中国城市公用事业公私合营模式的垄断之谜

许梦博，张一楠

（吉林大学，吉林　长春　130012）

一、问题的提出

PPP是Public－Private－Partnership的英文首字母缩写，中文译为公私合作。公一般是指政府，私可以广义的概括为社会资本。公私合营（PPP）的理念最早是由英国政府于20世纪80年代提出，由于能够充分发挥政府和私人部门各自的禀赋优势，并具有现金流充沛及稳定等特征，非常适合用来营建城市公用行业。PPP近几十年内广泛被各国应用并逐渐形成一种标准的模式，因而，凡是采用政府和社会资本合作进行城市公共基础设施及公用事业项目运作的模式，都可以统一称为PPP模式。

PPP模式是与我国城市公用事业特点相适应的营建方式。中国城市公用事业及基础设施建设经历了由计划经济体制逐步向改革开放后的社会主义市场经济体制转变的过程。改革过程中突出的问题可以概括为具有准公用品性质的产品、服务供给的严重不足与广大城市居民日益增长的需求之间的矛盾。针对这一难题，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要发挥社会资本、民营企业的优势并采用特许经营、政府监管的模式来分类推进公共资源配置的市场化。PPP模式通过积极引入社会资本，一方面对政府财政压力可以起到缓解作用，有利于促进民营部门在市场经济体系中的优势发挥，另一方面也为基础设施投资中存在的短期回报率较差的问题提供有效的解决途径。

随着PPP项目建设在中国的方兴未艾，国内外有关于PPP模式的学术研究也层出不穷。许多研究围绕着PPP的契约特质而展开。Francesconi和Muthoo（2006）提出理论（简称FM理论），即在不完全契约的条件约束下，强调公私两部门在配置准公共物品时剩余控制权安排的重要性，并认为最优剩余控制权应根据不同的局限条件而变化。[1]我国学者安慧（2014）等人主张对不完全契约中公司双方的合作剩余收益从定量角度进行分析。[2]还有学者王俊豪（2013）指出由于城市公用事业具有成本弱增性的特征，决定了它是自然垄断行业，所以需要政府对PPP项目中的城市公用行业实行价格管制。[3]另外，汤吉军，郭砚莉（2012）研究了自然垄断行业具有的沉淀成本大、资产专用性强等固有经济特点，并通过研究新古典经济学的完全可竞争市场理想化模型指出了政府管制价格的合理性。[4]综上所述，当前对PPP模式在城市公用事业领域内应用的研究大多集中在PPP的契约特征、自然垄断属性与政府监管等方面。本文从新古典经济学的生产者理论出发，通过对上头成本（overhead cost）、直接成本（direct cost）等概念的梳理，重新对传统的自然垄断行业属性进行讨论，并认为城市公用事业自然垄断属性严格地被市场范围所限定。在此基础上，本文还利用新制度经济学中的交易费用与产权理论讨论了地役权和政府参与城市公用行业之间的关系，并由此得到了一个关于PPP模式参与城市公用事业领域条件的一般范式。

二、城市公用事业的垄断性与PPP模式

城市公用事业实际上是多个拥有共性行业的总称，我国学者王俊豪具体地指出：“城市公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通和垃圾处理以及园林绿化等”。[5]

城市公用事业长久以来被新古典经济学认为是具有自然垄断属性的领域，如供水、电力、煤气、邮政等更被传统认为是典型的自然垄断行业。西方学者指出，由于自然垄断有成本弱增性即是说多增加一单位的供应，所需要的边际成本为零或几乎为零，因而，市场上只需要一个或少数几个经营者效益最高。一个或少数经营者虽然可以节约投资，避免重复建设，可自然垄断也属于“垄断”，同样会导致资源配置的无效率。新古典经济学里的“垄断者”不会按着边际成本（MC）等于边际收益（MR）的原则来制定价格，而是根据与自身相适应的产量为标准，这样会造成“垄断者”的实际收益大于生产成本，导致消费者盈余向生产者盈余转化，并且当生产收入高于市场竞争的价格时还会造成无效率的“哈伯格三角”①哈伯格三角，指的是由于垄断而造成的社会福利净损失，在假定货币的边际效用不变的条件下，反映在图像上是需求曲线下方，价格线上方和价格轴围成的三角形的面积。“三角”的浪费必然造成资源配置的无效率，这也是传统理论对垄断市场结构的诟病，为政府对具有自然垄断属性的城市公用事业实行价格管制提供了理论依据。

