从“制度整合”到“治理整合”：我国多民族国家政治整合的方式选择

张 超

(国立华侨大学 政治与公共管理学院 福建 泉州 362021)

从“制度整合”到“治理整合”：我国多民族国家政治整合的方式选择

张 超

(国立华侨大学 政治与公共管理学院 福建 泉州 362021)

在当前典型的多民族国家中，主流的政治整合方式有两种：一种是以民族成员个体为整合单位的“公民身份权利制度”整合方式，另一种是以民族群体成员为整合单位的“民族区域自治制度”整合方式。这两种政治整合方式孰优孰劣，诸位学者各持己见，尚无定论。从本体上看，这两种政治整合方式本身并无优劣之分，关键要视实施制度的土壤而定，进一步而言，国家对民族的政治整合应从选择制度方式转移到关注制度的运行层面和实际治理效果上来，即关注治理的有效性。

多民族国家；政治整合；治理整合

自古以来，多民族国家政权面临的首要治理危机(crisis in governance)就是进行民族整合，民族整合的效果如何，直接关系着政权的稳固程度以及国家机器的有效运转。纵观当今世界，主要有以下几个典型的多民族国家：美国、印度、巴西和中国。美国是一个典型的多民族国家，其中，“盎格鲁·撒克逊”人种为主体。在建国初期，民族问题就一直困扰着美国，随着黑人民权运动的兴起，联邦政府通过了致力于推进多种族融合的“公民身份权利制度”民族政策，该政策几经演变和改良，有效促进了美国的民族融合，但是在实际运行过程中也产生了“移民集团问题”、“种族歧视”等负面问题。随着西方民粹主义的回潮和新一届美国大选的胜出者唐纳德·特朗普(Donald Trump)入主白宫，“移民集团问题”必将愈演愈烈，届时势必增加“移民集团”对美国的离心力，对美国的政治整合效果造成重大冲击。毋庸置疑，我国也是一个典型的多民族国家，如何能够更加有效地促进民族整合，一直是我们党和国家工作的重要问题。近年来，我国少数民族聚居地区民族事件频频发生，使得既有的民族区域自治制度整合方式受到批判和质疑。那么，如何在新的时代背景下来选择我国多民族国家的政治整合方式，无疑是当代族际政治问题研究的重中之重。

一、问题的提出

现有关于多民族国家的政治整合方式方面的研究，国外学术界主要是基于西方发达国家的特定政治实践经验，主张建立在自由主义基本原则基础上的多元文化主义，即自由的多元文化主义是多民族国家进行民族政治整合的基本原则。加拿大学者Will Kymlicka认为，加拿大在联邦框架下的多元文化主义基本原则上，采取相应的民族政策有效地解决了魁北克地区的民族主义问题。[1]学者Anthony D Smith和Eric J. Hobsbawm认为现代国家中由于民族和文化的多样性而产生的利益分歧、价值冲突和社会张力，向多民族国家提出了正确处理民族关系的更高要求，而以自由主义、文化多元主义为基本原则的少数民族成员的公民身份权利制度整合方式较为有效地解决了这些问题，是多民族国家政治整合方式的合理选择。[2]

国内学者在我国多民族国家的政治整合方式问题上，存在着严重的争议与分歧。这种争议与分歧主要集中在如下两种方式上：一是公民身份权利制度方式。学者胡鞍钢、胡联合认为这种整合方式主要是在借鉴西方尤其是美国的实践经验提出来的，它以少数民族成员个体为整合单位，以保护少数民族成员个体的公民身份权利为基点，学者马戎主张少数民族群体的“文化化”、“去政治化”，主张采用公民身份权利制度整合方式进行政治整合。二是民族区域自治制度方式。学者周平认为这种整合方式是以少数民族群体为整合单位，以承认和保护少数民族的群体权利为基点，主张族际政治民主化，是依据我国民族实情而制定的较为有效的政治整合方式。面对诸多争议，这两种整合方式孰优孰劣，必须先对它们进行一番比较研究。

