藏区寺庙治安管理创新研究

2017-04-11温馨

四川警察学院学报 2017年5期

温馨

（四川警察学院四川泸州 646000）

一、问题的提出

藏区寺庙的治安管理工作，是指公安机关依照国家法律法规，依靠群众，运用行政手段，维护藏区寺庙和社会治安秩序，保障藏区寺庙生活正常进行的行政管理活动。其内容包括：针对藏区寺庙开展的户籍管理工作、公共秩序管理工作、特种行业管理工作、危险物品管理工作、交通安全管理工作、消防工作、边防工作等。近年来，达赖集团策划的自焚、非法聚集等暴力手段失败后，开始转向学习印度的非暴力不合作运动，在藏区推动一系列“独立”活动，企图分裂国家。达赖集团在境外策划，境内实施的非暴力不合作活动，涉及社会、政治、经济、宗教、文化等诸多方面。其实质在于：展现出表面求和，实际伺机而变的态度，高呼“藏区高度自治”的口号，实则变相谋求“独立”。与此同时，达赖集团加大了对意识形态领域的渗透，利用广播、电台、微信、网络等手段进行蛊惑。不难看出，十四世达赖喇嘛在其宣布退出政治前台以后，其推动“西藏独立”的重心必然会重归宗教，企图利用其宗教影响力分裂国家，因此，寺庙就是其最大的政治诉求立足点。正如达赖集团所宣称，掌握一个活佛就掌控了一座寺庙，掌控一座寺庙就掌控了一片藏区。这将对藏区的宗教秩序稳定构成重大影响。我们必须直面新挑战，迎接新时期新任务，探索寺庙治安管理的有效途径。

二、藏区寺庙治安管理回顾

（一）和平解放西藏时期五省藏区的寺庙管理政策

由于特殊的地理环境、文化传统和社会制度，民主改革前，西藏一直实行“政教合一”的政治制度，宗教领袖即是世俗政治领袖，集政教权利于一身，地方政府、上层僧侣和封建贵族联合专政。作为旧西藏三大领主之一的寺院领主，不仅掌握着司法大权，可以任意对农奴施行各种酷刑，而且直接参与政治、经济、文化生活，占有大量的土地、牧场和农奴，这样的政治形式在当时的藏区都有着显著的体现。鉴于藏区的特殊性和宗教问题突出，从藏区和平解放到民主改革以前，中央采取的是不加干涉，信教自由的方针，对有些比较突出的宗教问题谨慎对待；从宽对待寺庙和上层僧人的财产，允许实行现行“政教合一”的政治制度和社会体制，采取耐心等待的态度，“和宗教界的代表人物反复协商，进行教育，争取用和平方式实行改革”[1]。 1951年1月，中国人民解放军第十八军政治部下达《进军守则》，对宗教政策再次作了详细规定。《进军守则》中关于政策方面的规定有9条，其中8条是有关宗教方面的。解放军进入藏区后，坚决执行党的宗教政策，不干涉宗教活动，不住寺庙，尊重藏族人民的生活习惯，受到藏族群众的普遍称赞[2]。这些政策对于宗教寺庙大多采取宽容、包容的态度，宗教活动自由，没有太严格的治安管理。

（二）藏区民主改革后至今的寺庙治安管理政策

历史上西藏是特殊的政教合一的政治制度，和平解放以后，社会主义制度不可能允许封建落后的政教合一制度留存，必须在民主改革后改变现状。我们对寺庙的政策也由前期的暂时维持封建状态逐步转变成符合历史趋势的治安管理政策。

藏区民主改革后至今，寺庙的治安管理经历了曲折的发展道路，先后于1959年和1963年制定颁布了《寺庙民主管理试行章程》，寺庙的藏区管理开始有明确的规章制度规范化。后由于“文化大革命”，党的宗教信仰自由政策遭到摧残，藏区大批宗教爱国人士受到迫害，民主改革时保留下来的寺庙（包括国家重点文物保护单位）或被毁坏、或被占用、关闭。这不能不说是宗教政策上的一次严重失误[3]，党的十一届三中全会后，宗教信仰自由政策得到重新恢复。1989年9月21日发出《关于加强寺庙管理，进行寺庙整顿的意见》，决定对藏区开放寺庙进行清理整顿，这是对藏区寺庙进行治安管理的重要一步。1991年12月9日西藏自治区人民政府颁布《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》，将寺庙的治安管理内容与社会主义制度开始有机结合。现阶段国家对僧人的管理是按照2007年1月1日施行的《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法》（试行）进行管理，对寺庙的治安管理按照“自传、自治、自养”的三自方针，制定了行之有效的管理制度。新时期对于寺庙和僧人的治安管理虽然与初期相比有鲜明的进步，但是，在境内外分裂势力的反动图谋背景下，现阶段藏区寺庙治安管理工作还有弊端需要革除。