有学者认为，城市公用事业就应该由政府来运营，或者设立专门的国有企业，以国家垄断的形式来保证这些行业的公共服务职能。据此，新中国成立后的相当长一段时期里，对城市公用事业采取了国有企业垄断经营的方式。然而，城市公用事业的管理体制在改革开放后已不适应发展需要，表现出普遍性地经营效率低下，单一的投资渠道造成投资严重不足等体制性问题。面对城市公用事业国有经营体制带来的多重难题，国务院早在2005就发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出“放宽非公有制经济的市场准入，允许非公有资本进入城市公用事业和基础设施领域”。[5]在世界多国广泛应用并有数个成功案例的公私合营模式（PPP模式），就在此背景下作为一种对传统公共服务供给模式的替代性制度安排被引入中国。

由于公私合营（PPP）的本质是政府部门与民营资本之间的契约关系，使得PPP模式下的城市公用事业有别于传统上政府与非公有制企业之间的关系。本文利用外部性理论讨论了公私两部门合作的基础及制约条件。另外，PPP模式是否适用于所有的城市公用行业，更进一步说哪些特定的项目利用PPP模式营建会更有效率是本文考察的一个重点。2002年J·Plummer总结了PPP项目在英国的多种模式包括，TOT（移交－运营－移交）、DBFO（设计－建设－融资－运营），BOT（建设－运营－移交）等。[6]可以看出PPP模式是比特许经营更为广泛的概念。

三、自然垄断与生产者理论

（一）生产者理论

长久以来，城市公用事业的自然垄断属性曾经在经济学家的研究中被认为是定义性的，然而，在经济学的发展初期很少有关于“自然垄断”这一概念的论著，直到新古典经济学的开创者阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）在1927年出版的《经济学原理》（第8版）中，第一次讨论了垄断与生产成本之间的关系。马歇尔（Marshall）认为：“在那些随着产量增加，成本不断下降的产业中，垄断或许是一种理想的市场结构，它比竞争性市场结构能使价格更低，产量更大”。[7]而后许多经济学家都继承发展了马歇尔（Marshall）对自然垄断理论的定义。例如，詹姆斯·邦布赖特（James Bonbright）认为，相对于边际成本呈下降的状态，即使单位成本处在弱增阶段，由单个企业独自提供服务对某些公共行业来说也是有经济效率的。[8]以往新古典经济学中有关生产成本的讨论忽略上头成本（overhead costs）的概念，使得对自然垄断产业判定存在一定的误区，本文接下来要加入上头成本、直接成本等概念，对已有的城市公用事业的自然垄断属性重新讨论。

（二）固定成本与可变成本

经济学中的“成本”是一个重要且复杂的概念，实际上，包括生产成本在内的所有经济学中的“成本”都是指机会成本。高鸿业在其《西方经济经济学》中指出：“在西方经济学中，企业的生产成本应该从机会成本的角度来理解”。[9]马歇尔（Marshall）把经济学中的成本分为固定成本（fixed cost）与可变成本（variable cost），即在短期内无法改变投入的成本被称为“固定成本”，而“可变成本”是指短期内可变投入的成本，二者之和就是总成本。[10]然而，短期（short－run）与“长期”（long－run）在新古典经济学中至今还没有明确的定义，更加矛盾的是如果经济学中所有成本都是指机会成本，那么没有选择就没有成本，短期内无法改变投入的所谓“固定成本”代表着没有选择，即固定成本根本就不是成本。

