要内容。依此，在《办法》中“交通事故责任”等同于“当事人的交通事故责任”，而且没有提及“当事人的责任”。此外，对于“交通事故责任”规定使用“认定”一词。直到现在，这些观点不仅获得一些相关理论研究[8]的认可，同时也是执法部门普遍习惯的认识和提法。但是，依据“当事人交通事故责任认定”规定的内涵，具体分析《办法》第20、21条规定的“无法进行交通事故责任认定的”，当事人“应当负全部责任”等内容，显然出现了逻辑及文字表述上的瑕疵。《办法》第20、21条规定当事人“应当负全部责任”，这一结果并不是“认定”的结果；严格讲，此时当事人“应当负全部责任”并不是严格意义的交通事故责任；《道路交通事故责任认定书》也不应该包括这一结果。

(二)《安全法》对 “当事人交通事故责任认定”内涵的改变

1.关于“当事人的责任”与“交通事故责任”

2004年实施的《安全法》第73条明确规定，公安机关交通管理部门应当及时制作“交通事故认定书”，且规定“交通事故认定书”应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。这里使用了“当事人的责任”，区别于《办法》使用的“当事人的交通事故责任”。《实施条例》第91条进一步规定了公安机关交通管理部门应当“确定当事人的责任”，同时明确了与《安全法》中交通事故定义内涵一致的一种“责任”确定规则。因此，可以说《实施条例》第91条规定的“确定当事人的责任”中的责任是指“交通事故责任”。从这一角度看，《实施条例》第91条其实是延续了《办法》第17条规定的“当事人的交通事故责任”。可见，“交通事故责任”实质应当是与法定交通事故定义内涵一致的一种“责任”。《实施条例》第92条与91条规定的适用 “责任”的确定规则明显不同[9]，规定了“对当事人的责任”适用的其他情况。其实是延续了《办法》第20、21条规定的无法进行“交通事故责任认定”时应当承担的一种“责任”。也可以说，这里的“责任”不是严格意义上的“交通事故责任”，二者是有严格区别的。当前，对于“当事人的责任”和“交通事故责任”的区别，在交通肇事罪的司法实践中也已引起重视[10，11]。

2.关于“交通事故认定”与“交通事故责任认定”

根据《安全法》第73条规定，公安部的《交通事故处理程序规定》(公安部令第70号)(以下简称70号《程序规定》)具体明确了“交通事故认定书”应当载明法律规定的“交通事故的基本事实、成因和当事人的责任”等具体内容。而公安部《道路交通事故处理程序规定》(公安部令第104号)(以下简称104号《程序规定》)第45条，则进一步明确提出了“道路交通事故认定”(等同于“交通事故认定”，下同)及其基本原则，并要求“适用法律正确、责任划分公正”。按照法律的这些规定，作为证据送达当事人的“交通事故认定书”，其主要内容不再仅仅是原来的“交通事故责任认定”，而更强调了除“当事人的责任”“认定”结果外的交通事故的基本事实、成因的“认定”结果。可见，“交通事故认定”应当包括交通事故的基本事实、成因和当事人的责任等三项主要内容。虽然这些新的法律中没有再明确提出责任的“认定”，但也可以认为“认定当事人的责任”是《安全法》所认可的，属于“交通事故认定”的一项内容，且此时“认定”的对象是“当事人的责任”。也就是说，“认定当事人的责任”实质包含《实施条例》第91条规定的“责任确定”的“责任”结果(即当事人的交通事故责任)，以及《实施条例》第92条规定的当事人其他两种“责任”适用方式。从这一意义上讲，104号《程序规定》第45条提到“责任划分”，也是基于《实施条例》第91和92条规定的这几种方式及其结果而言的，实质等同于“责任认定”。鉴于此，《安全法》也将原有的“道路交通事故责任认定书”改为“交通事故认定书”(此处可以认为省略“道路”二字，即全称可以是“道路交通事故认定书”，下同)。显然，《安全法》使用 “当事人的责任”比《办法》使用的“当事人交通事故责任”更为合理。