三、藏区现阶段寺庙治安管理工作存在的弊端

（一）寺庙的治安管理体制仍需完善，制度框架亟待落实

有的地区未能充分发挥公安机关在寺庙治安管理中的主导作用和寺管会的自主治安管理职能，导致寺管会形同虚设，僧人思想教育与日常管理存在较大漏洞。同时，寺庙设立审批过宽、用地审批不严，建设投资缺乏监管，寺庙经商办企业不断扩张，吸收未成年人入寺等现象在部分地区依然严重，公安机关的治安管理与寺庙自主管理之间的关系有待进一步理顺[4]，有待进一步形成部门合力。

（二）寺庙的传统治安管理模式受到新的寺庙扩张形势挑战

随着社会的发展、寺庙功能的变化，寺庙的治安管理工作也进一步细化和专业化。有的事务须由出家人处理，如佛事及僧人内部管理等；有的事务则由在家人协助管理，如基建、消防、卫生、财务等，据此出现了出家人与在家人共同管理寺庙的新模式，传统的治安管理内容扩大，我们的“一标三实”工作在藏区寺庙的开展受到了严峻的挑战[5]。同时，我们还要谨防达赖集团的境外回流僧侣对寺庙的非法管控，抵制寺庙内部的稳定和秩序隐患。

（三）寺庙治安管理人员的综合水平和素质有待提高和完善

面临新时期的新问题，旧的培养方案已经不能完全满足藏区治安管理工作的需求，目前的藏区寺庙治安管理缺乏统一目标，无论是决策层还是执行层都对宗教、寺庙的认知度不够，还不具备专业的寺庙治安管理能力，工作态度和工作作风还不够踏实，形成了有效管理寺庙的内部障碍，浮于表面的工作态度造成民心流失，群众基础薄弱，不仅不能将寺庙治安管理服务于藏区社会稳定，甚至形成反向推动力，藏区寺庙治安管理人员专业性不强，加之达赖集团利用寺庙策划“西藏独立”居心险恶，藏区稳定局势确实令人堪忧。

四、改进藏区寺庙治安管理的工作途径

现阶段，藏区的寺庙治安管理实行分级负责、条块结合、以块为主的管理机制和“属地管理”原则，由各级领导及统战民宗部门主抓，公安、国安、武警等部门统筹，坚持重点关注和定点联系相结合，积极发挥爱国宗教团体的作用，引导寺庙的日常运行和管理与社会主义制度相适应，力求确保宗教的领导权牢牢掌握在了爱国爱教的僧人手中。针对存在的问题，应进一步推进藏区藏区寺庙治安管理工作，应加强法治建设，强化普法宣传教育，夯实藏区依法治理的基础，同时要大力推行网格化管理，加强实有人口管理，加大群防群治力度，严厉打击各类违法犯罪活动，还要注重源头治理，及时将各类隐患化解在初始阶段，促进“平安寺院”建设。

（一）加强寺庙治安管理教育工作

1.贯彻落实寺庙管理政策，紧密部门配合联系。藏区的寺庙治安管理既要遵循现行的《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法》、《藏传佛教管理试行办法》等具体规定，也要坚持大的方针政策，具体来说，要坚持祖国统一的大方向不动摇，坚持党委、政府的统一领导，维护正常合法的宗教活动，坚持分类管理与服务并重，把握全局、形成合力、整体联动、标本兼治。应对非暴力不合作的软对抗，单靠打击是不够的，更要揭露达赖集团分裂国家的实质目的，是在利用宗教的外衣裹挟群众。我们要做的是与分裂势力争民心，在信众众多的藏区，争取寺庙的政治立场就在很大范围内把握了民心的走向。为此，政府各部门要将中央好的政策真正落实到实处，提高综合管理寺庙治安的能力。例如：藏区各级政府积极在寺庙组织开展以现代图书进寺庙现代知识讲座进寺庙、现代电视进寺庙为内容的现代文化“三进”寺庙活动[6]，推进寺庙的知识教育结构现代化，深化和改进寺庙教育方式，实现寺庙由被动适应向主动适应的转变。各部门只有通力合作，达成情报信息合作网络，才能将对寺庙的管理效能最大化，避免内部力量的消极抵消，形成聚合力，推进寺庙治安管理的现代化。