实际上，新古典学中的固定成本应该是指上头成本（overhead costs）或沉淀成本（sunk costs）。张五常在《经济解释》中指出：“上头成本必定要在作了生产投资，才可以存在。这些成本是指开始经营后，有些费用不生产也要支付”。[11]也就是说上头成本的本质是在生产活动开始之前购买或租赁一定量的生产要素，被会计称为固定资产。这些固定资产由于相对于生产时已经支付了费用，即成为了历史上的花费，因而被弗里德曼（Friedman）称为沉没成本（sunk costs）[12]。实际上，这些已经支付了费用的固定资产在生产活动开始后无论出于何种原因需要把他们转售或转租出去所得获得的收入才构成保留他们的成本，即从机会成本的角度看这才是这些上头成本的成本（overhand costs）。

与上头成本相对应的一个概念是直接成本（direct costs），是指生产活动开始后随产量的变化而变化的支出，也可以理解为那些不生产就不需要支付的费用。弗里德曼（Fried－man）指出：“一旦厂商决定了生产多少产品和如何生产，它就必须要承担一定的总支付额，这个总支付额称为总契约成本。这些成本的大小取决于厂商的生产决策—有关生产多少以及如何生产的决策。一般将可避免的成本视为可变成本”。[12]实际上，直接成本（direct costs）就是马歇尔（Marshall）所说的可变成本，上头成本（overhand costs）与直接成本的关系如图1所示：

图1　

当一个企业进行了上头成本的投资，根据自身的需要确定了生产目标，接下来在生产过程中所有的花费皆为直接成本或可变成本，它是随产量的变化而变化的。如图1所示，只要生产所获得收入不低于边际成本与直接成本的交点G，生产活动就不会停止。换言之，价格Pc以下的边际成本曲线不会存在，因为低于直接成本企业会选择关门停业。而企业出售其商品的价格Pm是企业的平均总成本，即曲线ATC。Pm与Pc之差即是企业的上头成本，它由市场价格来决定。张五常（2012）认为“上头成本要从租值的角度看。因为要入局的竞争者需要付出可观的直接成本，入了局的上头成本的租值由市场厘定，由市场维护，由市场摊分”。[11]图1中曲边梯形PmPcGH的面积即是企业的上头成本，被马歇尔称为“准租金”①准租金是指从短期来看，供给固定且不存在其他用途的要素的报酬，即固定供给量的生产要素的收益。例如，在短期内，企业使用的专用设备的数量是固定的，且它们只能用于特定的生产。这些要素的报酬称为准租金，因为供给固定和不存在其他用途这种特点与某些土地类似。准租金可表现为企业的总收益扣除总可变成本之后的余额。在总可变成本不变时，如果商品的价格和企业的总收益增加，准租金会相应上升；如果商品价格下降，准租金会相应减少；如果总收益与总可变成本相等，准租金为零，在这种情况下企业将停止生产。或“经济租金”②经济租金是要素收入（或价格）的一个部分，该部分并非为获得该要素于当前使用中所必须，它代表着要素收入中超过其在其它场所所可能得到的收入部分。简言之，经济租金等于要素收入与其机会成本之差。，它还是福利经济学中的生产者剩余。

新古典经济学对自然垄断行业的判定是根据企业的生产成本而定的，正如下式（1），（2）所示。若某城市公用事业市场需求量为Q，则市场需求量Q完全由一家企业供给所发生的各项成本记为C（Q）。假设以函数C为其它企业的成本，若此城市公用事业市场需求产量Q，现由N家企业共同提供，企业i的产量为，则N家企业生产Q产量的成本之和为：

