促进产业扶贫与供给侧结构性改革有机结合

精准扶贫精准脱贫是习近平总书记系列重要讲话精神的重要组成部分。其中的产业精准扶持又是其核心，不仅是实现项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准的重要内容，更是检验脱贫成效精准、实现可持续扶贫的根本保障。2012年12月29至30日，习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话就强调：“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展。”要实现产业精准扶贫，就要以农业供给侧结构性改革为抓手，使两者有机结合起来。

“有机结合”是提高精准脱贫可持续性的根本保障

扶贫是一项长期性工程，需要通过完善贫困地区和贫困农户的产业扶贫机制来增强其脱贫基础和可持续性。产业精准扶贫的核心是要构建贫困地区发展的主导产业和支柱产业，并以此带动贫困农户形成优势产业，让他们能够积极主动参与区域产业发展，并最大限度地分享区域主导产业和支柱产业发展带来的收益，最终使贫困地区的主导产业和支柱产业得到不断壮大，贫困农户的收入获得持续较快增长。可以说，产业精准扶贫与否，不仅影响着“两不愁、三保障”扶贫目标的实现，而且决定着贫困农户和贫困地区脱贫成效的可持续性，影响到他们全面小康的实现程度和共享发展成果的水平，因此是一个关乎民生的重大工程。贫困地区的产业发展既不能搞一些与农业供给侧结构性改革方向和目标不相符的短期产业，尤其是不能追求短期脱贫目标而“捡进篮子都是菜”，更不能发展一些与广大贫困农村和贫困群众愿望和需求相背的产业。

在现实中扶贫产业选择和培植存在以下突出问题。一是低水平重复。一些贫困县政府提出的口号就是：家家户户养鸡养猪，村村寨寨养羊养牛。一些地方还要求挂包单位直接提供鸡苗和仔猪给农户，且不问农户愿不愿意、需不需要。更突出的情况是，一些挂包单位买给农户的鸡苗和猪仔是从外地买来的杂交品种，不仅成活率低，而且需要喂配合饲料，成本效益较差，群众不喜欢。二是短期性倾向明显。少数地方为了尽快达到贫困人口人均收入水平的指标要求，产业选择往往以年度内就能产生效益的产业为主，因此种植养殖业是选择重点。云南贫困县脱贫摘帽面临的重大现实问题调查研究课题组对云南省一个国家扶贫开发工作重点县的15个贫困村委会的调查结果显示，2016年这15个村委会养猪7486头、养鸡9.24万只，户均分别达到8.1头和100.5只，分别比2015年增加了35.4%和45.3%。三是农户参与程度低，没有成为决策主体。调查中发现，贫困农户对于产业的选择没有太多参与权和选择权，大多是驻村干部会同村干部决定的。这样一些问题广泛存在，不仅不利于提高扶贫产业的持续性，而且会对农业供给侧结构性改革带来负面影响。

“有机结合”是推动农业供给侧结构性改革的重要内容

农村脱贫攻坚是第一民生工程，脱贫攻坚与农业供给侧结构性改革的关系实际上是两只手的关系，2016年3月8日，习近平总书记在参加第十二届全国人大四次会议湖南代表团审议政府工作报告时的讲话鲜明指出：“要一手抓结构性改革，一手抓补齐民生短板”。这就要求，抓结构性改革必须把补齐民生短板作为重点，而补齐民生短板更需要以结构性改革为重要抓手。

长远的民生短板，就是贫困地区和广大贫困农户的产业短板，主要体现在以下几个方面。一是以高度依赖资源消耗的低效产业为主。以云南省为例，2016年73个国家扶贫开发工作重点县的总人口占全省的51%，但比较效益较低的粮食总产量占全省的69.89%，且比2015年的59.37%提高了10.52个百分点，而比较效益较高的蔬菜产业只占37.75%，比2015年仅提高了0.02个百分点。二是产业化水平总体较低。多数贫困地区农业的多功能性没有得到充分发挥，且生产的大多是一些未经加工的农产品。再以云南省为例，目前全省农产品加工产值与农业总产值的比重不到0.7∶1，其中的73个国家农村扶贫开发工作重点县低于0.4∶1，而全国平均水平高达 2.3∶1，农业发达国家更高达 4∶1以上。三是生产力水平较低。还以云南省为例，其73个国家农村扶贫开发工作重点县2016年的一产增加值与农业总产值的比值仅为56.33%，比全省平均水平的60.42%低了4.09个百分点，比其56个非国家扶贫开发工作重点县的平均水平65.02%低了8.69个百分点。

