从“2 1 1工程”到“双一流”：我国建设世界一流大学政策变迁的内在机理

王庆华，张　婷，张李斌

（吉林大学　行政学院，吉林　长春　130012）

在知识经济时代，国家间的竞争不仅仅依靠军事和经济等硬性的指挥权力，文化教育、意识形态、政治制度等软性的同化权力同样重要，“可能因为其他国家希望追谁它，羡慕其价值观，以其为榜样，渴望达到其繁荣和开放的水平等”。[1]加快高等教育发展，建设世界一流大学，是实现科教兴国和人才强国战略的现实选择，也是提升我国文化软实力和综合国力的关键途径。从建国初期的重点大学建设到连续推出的“211工程”、“985工程”、“优势学科创新平台项目”、“中西部高校基础能力建设工程”、“高等学校创新能力提升计划”以及“世界一流大学和一流学科建设”等都是为实现这一目标的具体举措。不同时期实施不同的教育工程，反映出我国建设世界一流大学政策的与时俱进，这与国家规划、执政党理念、政府换届和重要人事变动、新闻媒体、专家学者、社会大众以及关键时机等因素紧密相连。

一、我国建设世界一流大学政策变迁的历程

新中国成立后，我国高等教育事业进入了崭新的时期。1954年教育部首次确立了中国人民大学等6所大学为重点大学，随后几经调整和优化，到1963年全国重点高等学校共有68所。1960年教育部在天津召开高等教育重点学校问题座谈会，明确提出“全国性重点大学，应在3年到8年内，力争成为世界上最先进的高等学府”，我国建设世界一流大学①文章所述“世界一流大学”并不完全等同于“双一流”，是指我国建成高等教育强国的路径选择。在此意义上，与“重点大学”、“高水平大学”等同用。“211工程”、“985工程”、“2011计划”等都属于“世界一流大学”建设过程中的一个阶段步骤。正式起航。1978年，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，恢复了“文革”前确立的60所全国重点高等学校，并增加28所高校为重点大学，截止1981年全国共有重点大学98所。进入20世纪90年代中期，国家先后实施了一批教育发展重大工程，我国建设世界一流大学进入了高速发展时期。

（一）“211工程”阶段（1991－2011年）

1991年4月，七届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出，有重点地办好一批大学，加强一批重点学科点的建设，使其在科学技术水平上达到或接近发达国家同类学科的水平，这成为“211工程”建设的雏形。1993年，党中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》提出，为了迎接世界新技术革命的挑战，要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业，力争在下世纪初，有一批高等学校和学科、专业，在教育质量、科学研究和管理方面达到世界较高水平。同年，国家教委印发了《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》，决定设置“211工程”重点建设项目，即面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科点，以此为契机，“211工程”建设全面展开。这也是新中国成立以来，由国家立项的高校领域规模最大、层次最高的教育工程，分三期建设，共涉及112所高校，其中四所高校实行两地办学模式。2008年教育部举行会议，介绍“211工程”十年建设成就及开展三期工程建设情况，会议认为，我国“重点建设的学校整体实力有了显著提高，缩小了与世界一流大学的差距”、“部分学科实际上已经接近或者达到了国际的先进水平”。2011年教育部表示不再设立新的“211工程”大学（见表1）。

表1　“211工程”阶段

（二）“985工程”阶段（1998－2011年）

1998年5月4日，江泽民同志在庆祝北京大学建校100周年大会上发表重要讲话，提出为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学，当年率先在北京大学和清华大学启动一流大学建设。1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，“985工程”建设正式启动。这是我国在世纪之交做出的重大教育部署，我国建设世界一流大学进入了更高层次和更大影响的新阶段，经过两批次申报，共有39所高校入围。2004年，根据《2003－2007年教育振兴行动计划》，启动了“985工程”二期建设。2006年，实施了“985工程”优势学科创新平台项目，主要以国家或行业发展急需的重点领域和重大需求为导向，面向高水平行业特色型大学，从列入“211工程”建设的中央部属高校中遴选，共有33所高校入选。2010年，根据《教育部、财政部关于加快推进世界一流大学和高水平大学建设的意见》，新一轮“985工程”建设开始实施。2011年，教育部部长表示，“985工程”已经关上大门，不会再有新的学校加入这个行列。2015年，中央全面深化改革领导小组通过决议，将对“985工程”、“211工程”等项目做出新的部署（见表2）。