二、两种方式的比较剖析

国外学术界一般将长期生活在同一地区、具有相同的历史文化、使用同一种语言、生活习惯大致相似的人们称作族群(Ethnic group)。而国内习惯将其称作民族(Nation)。引导民族关系发展有两种政策导向，即政治化和文化化。政治化是将少数民族群体政治化为政治集团，强调其整体性、政治权力和疆域范围；文化化主要是将少数民族视为文化团体，即承认其中一些成员是有共通性的，同时又可以从分散个体的角度去处理这种民族关系。学者马戎认为，美国公民身份权利制度的整合是以少数民族的个体成员为单位，以少数民族的个人公民权利为基础，是少数民族群体的政治化和文化化。[3]在哈贝马斯看来，公民的概念应该是“厚”和“薄”两个，所谓“厚”是指公民是基于共同的民族意识，不扩展到一个超出单一国家的范围。很显然，在现代和日益多元化的社会背景下，这些概念已经过时了，现代多元文化社会已经不再是一个人，也不再是一个社区。“薄”的公民概念则是非常不同的，它是陌生人之间的抽象的法律联系，能够容纳不同的个体成员，它可以建立陌生人之间的团结，而这种团结也可以将人民群众联系在一起，这种联系往往深入到政治社会化进程中，让不同民族的人民避免单一的民族认同问题，避免出现国家争端的历史。学者应奇、于天泽认为：“文化多元主义”的事实和确保公民权利的任务决定多民族国家政治整合的方式只能是哈贝马斯口中的“法”，具体到制度层面的“法”就是公民身份权利制度整合方式。

少数民族的政治认同是少数民族成员对国家政治制度的心理反应，是国家政治制度和少数民族成员的政治实践。政治认同包括政治心理和政治实践两个方面，两者密切相关。政治认同是少数民族政治生活的重要组成部分。在文化层面上，是少数民族对民族区域自治制度的看法，情感和信念的心理反应。在实践层面上它是拥有一定政治权力、政治角色、政治关系结构的民族政治体系进行政治实践而产生的结果，同时也是少数民族成员在一定政治价值和政治利益支配下，以政治实践方式影响民族政治体系而产生的结果。因此，民族区域自治制度是切实符合中国国情的。此外，多民族国家的执政党应该参与到民族的政治整合进程中去，并在政治整合进程中起到一定的引导和带动作用，因为多民族国家的执政党是具有民族属性的。政治整合是一个过程，是在多民族国家内将组成多民族国家的各个民族维持在统一的国家政治共同体中并巩固、强化各个民族间的政治结合的过程。在多民族的国家内，作为政治团体，历史，文化，甚至宗教共同体的民族源远流长并将长期存在，而且还是多民族国家内最重要的一种社会文化现象。因此，民族间的关系是必要的，它是重要的社会关系。学者周平认为：多民族国家的执政党应积极参与到民族事务中去，妥善处理好民族间关系，进而促进少数民族的政治认同。而这种“参与”方式具体到制度层面就是民族区域自治制度整合方式。[4]

这两种整合方式谁更胜一筹？在笔者看来，以民族个体成员为整合单位的政治整合方式有一个倾向，就是否定从法律制度上承认少数民族的权利与地位，认为保护少数民族特殊利益的必要性将危及国家公平和平等的原则，造成新的民族歧视和不平等。学者王建娥认为，作为我国社会主义民主的一部分，族际政治民主是在我国多民族国家存在民族和文化多样性的具体环境中产生的。族际政治民主的重要特征，是在承认构成多民族国家的所有民族都是国家权利主体、拥有平等政治权利的前提下，针对多民族存在的情况进行特殊的制度设计，制定一套符合多民族国家实际国情要求的法律、制度和政治程序。[5]在这方面，不可能单独根据不加区别的待遇原则来界定和衡量社会正义，是否对所有人使用相同的规则，是否对不同的人使用不同的规则，应该逐例审查，而不是事先设定。

从政治科学的角度来说，显然，以少数民族群体为整合单位的民族区域自治制度整合方式更加合理，我们应该坚持，但是，近年来频频发生的少数民族群体事件也向我们敲响了警钟，民族区域自治制度在实际运行的过程中是否出现了不妥之处，这是一个值得我们去研究和思考的学术问题。