而该公用行业在Q产量下存在自然垄断性的充要条件是：

然而，通过以上生产者理论的分析我们知道企业的固定成本其实是上头成本，实际上，随着垄断企业产品供给数量的增加其边际成本却不断下降是因为边际产量递减定律的作用。因此，无论是传统上所谓的规模经济还是成本弱增性，其实都是供给企业的边际成本还处在递减阶段，市场的容量很有限的情况下，只要有一家企业生产就完全可以满足市场需求。因此可知，传统理论有关城市公用行业的自然垄断性的分析有误区，看似具有垄断性质的企业其实由市场容量决定的。事实上，凯森和特纳（Kaysen and Turner）就曾强调：“规模经济是一种相对的概念，它其实严格地被市场范围所决定。规模经济可能只存在于一个区域性的市场，或甚至可能存在于全国性市场。所以，对自然垄断的判断首先要认定市场的范围”。[13]

综上所述，本文对新古典经济学中关于城市公用事业垄断性的分析中的问题进行了澄清。笔者认为，边际产量递减定律适用于任何一种生产方式或结构，应该说所有生产活动都受到上述定律的约束，而把随产品供给的增加，平均直接成本递减定义为城市公用事业自然垄断性的特征是混淆了个体与一般的关系，这只不过是忽略了市场范围的学者们的观察不足而已。

四、外部性与PPP模式

通过上文的陈述，说明传统理论支持城市公用事业具有垄断性的理由并不充分，而城市公用事业如果是竞争性的，那么直接利用市场机制来处理就可以有效地配置资源。按照此种推论城市公用事业并不需要政府参与其中，政府的运作也需要成本，即所谓的制度成本，也就是说考虑到公共部门加入可能产生的成本，城市公用事业采用PPP模式不一定是有效率的。但在国内外多年来无数的实践表明了PPP模式的有效性，那么除了可以缓解政府财政上的压力外，PPP模式也一定在某些方面节省了成本或是提高了营建项目的效率。经济学之父亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》中把政府定位为“守夜人”①“守夜人”，出自亚当·斯密《国富论》，他详细讨论了政府如何以“守夜”为天职。根据他的论述，政府的职能主要有三项：一是保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；二是保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫，就是设立一个严正的司法行政机构；三是建立并维持某些公共机关和公共工程。的角色，并指出“守夜人”的职责之一就是建设且维护大型的公共工程。[14]尽管如此，亚当·斯密（Adam Smith）并没有对此给出合理的解释。实际上，政府是有其存在的经济学理由的，至少它可以提高某些项目的经济效率。具体来说，城市公用事业由政府参与其中可以降低交易成本，使生产活动中的外部性内部化，进而提高工程建设效率。这也为城市公用事业采用PPP模式提供了有力的支持。

（一）城市公用事业与管网系统

根据上文的陈述城市公用事业需要大量的上头成本投入，这些大型的设备及资产在边际产量递减定律的支配下，总会有一个生产时段边际成本呈下降的趋势。然而，要发挥出边际成本递减的优势需要有多个业务环节组合在一起才能成事。通常情况下，城市公用事业都是由一套完整的业务系统，被业内学者称为垂直供应链结构组成。而上头成本的投资作为其中一个最基础的环节被有些学者定名为网络性业务，只有通过网络性业务领域才能将产品或服务供给消费者。另外，城市公用事业是许多行业的总称，按照其属性与规模有狭义与广义的区分，在这其中不是所有城市公用事业都有网络性业务，或者说部分行业的网络性业务表现的不是很明显。本文以传统的城市水务行业为例，来说明存在网络性业务的公用行业的供应链结构。