表2　“985工程”阶段

（三）“2011计划”阶段（2011－）

2011年，胡锦涛同志在庆祝清华大学建校100周年讲话时提出，要积极推动协同创新，通过体制机制创新和政策项目引导，鼓励高校同科研机构、企业开展深度合作，建立协同创新的战略联盟，促进资源共享，联合开展重大科研项目攻关，在关键领域取得实质性成果，努力为建设创新型国家做出积极贡献。为落实这一讲话精神，2012年，教育部和财政部决定实施“高等学校创新能力提升计划”即“2011计划”，主要面向科学前沿、行业产业、区域发展以及文化创新四大类别，四年为一个周期，这是继“211工程”、“985工程”之后，中国高等教育系统又一项体现国家意志的重大战略举措。同年召开的“全面提高高等教育质量工作会议”又将“协同创新”作为落实全面提高高等教育质量的重要支点。2013年，《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012－2030年）》发布，提出加快国家创新体系建设、健全协同创新和开放共享机制，探索建立高校、企业、科研院所、地方政府以及国际之间的协同新模式。目前两批次共认定38家协同创新中心。《教育部2016年工作要点》提出，要持续推进“2011计划”取得实效（见表3）。

表3　“2011计划”阶段

（四）“双一流”建设阶段（2014年－）

2014年5月4日，习近平同志在北京大学考察时提出，办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。2015年国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出，加快建成一批世界一流大学和一流学科，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力，实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越，与国家五年规划同步实施，这是党中央、国务院在高等教育发展方面做出的又一重大战略决策。教育部2016年工作要点明确提出，加快一流大学和一流学科建设，制订“双一流”实施办法。2017年1月全国教育工作会议提出全面启动“双一流”建设，培养拔尖创新人才，同年教育部工作要点提出要组织实施好“双一流”建设，设立建设专家委员会，确定建设高校、学科遴选认定标准、程序和范围，组织建设高校编制建设方案，建立信息公开公示网络平台。2017年3月，教育部部长陈宝生表示，“双一流”的标准就是中国特色和世界一流的有机融合，不是“985”、“211”的翻版，也不是升级版，更不是山寨版，部属高校和地方高校是平等的。同年9月20日教育部、财政部、国家发展和改革委员会公布了“双一流”建设高校名单（见表4）。

表4　“双一流”建设阶段

二、多源流理论及其适用性

公共政策会受到政策环境的影响，当经济政治、社会文化环境发生改变时，现行政策也需要进行调整，政策变迁就成了常规状态，“所有政策本身就是一种变迁”[2]，探寻政策变迁的内在机理有助于更好把握政策运行规律和发展态势。西方政策学界对政策变迁的认识始于林德布洛姆的“渐进主义”模型，但该模型被看作“不足以描述和解释所有的政策变迁现象，需要有更细致的讨论”[2]。

多源流理论（the Multiple Streams Framework）是美国公共政策学者约翰·W·金登在有关垃圾桶模型（Garbage Can Model）的基础上提出的，该理论旨在解释处于“模糊性（对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态）”[3]条件下政策是如何制定的。该理论认为，政策议程设置的参与者包括政府内部的参与者和政府的外部参与者，前者包括行政当局（狭义的政府），文官和国会，后者包括利益集团，学者、研究人员和咨询顾问人员，大众媒体，虽然他们之间的界限很难清晰划分，但并非完全独立，他们通过议程和方案的讨论互动交织。金登认为，在政策过程中存在三种源流，它们对政策议程和备选方案产生重要影响：问题源流（问题如何被察觉和确认）、政策源流（专家提出政策方案或主张的过程）和政治源流（影响问题解决方案的政治活动、政治事件和政治力量），三种源流在关键点的结合将“政策之窗”开启，进而把公共问题推上政策议程。