2.构建长效机制，加强寺庙治安管理法制教育。达赖集团注重对境内寺庙的投入就是看到了寺庙在鼓动信众上不可忽视的作用，我们面对这样的叵测居心，必须加强寺庙的法制教育，构建起寺庙法制教育长效机制。纵观藏传佛教的教义，我们不难发现爱国爱教、遵规守法、弃恶扬善、崇尚和谐都是其主线，所以，对于寺庙的治安管理必须弘扬爱国主义法制教育，必须遵循其教义本身的主线、尊重宗教产生、存在和发展的客观规律，弘扬正义爱国主义观念。深化和改进寺庙教育方式，实现寺庙由被动适应向主动适应转变，要把社会主义制度教育、主题活动教育、法制教育、反分裂斗争教育和和谐文明教育作为对僧人教育的主要内容,进一步提高僧人的政治素质、学识素质、道德素质，使他们成为脑海有佛祖、心中有共产党、信仰有支撑、行动有方向、行为有法纪规范的僧人,使寺庙成为爱国爱教、维护社会稳定的重要场所[7]。不断增强僧尼的国家的认同感，让僧尼带领信众自觉与达赖集团划清界限，坚决抵制和反对分裂势力的渗透破坏，不参加扰乱社会秩序的活动。

（二）夯实寺庙管理大数据基础，严格控制寺庙规模

达赖集团为了推动境内的非暴力不合作运动，加大了对境内寺庙的掌控力度，越来越多的境外回流僧尼回到境内藏传佛教的主要寺庙，境外达赖集团对回流僧尼加以鼓吹，策划将他们包装成佛教造诣极高的活佛，重新掌控境内寺庙，以方便其对境内广大僧尼和信众的掌控，使他们成为“西藏独立”的助力器，为此，我们必须要对寺庙进行分类管控，既严格控制现有寺庙的规模，又要限制寺庙的新建，既要对已入寺僧尼严格管制，也要严格控制新入寺僧尼数量，尤其对于未成年人入寺修行要严格杜绝，避免新生力量的价值观、世界观颠倒，还要加强对财务收支情况的监督，以防寺庙经济在地方的过度膨胀带来的威胁。同时，对于爱国寺庙我们也要加强对寺庙基础设施建设，提高政府对寺庙在编僧尼的公共服务水平。例如：2011年11月25日，西藏自治区政府根据《中华人民共和国社会保险法》，结合西藏自治区实际和僧尼特点，制定了《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》，对在编僧尼建立基本养老保险制度、基本医疗保险制度、最低生活保障制度等，2008—2012年期间，西藏自治区政府完成了西藏自治区核定员额内僧尼免费健康体检，为全部在编僧尼购买了团体人身意外伤害保险[8]。这样的惠民措施对于争取最广泛的僧尼支持就有现实意义，我们应该加以借鉴、宣传、推广，以此扩大寺庙依法管理的效能。

1.人员基础信息知悉。寺庙治安管理的一大突出问题就是对僧侣信息的掌握不充分。藏区有大量的出家僧侣，长期生活在寺庙中，这些人员信息公安机关往往难以全面掌握。由于基础的人员信息登记制度没有被贯彻落实，不能实现对重点关注人员的及时动态掌握，也很难实现寺庙治安管理的信息化，故首要解决的就是基础信息获取的常态化。

以格鲁派为例，其寺庙一般都有措钦、扎仓、康村、弥村这四级管理机构，其中二级部门扎仓中的“格贵”主要掌管各个扎仓僧众的名册和纪律，而“弥村”作为寺院的基层组织单位，其内部实行“格甘”责任制，这些独有的管理部门使得藏区的寺庙管理在内部来说是自由体系和系统的，基本的信息应该是相对完备的。公安机关要做的就是使这些基础人员的基本信息不断电子化、常态化，建立一个大的数据网络，但寺庙的内部管理仍需系统化、规范化、制度化，使寺庙进一步协调和社会发展与稳定的关系，消除不适应社会的某些功能。不同等级的寺庙部门对信息的搜集类目是不同的，容易形成繁杂混乱的数据基数，如寺院扎仓下一级的康村，则根据僧人各自的籍贯来组织、区分，却又没有明确等级，这些长期以来形成的基本差异还需要我们做大量的基础工作来丰富基本信息数据需求，要在注入现代治安管理理念、重构寺庙内部治安管理模式的基础上，对传统模式进行认真扬弃，保存部分原有的寺庙分工与称谓，将藏传佛教传统管理智慧和现代治安管理理论有机结合起来，服务于治安管理[9]。