图2　城市水务行业的主要业务环节和生产流程

水务是最早诞生的城市公用行业之一，它主要包括居民日常生活用水供应与污水处理两方面的内容，是比较典型的传统城市公用行业。城市水务行业的基本业务流程如图2所示。图2根据居民日常用水生产与污水处理大体可分为上下两部分八个模块。上半部分的原水是指被选择用来加工的从江河、水库等地表水资源或地下水资源中抽取的水。然后经过制水，即是利用沉淀、过滤、消毒等加工工艺，按照不同需求分类制成成品水。通过自来水管道网络系统分销给各类消费者是输配水环节。接下来是下半部分的污水处理环节。消费者使用后的污水排入下水道系统，通过管网收回、泵站提升输送至污水处理厂，经过一级处理、二级处理或简单处理后，形成可以回灌地下水或再次利用的再生水。以上的原水、制水、输配水、排水、污水处理等八个模块相互联系且不可分割，这些各不相同的业务环节组成了循环往复的城市水务行业的整体产业链。值得注意的是除了城市水务行业以外，包括电力、电信、城市燃气在内的多个传统城市公用行业都具有这种多环节的，网络性特征的技术经济特点。

（二）外部性与地役权

1920年英国经济学家庇古（Pigou）在他的《福利经济学中》一书中初步建立了今天人们熟知的外部性理论。而后对外部性概念做出有重要理论贡献的是科斯（Coase），1960年他在代表作《社会成本问题》中提出了通过产权界定和当事人谈判或交易来矫正外部性的思路。[15]简单来说，外部性是指一个经济主体的行为所造成的影响不仅限于其自身，还涵盖了其他经济主体。这种影响按照增加了别人的收益或成本两方面可划分为正外部性与负外部性。应当说外部性是在社会经济生活中普遍存在的，地役权的意义就带有典型的外部性色彩。

地役权是一种用益物权，即属于物权范畴。《根据中华人民共和国物权法》第一百五十六条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”[16]同样地，申卫星（2004）指出：“所谓地役权，是指土地上的权利人，为了自己使用土地的方便或者土地利用价值的提高，通过约定得以利用他人土地的一种定限物权。”[17]因而可知，当土地所有人的经济行为造成了外部性，就需要通过产权界定、订立合约等方式使其外部性市场化，内部化。经济学中的科斯定理为理解地役权提供了不同的角度：当需役土地通过交易获得或创造的价值多过供役土地经过同一交易造成价值的减少时，双方可以在一定的交易成本范围内，签订合约达成交易。当然，就社会整体来说，也会通过此次交易提高土地的利用效率，增长社会财富。

（三）城市公用行业与行政垄断

城市公用事业具有垄断性，这种垄断性并非是传统理论提到的规模经济或成本弱增性，而是因地役权的存在使公用行业的网络性业务通过不同用途土地时，面对极高的交易费用，客观上由一个经济主体来营建耗费的各项成本最低。换言之，城市公共事业需要政府参与其中的主要原因是因为网络性业务需要使用地役权，这是公私合作模式的基础。学者王俊豪认为：“城市公用事业的自然垄断性，就是主要体现在他们的网络性，我们把城市公用事业的网络性业务称为自然垄断性业务，而其他业务则是竞争性业务”。[3]

一般情况下，城市公用行业的管网铺设需要通过的土地非常广泛，而不同楼宇，园林下面的土地从属于不同的产权主体。因此，供役地需要通过产权的分割或划分把一部分土地的使用权通过契约的形式转让给需役地的产权主体，这正是科斯（Coase）提出的通过产权界定和当事人谈判来矫正外部性方法的具体实践。申卫星在《地役权制度的立法价值与模式选择》（2004）中指出，地役权的使用应采用不以土地相邻为限的原则，且建议供役地的产权主体为有偿供应。[17]在地役权使用过程中的受害人有权提起有关地役权受损害的法律诉讼。由此可知，铺设的城市公用管网系统要通过千家万户，而地役权又不以相邻为限，在有偿使用地役权的条件下，增大了谈判协商的成本，致使要完成最终建设目标需要付出高昂的交易费用。这里较高的交易费用包括艰难的谈判协商过程及由于不确定因素导致的法律诉讼等内容。正因为以上原因经常会暂时停止或拖延项目施工，影响工程进度。因而，如果由私人企业或单位来单独建设施工会导致投资的无效率。所以，为了减少交易费用由政府参与城市公用事业的营建，并利用强制性的行政垄断权可以提高营建项目的效率。