图1　多源流理论模型示意图

多源流理论为渐进主义者无法解释非渐进决策提供了新途径，也为理解政策变迁的内在机制提供了独特视角。从政策过程理论的角度看，任何新的政策议程设置都可以看作是政策变迁的重要表现。当然，任何理论由于时代的限制不可避免地存在自身缺陷，应不断修正完善。同时，理论适用性具有制度、文化和国别差异，应理性看待。

1．政治制度的差异情况。金登在论述多源流理论时所依据的案例全部从美国这样成熟的民主政治制度里提炼出来的，没有将政治制度作为核心变量来考察政策过程，即便他本人也注意到了制度的重要性，“制度安排和政府自主的重要性对议程建立施加了一种与众不同的影响”，[4]但不同政治制度下多源流理论应该如何调试，金登并没有给出明确的答案。我国的政治结构和制度安排与美国有很大区别，但改革开放近四十年，我国的民主化程度大大提升，民主政治建设深入推进，这为多源流理论的中国实践提供了本质性条件。国内学者据此对我国教育、人口、住房、民族和社会救助等政策的出台或变化进行了专门探讨，综合来看，该理论在我国具有适用性。

2．三个源流的独立性问题。金登认为，问题源流、政策源流和政治源流之间是相互独立的，遵循自身的规律发展变化。但现实生活中，任何一项政策的制定、变迁或终结都会使得三个源流产生互动关系，甚至一个源流的变化会导致整个政策过程发生根本性变化，“如果几个源流被看作是相互依赖的……整个过程的目的性、战略性也会更强”。[5]另外，扎哈里尔迪斯（Nikolaos Zahariadis）将政治源流中的国民情绪、利益集团和换届整合为一个变量即执政党的意识形态，而这种修正更符合我国现实情况和政策解释维度。我国是单一制国家，实行中国共产党执政和各民主党派参政的政党制度，中国共产党的意识形态对我国的政策过程有特殊作用。

3．社会转型对政策变动的影响。挪威学者斯坦因·U．拉尔森（Steinugelvik Larsen）认为，“当代所有的经济体系都具有推动他们不断走向内部整合的内在相互依赖，那种相互依赖表现在技术、经济和社会三个层面，而工业化使得社会多样性和复杂性日益增长”[6]，这种变化和依赖对公共政策议程尤其是政策变动有重大的影响。我国正处于社会转型期，政策困顿与制度失范、“转移性制度效益缺失”不可避免[7]，政策变动带有明显的转型痕迹。我国目前存在六种政策议程模式并存：“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。[8]因此分析我国政策变迁问题源流时，应特别注意我国建立的制度性信息反馈系统；分析政策源流时，应特别注意人大代表、政协委员的作用；分析政治源流时，应特别注意执政党意识形态和民众意愿等。

