论农村土地承包经营权信托受托人制度的重构——基于农地有效保护的再反思

谢静 马建兵

（甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070）

论农村土地承包经营权信托受托人制度的重构
——基于农地有效保护的再反思

谢静 马建兵

（甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070）

受托人在农村土地承包经营权信托法律关系中处于核心地位，受托人制度的完善直接关系到信托目的实现、委托人利益最大化以及农村土地资源安全，但目前我国受托人制度极不完善，严重制约了农村土地承包经营权信托业的健康发展。本文基于农地有效保护的考量，对受托人的法律界定、主体适格、权利义务等问题进行深入分析探讨的基础上，提出完善受托人制度的政策建议。

受托人制度；土地信托；农村土地承包经营权

一、农村土地信托中受托人重要性分析

委托人基于对受托人的信任将信托财产转让与受托人，受托人则以自己的名义对信托财产进行排他性的经营、管理或处分，受托人是否具备相应能力并忠实履职，直接决定着信托业务的正常开展和信托目的的实现，信托最本质的功能——受人之托，忠人之事，代人理财，就是针对受托人而言的，因此受托人被认为是“信托关系本质的体现者”，在信托关系中处于核心地位。适格受托人在农村土地承包经营权信托（以下简称农村土地信托）中的作用主要体现在以下几方面：

1.受托人是信托业务开展的主导者。农村土地信托法律关系成立后，受托人依照信托目的对信托土地进行独立经营管理或处分，并对信托收益进行分配处理，信托土地的经营方式、经营效果完全取决于受托人。

2.受托人是委托人和受益人利益的守护者。《信托法》第二十五条明文规定“受托人应当遵守信托文件的规定，为受益人的最大利益处理信托事务。”实现信托土地收益最大化是受托人的核心义务。信托关系成立后，受托人以自己名义独立对信托土地进行经营管理，委托人和受益人均无权干涉，因此委托人和受益人利益的最大化程度完全取决于受托人的忠诚和财产管理能力。

3.受托人是信托土地资源安全的保护者。站在公共利益角度，保障农村土地资源安全是受托人的首要义务，根据《信托法》和《农村土地承包法》规定，受托人必须依法依约经营管理信托土地，不得改变土地的农业用途，不得进行掠夺式开发利用，保证信托土地得到合理、可持续开发利用。

4.受托人是农村土地市场化经营的推动者。受托人充分发挥自身管理优势，促进土地资源与劳动力、资金、技术等要素的有效整合，推动土地的规模化经营和农业现代化发展，提高土地资源的市场化经营水平。

二、农村土地信托中受托人的资格厘定

《信托法》第二十四条规定：“受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人。法律、行政法规对受托人的条件另有规定的，从其规定。”这为受托人的界定提供了直接法律依据。依据该条规定，所有具有完全民事行为能力的自然人、法人以及符合法律、行政法规规定的适格主体均可成为农村土地信托的受托人。

信托是欧美国家基于财产所有人无力经营并委托他人经营自有财产而建立的一种优良财产管理制度，信托财产一般都是委托人至为重要、能够长期反复产生较大收益的大宗财产，信托期限普遍较长。同时，根据信托原理，信托法律关系存续期间信托财产完全脱离委托人，受托人以自己名义行使排他性的信托财产管理、处分权，委托人无权干涉。因此，信托关系的建立会对委托人产生重大而深远的影响，而受托人的选定对于实现信托目的、维护委托人利益发挥着至关重要的作用。基于此，信托制度较为成熟的英美、日本等国均对受托人资质提出较高要求，受托人以专业的资产管理公司为主，如日本土地信托受托人一般为专业信托银行。农村土地是我国最稀缺的社会资源，也是农民赖以生存的财产，在农村发挥着最基础的社会保障功能，因此必须对农村土地信托受托人进行严格限定。

第一，受托人必须具备完全民事行为能力。第二，受托人应该具备相应的信托资质。第三，受托人必须具备专业的土地经营管理能力。第四，受托人应在相关部门登记备案，获得相应的资质认证。另外，土地信托受托人的选定，还应当充分考虑受托人的信用状况、市场竞争力、融资能力等多方面因素。