一些发达国家也有强制性使用地役权的做法，不同的是这些国家几乎不用政府行政垄断的方式，而是通过立法的途径来解决地役权的争端。例如，《意大利民法典》第1033－1057条规定：“各种适用于基本生产及人类生活领域的强制地役权包括强制排水役权、强制通行役权、强制供电及电缆铺设役权。而为保护供役地所有权人的权益，地役权人行使役权须以支付补偿金为条件，否则对方有权加以阻止”。[18]实际上，立法本身也是一项交易成本，在有关法律条文中也涉及到了不同民事主体之间的赔偿问题。面对私人部门自身无法通过谈判协商解决的地役权问题，究竟采用政府行政垄断的方式，还是通过立法规范的方法强制性地执行地役权，要看哪种做法最终产生的费用较低而定。在我国通常的做法是由各级政府出台相关文件，利用行政权力帮助营建单位协调降低交易费用。这正是城市公用事业需要政府部门参与其中的主要原因。

五、一般性结论与城市公用事业PPP模式的政策建议

综上所述，本文通过引用上头成本及直接成本的概念对新古典经济学中关于城市公用事业的自然垄断性进行了讨论。由分析可知，传统理论有关规模经济、企业生产成本弱增性、固定资产专用性等判定城市公用事业垄断性的原因都严格地被行业的市场范围所限定。事实上，拥有网络性业务，多环节供应链特征才是城市公用行业具有垄断性的根本原因。因为外部性在社会中广泛的存在，而营建这些网络性设施需要通过不同业主的土地，因而造成了较高的交易费用。这种具有负外部性效应的现象在新古典经济学中又被称为市场失灵，市场失灵时政府可以通过行政手段使外部性内部化，减少交易费用，进而提高整个社会的经济运行效率。

PPP模式是政府与社会资本两大不同制度中主要角色的深度融合，当城市公用事业的网络性业务造成负的外部性时，政府就应该扮演协调者的角色，这正是公共部门与私人部门合作的优势。换言之，城市公用事业是多个行业的总称，而对于那些具有网络性特征的城市公用行业，应用PPP模式可以起到事半功倍的效果。因而，本文得到了一个关于PPP模式应用于城市公用领域条件的一般范式，即只有对于那些具有网络性业务特征的城市公用行业，如水务，燃气，电力等，PPP模式由于可以提高工程营建效率，而适用于此。另外，在PPP项目的多种形式中，如BOT（建设一运营一移交）、BOO（建设一运营一拥有）或TOT（移交—运营—移交），凡是涉及到还没有进行网络性业务上头成本投入的公用行业，采用包涵有私人部门建设内容的PPP形式可以保证项目的经济效率。

最后，笔者认为健全的法律法规体系与严格的政府监管是我国城市公用事业的PPP模式得以良性运行、协调发展的有效保障。完善的法律法规是社会资本进入城市公用行业领域的基础条件。由于风险与不确定性总是存在的缘故，合作双方很难在事就所有的未来事宜的处理办法达成一份完美的契约。那么合作双方就只能签订一份不完全地契约，在合作过程中双方可能需要面对剩余索取权展开博弈。因此，还要进一步细化和完善《合同法》等现有法律法规体系，为政府部门与私人部门间产生的纠纷提供可行的法律解决途径，为城市公用事业的PPP模式有效运用提供更加全面、详细的法律依据。此外，由于涉及到了大量上头成本投资且运营时间跨度大，因而需要有别于传统政府对公用行业监管的全面综合管理体系。具体来说，政府需要在横向层面上以渐次提高政府的相对独立性为目标，使政府监管职能从其他行政部门分离出来，打破原来多个政府部门分割监管权的格局，授予监管机构必要的权力。

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