2.进出物品信息登记。藏区寺庙治安管理的另一大难题就是进出物品的管理，由于特有的佛教信仰，虔诚的信众会对寺庙的僧侣就行供奉，僧侣也会有对信众的布施，频繁的物品更迭很容易使得寺庙的治安管理失控，尤其是藏传佛教对修行法器的高度重视，使得寺庙仍有枪支、弹药等一些了危险物品，不得不引起高度重视。

实现寺庙基础物品治安管理的信息化公安机关要积极应用物联网技术。物联网技术可以将人、车、物、库等信息有效整合，实现对涉及危险物品信息的直观展示、危险物品轨迹的精确掌握、危险物品与之相关信息的印证关联、联动强制报警信息的综合呈现等动态远程监管的功能。物联网技术的应用，有助于公安机关对危险物品进行全时空、全方位、准实时地动态监控，实现有效预防危险物品灾害事故和精确打击涉危违法犯罪的目的，避免新的危险物品和反和谐物品流通于寺庙内外。同时，公安机关公安机关不仅要从基础建设入手，加强科技设备的投入和引进，如在进出寺庙的重要通道进行巡逻盘查时配备危爆物品探测仪，提升危爆物品的发现、识别能力，有效遏制涉危暴恐活动的发生[10]。

3.宗教活动信息掌握。规范化的宗教活动，从传统治安管理角度来说是要认真组织僧众学习有关政策法规，从完善规章制度入手，明确各岗位职责，责任落实到人，使寺庙管理工作走上法制化、规范化轨道。从现代化治安管理的角度来说，是要加强宗教活动各类信息的常规规范化，登记宗教活动的基础信息，分类存储。笔者认为可以分为常规活动和大型活动两大类。其中常规活动要具备规律性总结，重点是大型活动要明确参与人员、时间、内容、组织者等完备信息，越详细越好，避免疏漏。

现代化的宗教信息管理不能局限于仅有的信息登记，更应该有警综平台的预警警示作用，实现对重要任务、重要节日的有针对性的安防布控，使得大平台系统真正服务于藏区寺庙治安管理。通过建设宗教工作基础数据库和宗教事务管理应用系统，有利于逐步实现宗教事务管理的规范化、科学化、动态化。通过网络收集宗教领域信息动态，及时掌握宗教事物热点，有利于提高应对宗教突发事件网络舆论引导的能力和水平。2012年底，四川、青海、甘肃三省藏区发生僧人自焚的极端事件后，宗教界通过网络主动发声，呼吁大家珍爱生命，扩大了正面信息传播面，有效地引导了正面的宗教网络舆论[11]。

（三）推进信息共享，推进寺庙治安管理各部门联动

藏区寺庙治安管理，应结合现实情况、抓住工作重点、找准工作难点、密切联系群众，在各方支持、配合下，构筑藏区寺庙治安管理信息化建设网络，以建立寺庙治安管理长效机制。

1.信息基本要素统一化，创建打防一体的基础信息共享机制。探索信息主导警务的新型警务工作模式,在公安各专业信息系统已经具有一定的信息积累与应用范围的基础上,在不同区域范围内建立横向联系的信息系统,大幅度提高公安基础信息系统的功能和应用效率,解决区域信息共享与协同作战能力提升的问题[12]。根据这一构想,对实战部门一线民警应提出新的工作要求,一方面要多到将信息及时传递给本部门的系统管理人员，另一方面要及时联系其他政府的管理部门，实现不同政府部门之间的实时联动，资源共享，提高工作效率和工作水平，达到事半功倍的效果。

2.信息基本形式电子化，创建虚实合一的基础信息共享机制。公安工作中常常提到整合，但整合的前提是具备需要整合的材料或资源，将所有资源加以融合处理，达到所想要的目的或结论。但在公安治安管理中，不可能把海量的全部数据都拷贝到硬盘里来。所以公安治安管理工作最好的方法是虚拟整合。即针对需求给出一个虚拟的路径，告知获取资源的方法，对于需要查询的信息，指定进入相应的资源库；提供口令、账号，告诉你怎么进去、怎么查、能查什么[13]。从这个角度来说，它就不再是单纯的实现不同平台间的数据共享，更是一个大平台框架下，分层级的资源共享。这样更利于信息的高速、准确传递，节约行政成本，提高工作效率。