从以上新旧法律对比可知，自2004年《安全法》实施开始，在我国现有道路交通事故处理法律体系中，传统道路交通事故处理中的 “(道路)交通事故责任认定”的规定发生了重大变化。变化之一，改变了“(道路)交通事故责任认定”的说法，将传统“交通事故责任”的“认定”改为了“确定”，当然其基本规则也发生了相应变化。变化之二，明确提出了“(道路)交通事故认定”，并将其明确作为了公安机关交通管理部门处理道路交通事故的一项法定职责，同时明确“(道路)交通事故认定”的三项主要内容。变化之三，“当事人的责任”作为“道路交通事故认定”的三项主要内容之一，包括对当事人的交通事故“责任确定”及当事人其他的“责任”适用方式；这一认定内容可以理解为当事人的“责任划分”或“责任认定”。由此可见，“(道路)交通事故认定”的内容体系相比旧的“(道路)交通事故责任认定”更加丰富与完善。作为事故处理的证据，对于案件的相关事实证明更为完整，其证据属性更为明确。

(三)主要概念内涵及相互间关系

根据以上分析，结合《安全法》相关规定，可以给出省域责任确定标准涉及相关概念的定义。“道路交通事故认定”是公安机关交通管理部门在掌握交通事故相关证据基础上，依法对交通事故的基本事实、原因和当事人的责任作出专业性判断结论并出具书面法律文书的专门活动。从内容来看，主要包括交通事故的基本事实认定、交通事故的原因认定和交通事故当事人的责任认定。其对应规定是《安全法》第73条。“责任确定”是公安机关交通管理部门在交通事故的基本事实、原因明确基础上，依法对交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度进行专业性分析判断，最终将其明确肯定为法定道路交通事故责任种类中相应类型的专门活动。其实质对象是当事人的交通事故责任，对应规定是《实施条例》第91条。“责任划分(责任认定)”是公安机关交通管理部门在交通事故的基本事实、原因明确基础上，依法对交通事故当事人的责任按照法定的不同 “责任”的承担方式予以专业性判断并给出明确结论的专门活动。其对象是当事人的责任，对应规定是《实施条例》第91、92条。

综上分析， “道路交通事故责任确定”和“交通事故认定”的提法是法律明确规定的，这二者都可以在省域责任确定标准中使用。但是，二者内涵具有明显区别。在省域责任确定标准中具体应用时，需要考虑标准涉及的将要规范的具体内容，必须文题相符。从104号《程序规定》第46条规定来看，是明确授权制定“道路交通事故责任确定细则或者标准”。道路交通事故的“责任认定”提法在《安全法》中没有明确提出，虽然是认可的，但其内涵与传统认识有较大差距。因此，在技术法规的名称中出现应慎重。道路交通事故的“责任划分”，在现行部门规章中虽有所提及，但未明确其适用范围；且其实质内涵等同于“责任认定”，但与“责任确定”也有明显区别。因此，不宜在技术法规的名称中使用。

三、省域责任确定标准的主要内容体系构建

省域责任确定标准定位为地方强制性标准，是公安机关执法制度体系中规范管理技术的技术法规，按照104号《程序规定》第46条规定，主要作用是对法律体系中“确定当事人的(道路交通事故)责任”相关管理技术要求的细化与规范。省域责任确定标准的主要内容体系构建的依据，就是2004年实施的《安全法》及其配套法规规章等新法律体系中发生了变化且需要进一步细化的管理技术，即《安全法》规定的“交通事故认定”这一新要求。下面就“交通事故认定”的具体技术要求做进一步分析。

(一)交通事故基本事实及成因认定

《安全法》73条规定，公安机关交通管理部门应当对交通事故基本事实及成因进行认定，并要求在《道路交通事故认定书》中载明。这是《安全法》实施后区别于《办法》的新要求。交通事故基本事实及成因作为交通事故认定的基本内容，是进一步认定当事人责任的前提与基础。因此，在有些省市制定责任确定标准中，将其作为技术要求的内容之一。而实际情况是，在《安全法》实施前，公安机关交通管理部门就在执法过程中对其进行实质认定。而且，《安全法》对交通事故基本事实及成因进行认定虽然有新要求，但依据其现有的配套法规规章完全可以规范执法部门执法实践工作。因此，对于交通事故基本事实及成因认定，基本不存在执法争议，在责任确定标准中进一步规范细化的必要性不大。