笔者认为具备上述条件的法人或其他非法人组织可以成为农村土地信托的受托人，而目前各地普遍存在的种田能手等自然人、政府推动成立的信托中介组织以及与委托人存在（事前法律）关系的农村集体经济组织等则不宜做受托人。近年来，各地在推进农村土地信托实践中，探索出包括种养殖大户等自然人以及农村集体经济组织、政府组建的土地信托中介服务机构、村委会等多种形式的受托人，上述受托人对推动现阶段农村土地信托的探索实践发挥了一定积极作用，但从长远看这些受托人是否适格、是否具有存在合理性，笔者将逐一进行分析探讨。

1.自然人。实践中，许多农户将土地承包经营权信托给自己熟悉的种养殖大户或种田能手，这些作为受托人的种养殖大户或种田大户具有完全民事行为能力，也具有较高的农业经营技能，由其经营管理土地可能会获得较高的土地收益，但笔者认为自然人并不适宜作受托人。首先，信托是一种独特的财产管理制度，具有较强的专业性，作为自然人特别是普通农民很难掌握信托的基本原理、专业知识技能并运用于实践，实践中由自然人作为受托人的“土地信托”绝大多只是一般意义上的委托经营，有信托之名而无信托之实。其次，所谓的土地管理能力不仅仅是指种田技能，而是指将经营管理土地所需的管理、人才、技术、资金、市场等多种要素整合协调的综合能力。目前种田能手大多从事的是传统种养殖业，而土地信托则应该主要用于现代农业，对管理能力的要求较传统农业要高得多。再次，在当前我国信托体系和信用体系尚不完善的情况下，作为受托人的自然人的资信能力难以保障，对市场形势的判断能力和抗风险能力较弱，致使委托人的利益难以保障。

2.农村集体经济组织。农村集体经济组织分为两类，一类是计划经济时代产生的乡镇（街）集体经济经营实体、村经济合作社、自然村组经济实体以及村委会、村民小组等。另一类是市场经济条件下产生的新型联合组织，如农民专业合作社、专业农场（庄）以及其它合伙农村企业等。

第一类农村集体经济组织不适合做受托人。首先，依照法律规定，此类主体并不具有完全的民事权利能力和民事行为能力，只能在一定财产范围内独立承担民事责任，不符合《信托法》关于受托人必须具有完全民事行为能力的要求。其次，此类组织是代表集体成员对集体财产进行经营管理，特别是村委会或村民小组还是土地的所有者，因此与作为委托人的农户存在（事前法律）关系，这种关系的存在很可能会影响到信托关系的正常运行，受托人与委托人关系存在法律瑕疵，委托人和受益人利益从理论层面讲难以保障。再次，此类组织是计划经济的产物，功能设置与管理理念均具有极强的计划经济色彩，与市场经济相互错位。另外，随着市场经济的发展，农村集体经济组织原有的管理经营集体财产的功能急速弱化是不争的事实。最后，为集体成员提供保障和服务是村委会等组织的基本功能，若允许其成为信托受托人，则极易造成受托人职责与为集体成员提供保障和服务功能的混淆与冲突。

市场经济条件下产生的新型农村联合组织则完全是依照市场经济法律制度成立的，符合市场经济规律，具有完全的民事行为能力和完全市场化的组织治理和运行机制。若此类组织有从事信托业务的意向，并具备从事信托业务所必需的管理、人才、技术、资金等资源要素，获得相应资质认证，则可以成为受托人开展农村土地信托业务。由于此类农村联合组织成员均为本地与农业有关的主体，与外来的信托机构相比，一方面，此类组织对当地的经济社会发展状况、土地资源状况、农业产业状况和风土人情等有更加全面、准确的了解。另一方面，农户对此类组织更加信赖，更乐意将土地经营权信托给此类组织，双方沟通协调更便利，发生纠纷也更容易解决，同时也便于对受托人的监督。因此，笔者认为拥有信托资质的新型农村联合组织是最理想的农村土地信托受托人。