三、我国建设世界一流大学政策变迁的逻辑演进

基于多源流理论分析我国建设世界一流大学政策的变迁，有助于全面把握该政策的设计初衷、运行机制和变化规律，从而为政策优化提供可行性建议。

（一）建设世界一流大学政策变迁的问题源流

建设世界一流大学政策之所以引起社会广泛关注，尤其是这一“问题”不断进入新的政策议程，重要原因在于相应的教育指标发生变化、焦点事件引导和多种信息反馈。

1．建设世界一流大学政策的调整是对科教兴国和人才强国战略的回应

1995我国首次提出实施“科教兴国”战略，旨在促进科技、教育和经济紧密结合，已经成为我国国家战略和基本国策之一。1998年制定实施的《面向21世界教育振兴行动计划》是贯彻落实科教兴国战略的起始点，也是在这一年国家确定“985工程”建设项目。2002年提出“实施人才强国战略”，2007年又将该战略作为发展中国特色社会主义的三大基本战略写入党的十七大报告，提出造就世界一流科学家和科技领军人才，抓好以高层次人才和高技能人才为重点的各类人才队伍建设。2012年正式实施“2011计划”的重要原因是“解决教育、科技与经济社会发展结合不够紧密以及科研资源配置分散、封闭、低效等问题”以及把握“出创新成果出创新人才和全面提高高等教育质量”这个关键环节。目前正在实施的“双一流”建设项目将总体目标确定为到21世纪中叶，基本建成高等教育强国，这与科教兴国和人才强国战略遥相呼应。

2．“985工程”、“211工程”等实施中存在的结构体制矛盾凸显

自1993年开始实施的“211工程”、“985工程”等项目带动了我国高等教育水平的整体提升。但是，诸如“竞争缺失、重复交叉”等结构性问题已经出现。我国建设世界一流大学遵循行政主导下的资源集中配置模式，哪些学校可以进入重点建设行列，完全由政府指定，这所大学的地位因资源配置和权力赋予而逐渐固化并且形成了“马太效应”：重点大学越来越强，普通大学越来越弱，因此“背离了大学学术生态与一流大学建设的天然联系，忽视了合作竞争机制与学术生态的培育”。[9]另外，一流学科建设与学校管理体制也存在矛盾。一流学科建设一般以二级学科为口径，但很多院系按照一级学科建立，把一流学科建设的执行单位放在院系或教研室是不合适的，一流学科建设需要整体规划、点——面——线协调推进。再者，项目考核仍以结果为导向，注重成果产出，忽视过程评价，尤其是受众对项目成效的感受常常被忽略。

3．“985工程”、“211工程”等伴随的身份符号影响社会公平正义

教育公平是百姓最关心、最切身感受的重要问题，因此被赋予了社会公平正义起点意义。因“身份符号”带来的教育不公平问题日益突出，这些符号“指明某些特征及其与事物及反映的关系……并在指示那些特征时把它们从其直接的环境中分离出来”。[10]我国高等教育正从精英化走向大众化和社会化，高校与社会之间的联系更加紧密复杂，呈现出竞争冲突或交换合作的特征。“211工程”、“985工程”等被确定时就已经贴上了身份标签，由此造成了诸如招生录取、教师招聘、大学生就业等方面存在的严重不公平问题。高校研究生调剂工作，绝大多数高校都在显著位置标明原则上只招收“211工程”、“985工程”和中科院系统的考生。高校招聘教师，不仅看最高学位是不是在这些学校获得，还要求第一学历的层次。用人单位甚至对毕业生薪酬“明码标价”，尽管教育部多次表示“严禁发布含有限定985高校、211高校等字样的招聘信息”，但成效不大。

（二）建设世界一流大学政策变迁的政策源流

我国建设世界一流大学政策自确定之时就处于争论之中，争论的焦点主要围绕政策执行的偏差和由此带来的负面影响。此后，该政策不断地进行优化调整，在政府的顶层设计、研究人员的学术建议和大众媒体的持续关注下发生多样的变化。