三、 治理整合：超越制度模式之争

公民身份权利制度整合方式和民族区域自治制度整合方式，其取向都在于维护国家的统一、稳定、繁荣，但二者都是属于制度整合方式的范畴。这种制度整合方式之间的争论往往只是停留在制度设计和选择上，而忽视了制度运行，忽视了制度框架下的实际治理过程。其中，依据现有文献可以看出，主张公民身份权利制度整合方式的主要依据有：一是视美国为成功典范。美国的族群政策已经经历了三个阶段的发展。在现在这个阶段，美国的族群政策在政治一体化方面已经变得更为成熟有效。在美国早期，对待少数族群的态度是将其他少数族群融入盎格鲁新教团体；二十世纪初，随着大量移民的涌入，美国的族群政策演变成了典型的熔炉模式，也就是努力使来自不同国家和地区，具有不同民族和文化背景的人融为一体；随着文化多元主义的兴起，美国的族群政策也发生了变化，也就是说在巩固美国统一的同时，承认和容忍少数族群的文化差异，倡导文化多样性，美国的族群政策基本成型并卓有成效。二是实行民族区域自治制度整合方式的当前中国出现了严重的民族问题。从政治角度看，我国采取的民族区域自治制度是中国多元一体格局的制度保障。在这个制度前提下，少数民族地区的自治权得到一定落实，但从目前的实际情况来看，与上级国家机关发生关系少的自治权力较为容易实施，否则难以实现。由于民族自治权力在某些方面难以落实，而民族区域自治制度在实际运行过程中存在着诸多问题，必然造成少数民族地区人民对民族区域自治制度的不满。学者常士訚认为近年来民族群体事件频频发生，尤其是2008年拉萨“3·14”暴力冲突和2009年乌鲁木齐“7·5”大规模暴乱两大严重民族冲突，使得民族发展遭遇到了挫折，使得既有的民族区域自治制度这一国家整合方式受到了批判和质疑。“7·5”事件造成的人员伤亡和财产损失，给新疆经济发展和社会稳定带来严重的创伤，而且也直接影响到我国多民族国家政治秩序的运转和维护。[6]目前，中国正处于从传统社会向现代社会的剧烈转型过程中，国家和社会结构发生重大变化。在社会的整体利益格局中，少数民族成员在共享改革开放成果的同时，资源分配不均、区域发展不平衡等现实问题已经证明了在一定程度上少数民族群体在利益分配格局中存在着严重的不平衡。在当前的社会背景下，由于主流文化和亚文化的碰撞摩擦而引发的民族关系紧张、民族突发性事件等民族问题也将对民族区域自治制度造成消极影响。

对此，笔者认为这两个论据不成立。具体而言，美国自身也存在着黑人、印第安人、移民集团等民族问题，其并不是成功的典范。另外，当前中国出现的民族问题，并不能简单归因于民族区域自治制度的制度选择上。因为该制度选择是依据包括民族特点在内的中国具体国情做出的，况且该制度已经施行60多年，若是制度本身的问题，那么今天这些民族问题早该出现了。因此，在笔者看来，民族区域自治制度是基于中国自身国情而选择的，不要轻易摒弃，不要盲目照搬以美国为首的西方公民身份权利制度的整合方式，避免西方民主的社会分裂倾向。但是，我们也不能仅仅停留在民族区域自治制度的坚持上，毕竟发生了严重的民族问题。我们要摆脱制度方式之间选择的纠缠，将关注和探讨的重点放在制度的实际运行层面。在民族区域自治制度的制度实际运行过程中，部分少数民族聚居的地方出现了族际居住格局失调的现象，而族际居住格局失调表现为族内空间聚集和族际空间隔离。相对而言，后者对多民族社会的挑战更为严重，因为它限制了族际交往，并使得社会凝聚和族际团结难以实现，这将会加剧民族分离主义的态势。这说明民族区域自治制度的制度运行层面存在着问题。因此，应该关注和重视该制度的实际运行过程及其效果问题，关注和重视少数民族成员个体及群体的合理社会利益诉求的满足和维护问题，促进他们对国家的认同，真正实现我国多民族国家的政治整合。