3.政府推动组建的土地信托中介服务机构。由于土地信托制度处于探索起步阶段，法律制度和运行机制还很不完善，为了保证信托业务正常开展，各地政府纷纷推动建立了土地信托服务中介机构，以便为信托提供必要的专业服务，同时加强对土地信托业务的监督管理。现阶段设立信托服务机构是十分有必要的，但此类机构的定位应仅仅是服务和监督，由其承担受托人角色显而易见是不合理的。一是此类机构只是中介服务机构，并不具备亲自经营管理土地的资质和能力，其只能从农户手中获得土地经营权后再次转委托其他主体进行实际经营管理，违背了信托制度必须由受托人亲自经营管理的基本原则。二是若中介服务机构作为受托人，其既是运动员又是裁判员，这种身份的重合必将导致固有的服务功能和监督职责不复存在，委托人的利益将难以保障。三是会导致过多行政因素的介入，信托业务开展过程中会受到诸多的行政干扰，更多的体现政府意愿，影响受托人按照市场规律开展业务。

三、农村土地信托中受托人的权责利实现的障碍分析

1.受托人权利义务失衡问题

有学者认为，在当前理论界和实践中，过于强调受托人的义务而忽略其权利，这种受托人权利义务失衡状况必然抑制受托人处理信托事务的积极性，影响土地信托效能的发挥，不利于土地信托业务的长远发展。笔者认为，从表面看，受托人的权利义务确实不对等，其义务包括为受益人利益最大化而行事、善良管理人义务、忠诚义务、谨慎投资义务、亲自和分别管理义务、给付信托收益以及接受委托人监督等等，而权利仅包括独立的财产管理权、报酬请求权和信托费用请求权，但从实质上看如此设计完全符合信托理念，是信托这一外部财产管理制度的必然要求。第一，信托关系成立后，信托财产即脱离其所有人——委托人管控，受托人则以自己的名义对信托财产进行排他性的管理、处分，委托人无权干预，致使信托业务开展过程中出现委托人权利过小而受托人权利过大的问题，为了平衡受托人在信托业务开展过程中权利过大问题，为受托人设立善良管理人、忠诚、谨慎投资、接受监管等系列义务是十分有必要的，简而言之，受托人获得排他性的财产管理权是以承担诸多忠诚履职义务为前提的。第二，信托财产往往是委托人最重要的财产，该财产受损会对委托人产生重大影响，为了促使受托人忠诚履行义务，避免委托人权益受损，保障信托目的顺利实现，必须严格规制受托人行为。第三，信托是一种外部财产管理的商事行为，受托人凭借自身财产管理技能对他人财产进行经营管理，目的仅在于获取信托报酬，其权益诉求具有单一性，而受托人的众多义务可归结为一点——忠诚履行受托人职责、为受益人利益最大化而行事。

2.关于信托风险的承担

根据民法“谁受益谁担风险”的基本原则和《信托法》有关规定，土地信托的经营风险应由委托人承担，但因受托人的故意或重大过失造成的风险损失，例如受托人未尽忠诚义务或谨慎投资义务而产生的风险，则应由受托人承担相应的责任。但在实践中，由于土地信托在各地刚刚起步，制度体系和运作机制还很不成熟，各方职责不够明确且实践中很难界定，同时为了激发农户参与土地信托的积极性，许多地方借鉴金融领域“刚性兑付”模式，签订合同时受托人向委托人承诺刚性收益，将本应由委托人承担的信托经营风险转嫁到受托人身上，如此存在诸多弊端，不利于土地信托的长远发展。首先，受托人为了避免经营风险的产生，会采取较为保守的投资经营策略，降低了信托土地的利用率，违背了受托人“为受益人利益最大化而行事”的义务。其次，若委托人不承担信托风险而获得固定收益，便会疏于对受托人行为的监督，对信托经营状况也不再关注，如此一来受托人则完全不受制约地按照自己的意愿开展信托业务，反而会增加信托风险，最终损害的是委托人和受益人的利益。再次，许多地方农户只是将土地经营权委托给受托人便可定期获得固定收益，包括经营风险在内的其他事项则由受托人全权负责，此乃“有信托之名而无信托之实”，严重扰乱了农村土地信托市场秩序。