1．政府的顶层设计影响政策变迁的主要方向

政府对建设世界一流大学的定位以及主要官员发表的重要讲话在一定程度上直接影响到政策变迁的主要方向，在具有可操作性的步骤和促进社会公平的价值的思考下，具体政策被提上议程的概率就增大很多。就“211工程”战略意义而言，时任国务委员的李铁映强调，如果再坚持几十年，不断地发展下去，中国必然会产生在世界上优秀的、高水平的高等教育，这种理念和观点影响着我国建设世界一流大学政策的发展。后来实施的“985工程”、“2011计划”等项目在运行中存在的诸多问题同样受到政府官员以及高校管理者的关注。河南大学校长娄源功认为，全国的本科院校有的是娘娘级别的，有的是贵妃级别的，有的是“答应”、“常在”级别的，等级色彩十分浓厚。全国政协委员葛剑雄认为“211工程”“985工程”不可能是个长期的政策，只是阶段性的特殊的措施。教育部则明确表示将统筹推进世界一流大学和一流学科建设，不存在废除“211工程”和“985工程”的情况，这一说法在2017年两会上得到教育部部长陈宝生的印证。

2．研究人员的学术建议影响政策变迁的侧重点

研究人员从宏观到微观提出了许多积极建议，通过课题研究、论文发表、编撰著作、学术会议、节目访谈等形式围绕高等教育理论与实践等传达观点。北京大学陈学飞在对“985工程”政策形成的宏观背景研究发现，该政策目标较为模糊且实现目标的代价难以计算，政府能在多长时间内持续支持存在不确定性等[11]。学术研讨会是研究人员探讨问题、交流经验、提出建议的常规重要形式，与会人员通过主题发言和分组讨论，分析教育政策存在的主要问题并提出改善路径。从教育部人文社会科学研究一般项目获批的情况也可以看出研究人员对于我国建设世界一流大学的学术关切：我国高水平研究型大学发展战略研究（2005年）、“中国特色、世界一流”大学建设的理论与实践研究（2010年）、行业性特色大学学科体系的生成与发展研究（2011年）、协同创新中心内部治理机制研究（2014年）以及我国创建一流大学的实施路径研究（2016）等，这些项目既反映出研究人员的学术旨趣和专长，也从一个侧面影响着我国建设世界一流大学政策的变化。

3．大众传媒的持续关注影响政策变迁的速度

大众传媒对政策过程的影响不断扩大，我们对政策问题的关注与媒体广泛的报道和倾向性引导是分不开的。我国没有形成类似于西方的“媒体利益集团”，但媒体的特殊作用使得政策变化的速度进一步提升。我们对“211工程”、“985工程”、“2011计划”等政策内容的了解基本是从网络上获取的，对这些政策的讨论也往往是网络媒体推动的。如2014年关于废除“211”“985”的讨论最早源自中南大学新闻网，网站将校长张尧学在全校科技工作会议上的讲话录音整理成文字，各大报纸、网络等媒体广泛传播发酵后，教育部门作了说明。而后媒体关于“双一流”建设展开了多维度讨论，如“双一流”和“985工程”、“211工程”的关系，高校挖人大战，甚至根据ES最新数据——中国内地高校综合排名情况，罗列出了“双一流”建设高校名单等，但并没有得到官方的确认。直到2017年9月20日，我们通过中央政府网站获知教育部等正式公布“双一流”建设高校名单，随后该消息在微信等新媒体上迅速传播开来。

（三）建设世界一流大学政策变迁的政治源流

我国国家性质决定了我国政治体制。中国共产党作为执政党，其意识形态的确立和演变对我国各项政策有着本质的影响，而政府换届和重要人事变动对政策的影响最直接，民众对党和政府出台并完善与其切身权益相关的政策充满期待。

1．执政党的意识形态关系政策变迁的原则

从代表中国最广大人民的根本利益到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，无不体现出党的为民情怀。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把人民利益放在至高位置：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。党的理念和意志在政策制定、执行、变迁等过程中发挥至关重要的作用。历届党代会都会提出相应的政策主张，反映了党对人民大众需求的认知以及为满足这些需求而进行的顶层设计。各民主党派和无党派人士是我国政策的特殊主体，他们通过调查讨论、建议监督等方式参与政策过程，与执政党密切配合。从“211工程”到“双一流”建设的政策变迁，与每次党代会提出的教育方针密不可分。党的十六大提出，教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。党的十八届五中全会提出提高高校教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平。