实现“有机结合”的有效途径

把提高农业发展质量效益和竞争力作为“有机结合”的基本方向。2017年的中央一号文件明确要求，推进农业供给侧结构性改革，要以提高农业供给质量为主攻方向。由此说明，中国的农业已经进入了提高质量效益和竞争力的新时代。质量是产业发展的生命线，是提高效益和竞争力的根本保证。推进中国农业农村现代化，必须把提高农业发展质量效益和竞争力作为主要方向。作为推进农业现代化进程和全面建成小康社会的阶段性工作，农业供给侧结构性改革和农村脱贫攻坚，都需要牢牢把握这个主要方向。

把农业供给侧结构性改革的目标作为扶贫产业选择的基本指导原则。2017年中央一号文件明确指出，推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标。由此说明，增加农民收入是农业供给侧结构性改革的主要目标，保障有效供给既是推动农业供给侧结构性改革的目标之一，也是提高农业发展质量效益和竞争力的手段，因此是增加农民收入的重要手段。而作为推进农业农村发展、全面建成小康社会主战场的农村脱贫攻坚，第一要务就是提高贫困农户的收入水平。这就要求贫困地区和贫困农户的产业发展，必须以农业供给侧结构性改革的目标为基本指导原则，围绕增加贫困农户收入这个总目标，通过增加有效供给带动扶贫产业提质增效。

以增强贫困农户内生动力为出发点和落脚点，赋予他们扶贫产业的充分选择权。尊重贫困群众的主体地位，在产业发展上最核心的是要赋予他们充分的自主性和项目选择权。河南省兰考县采取“先拨付、后报账、村决策、乡统筹、县监管”的扶贫资金分配使用办法，表面上是让村级组织能够做到“先议后动、全程透明、群众监督”，但根本上还是如何解决“农户不主动”的问题。扶贫资源和资金到村到户，让贫困农户有了项目选择权，积极性、主动性一下子被激发出来。贫困主体的“主动”、内生动力的强劲，使“农户主体”落到了实处，这是兰考经验的根本所在。

引导新型农业经营主体为贫困农户提供产业化服务。这是推动农业供给侧结构性改革和产业精准扶贫的中心工作之一。从农业供给侧结构性改革角度看，靠单个农户、尤其是贫困农户来化解农业产能过剩、改善供给结构没有太大可能，只有靠以农业龙头企业为主体的新型经营主体通过主导产业的引导才能实现。从提高产业精准扶贫的角度看，通过资产收益扶贫等模式，除了能够让贫困农户获得稳定的收益外，不仅能够提高贫困农户参与高效农业产业发展的水平，而且可以提高他们的科技意识和经营能力。江西省井冈山市厦坪镇以“一乡一计、一村一策、一户一法”为基本出发点，积极探索实践“公司+合作社+基地+贫困户”的产业扶贫模式，大力发展特色种植业，走出了公司、合作社、贫困户三方共赢的扶贫新路子。其成功的关键在于公司利用其技术和市场优势，扶贫工作队通过选贤任能找到合作社带头能人，帮助建立有效的规章制度并采取强有力的监督措施，保证合作社能够给贫困群众带来实实在在好处。这样一来，贫困农户便带着政府发放的扶贫资金主动参与进去，并最终获得持续的收益。

构建政府与市场协同发展新机制，创新产业引导机制。政府既要避免以行政手段直接干预产业发展，也不能片面依赖市场作用，因此必须创新产业引导机制，构建政府与市场协同发展机制。政府主要通过产业政策及各种扶贫措施，引导农户及新型农业经营主体投身到区域主导产业的培育中去，可用的政策工具除了优惠政策外，还可以充分利用制度优势，加大企业帮扶贫困地区的力度。云南省宁洱县通过“以奖代补”的“311”产业帮扶模式，给予发展本县主导产业的贫困户以较高的产业发展扶持资金的差异化奖补政策。所谓“311”就是政府鼓励发展“企业+合作社+贫困农户”的扶持模式，对带动建档立卡贫困户发展产业脱贫的农业龙头企业，按带动人口人均3000元的标准给予激励性扶持；对组织贫困农户发展产业的专业合作社，按带动贫困人口人均1000元的标准予以奖励性扶持；对发展得好的建档立卡贫困农户给予人均1000元的实物奖励。这一成功案例表明，各级政府可以主动作为，通过政策引导各种社会扶贫力量并形成合力。为此，政府要做好以下几个方面的工作。一是创造特色产业成长的内部条件，通过产业规划、政策引导产业发展方向，综合运用财政、金融等杠杆对产业进行整体调节和干预。二是采取优惠政策，引导企业投资建设产业平台，为贫困农户提供良好的技术和市场服务。三是引导企业参与构建政府与市场协同发展新机制，促使产业平台实现市场化建设、企业化管理、专业化发展。四是围绕县域主导产业和支柱产业的培育，制订差别化政策，鼓励贫困农户发展与县域主导产业和支柱产业相一致的产业，在实现共赢发展的同时，提高产业精准扶贫的效率和可持续性。