“治理”(Governance)本是西方行政学的一个概念，上个世纪末引入国内后，学者们对它的涵义的理解各有不同，笔者在这里采用俞可平教授的解释。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，实现上下之间的良性互动，最大限度地增加公共收益。[7]治理要求在制度框架中，运用权力和权威去引导和控制各政治主体之间的互动关系，进而去规范制度内公民的各种活动，从而以最大限度地增进公共的利益，这是治理最终取得的目的和效果。在我国多民族国家的整合进程中，政治整合规定和强调了政府的绝对领导作用，在制度实行初期，的确以较高的工作效率取得了较为良好的整合效果，但是在当前的制度环境下，原有的政治整合方式受到了质疑和挑战，我们不应再纠缠于整合方式的再选择，应该转移到关注制度的运行和实际的整合效果上来，即关注治理整合。治理整合方式是以治理有效性为核心，关注制度的运行和实际整合效果的一种政治整合方式。它超越了制度模式之间的争论，聚焦于制度内的各政治主体之间的互动关系。在我国多民族国家，国家、少数民族群体、少数民族个体成员作为民族区域自治制度框架内主要的三个政治主体，是否达到了良性的上下互动，是否有效的解决了矛盾，是否取得了预期的整合效果，这都是治理整合所关注的问题。在民族区域自治制度的框架内，国家居于主导地位，通过政治整合将少数民族群体和少数民族个体成员有机地纳入国家统一框架内，使他们不断加强对国家的认同，促进政治的发展，维持社会的稳定。制度设计固然是科学合理的，但在具体的制度运行过程中，出现了一些偏差，将经济问题简单等同于民族问题，就是导致很多少数民族群体事件发生的重要原因。由于历史和现实的原因，少数民族地区经济比较落后，少数民族相比于当地的汉族，生活水平会差一些，这本是经济差异，但常常会升级恶化为民族问题。治理整合方式就是要解决这些问题，力求通过化解诸如此类的矛盾，弥合民族分离，使少数民族共享改革发展的成果，进而构建一种较为合理的民族间秩序，实现真正有效的我国多民族国家的政治整合。2016年11月11日，习近平主席在孙中山诞辰150周年大会上明确指出：维护国家主权和领土完整，绝不容忍国家分裂的历史悲剧重演，这是我们对历史和人民的庄严承诺，一切分裂国家的活动都必将遭到中国人民的坚决反对。习近平主席的这番讲话表明了党和政府对于民族分离运动绝不容忍、绝不妥协的底线。推进我国多民族国家政治整合方式的转移将会在民族区域自治制度的前提下，有效解决当前的民族问题，弥合民族分离。

[1]【加】Will Kymlicka. 多元文化的公民身份——一种自由主义的少数群体权利理论[M].北京：中央民族大学出版社，2009：37-39.

[2]Anthony Smith. National Identity[M]. London: University of Nevada Press. 1991：49-51.

[3]马戎. 关于中国民族问题的问答与讨论[J]. 青海民族研究,2014,(1).

[4]周平. 论族际政治及族际政治研究[J]. 民族研究，2010,(2).

[5]王建娥. 族际政治民主化:多民族国家建设和谐社会的重要课题[J]. 民族研究,2006,(5).

[6]常士訚. 当代中国多元一体格局的转变与族际政治整合建设[J]. 当代世界与社会主义,2010,(2).

[7]俞可平. 治理和善治:一种新的政治分析框架[J]. 南京社会科学，2001，(9).

(责任编辑：翟瑞青)

From Institutional Integration to Governance Integration: the Mode Selection for Political Integration of Multi-ethnic Country of China

ZHANG Chao

( School of Political and Public Management, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China )

Among the current typical multinational countries, there are two mainstream modes of political integration: one is the "citizenship rights system" whose integration unit is national individual member, the other is the "ethnic regional autonomy system" whose unit is the ethnic group member. Which is better? It is still a question to be answered. From the point of view of ontology, there are no good or bad between them, the key depends on the soil for implementation of the system. Moreover, national political integration should be transferred from selection mode to focusing on system operation and actual effect of integration, namely the effectiveness of the governance.

multinational country; political integration; governance integration

2017-04-24

华侨大学研究生科研创新能力培育计划资助项目(项目编号：1511312904)

张超(1993-)，男，山西长治人，在读硕士研究生，主要研究方向为国家治理、政党研究。

D633

A

1008-7605(2017)04-0043-04