2．政府换届和关键人事变动关系政策变迁的时机

政府作为主要的政策主体，其换届以及关键人事的变化对政策议程产生重大影响，也为政策变迁提供了恰当机会。我国建设世界一流大学政策与中央政府换届和由此带来的诸如总理、国务委员、教育部门等关键人事的变动是密切相连的。“211工程”的获批与李鹏（时任国务院总理）、李岚清（时任国务院副总理）、李铁映（时任国务委员）等领导的支持和组织研究是分不开的。1998年第九届中央政府成立，“985工程”的实施就是为落实江泽民1985年在北京大学建校100周年上的重要讲话精神。2003年和2008年第十届、十一届中央政府成立，胡锦涛任国家主席。为了落实胡锦涛在清华大学百年校庆上的重要讲话精神，国家实施“2011计划”。2013年第十二届中央政府成立，习近平任国家主席，李克强任国务院总理。2014年习近平在北京大学考察期间，对发展具有中国特色、世界水平的现代教育做了深刻阐述，为贯彻落实这一重要讲话精神，国家启动了“双一流”建设。

3．民众的热切期盼关系政策变迁的具体内容

民众的期盼犹如种子，“种子可以来自任何地方，但是认识其发芽和生长的关键在于是否有肥沃的土壤或者对思想的初步接受”，[4]因此政府对于民众的意见或建议的识别和重视影响着政策议程的变迁。政府通过多种途径去了解民众的意见或建议。国家领导人到高校视察和基层考察是获取建议、传递政策内容的重要途径。2014年习近平到北京师范大学看望教师学生，观摩课堂教学和进行座谈交流，强调要培养、造就、涌现一大批好老师，为发展具有中国特色、世界水平的现代化教育做出更大贡献。重大公众言论往往成为焦点问题争论的导火线和政策内容变化的风向标。2014年11月13《辽宁日报》刊发《老师，请你不要这样讲中国》，文章细数了高校哲学社会科学老师缺乏理论认同、政治认同和情感认同及随意抹黑中国等问题，这给我们思考教师道德、教师责任打开了空间维度，这与“双一流”建设的指导思想“以立德树人为根本”和建设任务之一“引导教师潜心教书育人、静心治学以及加强对中华优秀传统文化和社会主义核心价值观的研究宣传”是对应的。

（四）政策之窗开启：简政放权政策的持续实施和深入推进

当问题源流、政策源流和政治源流在关键时刻汇集在一起，也就是“最得意的解决办法的机会”出现时，政策之窗便随之打开。这个关键时刻就是触发机制，“一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件）……当一个事件把一种消极状态催化为要求变化的政治压力时，就会因触发机制的持久性而发生性质的改变”，[12]触发机制起到催化作用，建设世界一流大学政策变迁的触发机制就是十八大以来实施的简政放权改革。

2013年新一届政府成立，开门第一件大事就是部署简政放权工作，将其作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，先后九批次共取消和下放行政审批事项618项，其中涉及教育部门的事项对建设世界一流大学政策变迁起到了积极作用。2014年取消国家重点学科的审批，增强了高校自主性，提升了高校办学活力。2015年提出严格控制针对各级各类学校的“三评一查”（项目评审、教育评估、人才评价和检查事项），大幅减少总量，以减少对学校办学行为的行政干预。2016年教育部宣布失效一批规范性文件，如《关于继续实施“985工程”建设项目的意见》等7份关于“211工程”、“985工程”的文件，意味这些教育工程将不再以单独的方式出现，“身份固化、竞争缺失、重复交叉”等问题已经被正视并有序解决，这是2016年正式实施“双一流”建设的重要前提。这些措施的出台和实施，都为“双一流”建设扫清了体制机制障碍，推动着我国建设世界一流大学政策从“211工程”向“双一流”的重大转变。

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