(二)当事人的交通事故责任无法确定时的责任承担

新旧法律法规中，关于当事人的“交通事故责任”无法 “确定”时，适用其他“责任”的技术要求规定都较为明确具体。《办法》第20条和《实施条例》第92条，都明确规定故意破坏、伪造现场、毁灭证据等行为可以适用“当事人承担全部责任”。对于当事人逃逸的情形，新法在推定为当事人“全部责任”基础上，规定了减轻责任的条件。但是，该条没有具体规定减轻后应该承担的责任类型。在实际执法中，存在减轻幅度不统一的情况。这一问题技术要求单一，实践执法工作较为简单，只是缺乏一个全国性的统一规定。因此，适宜在公安部部门规章中对法规这一条进行补充限定。而对于《办法》第21条规定的对当事人一方有条件报案而未报案或者未及时报案的“责任”适用，在实际执法中应用效果普遍较好。虽然在新法律体系中未予明确，但宜在公安部部门规章中对《实施条例》第92条进行补充规定，这样既利于维持原有法律规定精神，也有利于全国执法的统一性。

(三)当事人的交通事故责任

新旧法律法规相比较，变化最大的是当事人交通事故责任确定的基本规则。1992年《办法》第17条规定了当事人交通事故责任认定的基本规则，具体是首先认定当事人的违章行为，其次分析违章行为与交通事故之间的因果关系，最后根据违章行为在交通事故中的作用大小认定当事人的相应交通事故责任。上文分析，2004年《实施条例》第91条也规定了当事人的交通事故责任确定的基本规则，具体是根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度进行确定。分别结合新旧法律关于道路交通事故定义的分析，当事人的交通事故责任的确定(《办法》为“认定”，下同)规则，在责任主体、承担交通事故责任的首要条件、必备条件、限定条件和定量条件等方面具有明显区别(具体区别另文论述)。因此，当事人责任确定规则的具体内容，包括责任主体、承担交通事故责任首要条件、必备条件、限定条件和定量条件等技术要求，是法律法规中规定不具体、且变化较大的部分，应当作为省域责任确定标准的主要内容体系，在标准中必须予以规范和细化。

四、结语

确定当事人道路交通事故责任是公安机关交通管理部门一项法定的管理技术工作。针对这一管理技术，应当依法制定(强制性)标准类技术法规进行规范。在尚未制定国家标准和行业标准情况下，省域责任确定标准作为地方标准在各自省市范围内实施。省域责任确定标准是当前公安机关道路交通事故处理执法制度体系中的重要内容。省域责任确定标准中涉及道路交通事故的“责任确定”、“责任认定”、“事故认定”、“责任划分”等基本概念的内涵不同，且其相互之间关系复杂。根据省域责任确定标准需要规范的内容分析，可以明确标准的核心名称应当使用“道路交通事故责任确定”。针对道路交通事故认定这一管理技术的具体要求，明确了新旧法律规定的具体区别，分析认为新法律法规中规定不具体、且变化较大的内容，具体包括责任主体、承担交通事故责任首要条件、必备条件、限定条件和定量条件等五方面内容，应当作为省域责任确定标准的主要内容体系。省域责任确定标准制定所涉及理论问题的深层次探讨，可以为下一步制定相关全国性标准奠定有益基础。

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(责任编辑：黄美珍)

Analysis on Making Standard of Responsibility Determination for the Traffic Accidents in the Provincial Road

ZHAO Xue-gang1, ZHANG Hong-bin2

(1.ShanxiPoliceCollege，TaiyuanShanxi030021，China; 2.ShanxiPublicSecurityDepartment,Taiyuan030001,China)

The standard setting for traffic accidents responsibility in provincial road is the technical regulations that regulate and determine the traffic accident responsibility of litigant. The basic theoretical issues, such as the location, name using, detailed main content system involved with standard setting process, are difficulties that bother our present practice work. By analyzing the nature of the corresponding law enforcement, the local standard attribute and location of it in law enforcement system for traffic accident settlement was defined. Comparing the new and old legal provisions, the basic concepts such as “traffic accident identification”, “responsibility determination” were given and the core name of “traffic accident responsibility determination” was defined. It is concluded that the main content system of this technical standard should include traffic accident responsibility subject, primary prerequisite, essential prerequisite, definitive prerequisite and quantitative prerequisite of undertaking traffic accident responsibility.

traffic accident; traffic accident identification; responsibility determination; standard; content system

2016-11-03

山西省哲学社会科学“十二五”规划2015年度课题“省域道路交通事故责任确定标准制定研究-以山西省为例”。

赵学刚(1972-)，男，山西原平人，博士，山西警察学院副教授，主要从事道路交通安全管理与技术研究；张宏斌(1971-)，男，山西太原人，山西省公安厅信通处副处长。

D922.14

A

1671-685X(2017)02-0023-05