3.信息更新维护常规化，创建准确实用的基础信息共享机制。信息不会是一尘不变的，只有我们掌握的信息是准确的、可共享的、可深加工的，公安工作一体化才真正成为可能。要按照统筹规划、分步实施、优势互补、错位建设、互联互通、服务实战的原则，积极推进集情报信息的收集汇总、整合处理、查询检索、预警发布、统计分析、数据挖掘、动态调用于一体的情报信息综合应用平台，为侦察破案、形势分析、社会管理、领导决策等提供多方位、深层次、预警性的情报信息支持，提高情报信息对公安工作支持的主动性、及时性和科学规范性[14]。寺庙治安管理数据的及时更新和系统维护对于高效管理藏区寺庙极为重要，要改变不愿用信息数据的传统工作理念，真正实现公安治安管理工作的信息常态化。

（四）加强人力资源管理，实现寺庙治安管理平台系统化

1.培养信息平台人才，以人优化信息。只有实现业务、信息、数据资料三大处理流程的有机融合,才能充分发挥治安信息化建设的整体效益。首先要明确融合是将信息处理和数据资料处理流程嵌入到业务流程中去,其次这一嵌入不应增加业务处理主体的工作量并能提高其工作效率[15]。藏区寺庙治安管理特殊性、复杂性，需要我们进一步培养平台人才，既要有技术人才、又要有民族宗教人才，通过各方合力才能搭建出有实用价值的大数据平台。

2.打造信息应用人才，以人完善信息。信息化关键在人，有好的人才实现数据信息化，也要有信息化一是的公安民警将信息应用于工作中，因此必须打造信息应用人才，懂得在寺庙治安管理中积极运用信息化大数据平台，实现人来完善信息功能，大数据平台服务公安工作。

具体来说就是要强化培训，实现由“不会用”到“精通用”的转变。一是分层轮训、全警受训，以“轮值轮训”载体，分层次、分警种、分专业、分熟练程度，科学编排班次，设置不同的培训重点，增强针对性；二是以考促训、人人过关，制定严格的全员考试制度，对考试不及格的民警，利用双休日或晚上下班时间进行补训；三是以赛带训、积极进取，定期开展信息化应用技能比武竞赛，评选先进典型，激发广大民警进取精神；四是以案推训、增强实效，定期组织相关警种部门召开网上作战成果研讨会，通报辖区发案情况和治安动态，剖析利用信息化手段侦察破案的成功案例，交流切磋网上作战的经验做法[16]。真正实现在最需要信息化提高工作效率的基层警力中大范围普及信息化，推进信息化。

3.塑造信息管理人才，充分挖掘信息的利用价值。现如今，虽然信息管理还没有精确统一的定义，但综观各种信息管理的定义，我们可以明确的是，信息管理是一个围绕信息展开的对信息交流活动过程中所有要素进行计划、协调、控制，从而有效满足信息需求的过程，它关注的是数据信息处理及相关的信息技术，如信息收集、存储、检索等计算机、网络技术，信息及信息技术是信息管理的核心。它忽略“人”的主导因素，造成的结果是，一方面忽略了组织中的人员头脑里的经历、经验、技巧、诀窍、体会、感悟等宝贵知识；另一方面缺乏对信息用户的需求研究，仅仅用系统内部的有限数据提供被动的情报产品服务[17]。

公安机关在在享用信息化所带来的治安便捷同时，容易产生轻信数据、盲目依赖的心理，难以实现技术信息服务警务战略，难以使得大数据引领实战，使得前期部门辛苦的数据收集、整理、整合、共享不能发挥其效，所以必须培养管理人才，利用信息化的平台实现对寺庙治安管理的情况分析、动态掌控、分析研判、远程指挥。

五、结语

新时期，达赖集团不会放松对寺庙的渗透，甚至会加大对寺庙的投入来为其“西藏独立”铺路，意识形态领域的冲击会阻碍西藏社会的稳定，非暴力不合作运动的兴起也会给藏区的长远发展带来阻力。为了进一步加强和创新寺庙治安管理，现阶段我们应该转变寺庙治安管理的传统理念，改进寺庙治安管理的传统模式，完善寺庙治安管理的传统构架，既加强自身管理综合能力的提高，又要加强对民心的关注[18]，加强僧尼对寺庙的自主爱国管理，使寺庙管理从固化的经验办事到创新的法制化运行，从而推进“依法治寺”，严厉打击分裂势力和达赖集团藏独分子，最终服务于藏区社会的长期稳定和繁荣发展。

创新藏区寺庙治安管理是实现藏区长远发展的重要工作内容。公安机关在信息化的工作背景下，应推动寺庙治安管理信息化，不断理顺藏区寺庙治安管理模式，深化和改进寺庙治安管理方式,实现寺庙治安管理的规范化、信息化、高效化，在藏区社会管理有效运行的基本态势下，辅之以预警研判工作，实现藏区长治久安。

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