3.受托人报酬的确定

根据信托基本原理，信托收益归受益人所有，受托人无权参与信托收益的分配，因此获得信托报酬是受托人参与信托的唯一目的，也是受托人的基本权利。但是，根据《信托法》规定，受托人的报酬只是信托合同的选择性条款，信托当事人可以在合同约定报酬也可不约定。实践中，许多地方在农村土地信托过程中忽视受托人报酬问题，合同中不作出明确规定，为日后产生利益纠纷埋下了隐患。笔者认为，明确受托人报酬应当是信托合同的一项核心内容，双方当事人应当就受托人报酬的计算方式、给付方式、调整报酬的成就条件等事项作出明确约定。当事人在合同中不应约定一个固定数字，而应根据信托的收益情况按一定比例进行提成，将受托人的报酬与信托收益直接挂钩，受托人报酬根据信托经营状况浮动，从而对受托人产生激励效应，使受托人与委托受益人成为共同利益体，促使受托人像经营自有土地一样尽力经营信托土地，降低冰棍效应的负面影响。同时，确定受托人报酬时还应综合考虑信托土地质量、受托人经营土地的能力、受托人的履职表现、尽责程度等多方面因素，建议当地土地信托中介服务机构结合本地实际情况，制定受托人报酬定价标准，帮助土地信托当事人确定公平、合理的受托人报酬，体现出受托人在信托业务中的价值。

4.明确受托人单方违约的赔偿责任

土地信托关系设立后，受托人往往利用土地经营现代农业产业而非传统农业产业，经营周期普遍较长，一般需3到5年才开始收益，且投入很大。现实中，许多作为委托人的农户受小农意识影响，短期内见不到收益便开始动摇，单方违约解除信托关系的事件时有发生，信托合同虽就违约事项作出约定，但基于中国农村特殊情况，违约农户极少会依约对受托人进行有效赔偿，另外此类违约具有极强的示范连锁效应，一户违约很可能会引发多户违约，致使受托人遭受惨重损失，农户单方违约成为农村土地信托的一个重要风险点，也是许多信托机构不愿参与农村土地信托的重要原因之一。笔者建议，信托各方必须在信托合同中明确单方违约的赔偿责任，一方违约必须按照相关法律和合同约定履行赔偿责任。若农户不履行赔偿责任，受托人则可依据《信托法》通过行使信托土地留置权或赔偿请求权实现赔偿。土地信托中介服务机构也应积极发挥作用，就违约事件是否成就等进行评估和裁定，降低违约的随意性。同时要加大农村地区法制宣传教育力度，促进提高农户的法制意识，保证农村土地信托依法合规开展。

5.保证农村土地资源安全的特定义务

《农村土地承包法》第三十二条第二款规定：“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”，即从法律层面确立了“不得改变土地的农业用途”这一流转原则。土地信托作为农村土地经营权流转方式之一，当然必须遵守这一流转原则。这一原则是我国面对农村土地资源破坏严重、日益紧缺的现状，站在公共利益角度为农村土地流转设定的一个基本原则，是农村土地信托主体应当担负的特定义务。作为土地信托的具体实施者，受托人在开展信托业务过程中，必须严格遵守不改变土地农业用途的基本原则，不得对土地进行非农产业投资开发或掠夺式利用，要利用自身的管理、技术、资金等优势保证信托土地得到合理、可持续开发利用，切实履行保证土地资源安全的义务。受托人在对信托土地进行处分时（转让或互换），必须保证受让方也遵守该原则，不得将土地转让给非农产业或可能对土地造成破坏的经营主体。同时，作为土地承包者的委托人也有监督委托人不改变土地农业用途、保证农村土地资源安全的义务。

四、改进农村土地信托中受托人制度的优化策略

1.构建完善的农村土地信托法规制度体系

农村土地信托主要依据的是《信托法》和《农村土地承包法》两部大法，而这两部法律多为原则性规定，缺乏可操作性，例如《信托法》对信托财产只做了概括性规定，并未明确将土地列举为信托财产，《农村土地承包法》也未明确将“信托”列为土地承包经营权流转方式，以致农村土地信托在操作过程中缺乏统一的顶层制度设计和高位阶的法律依据。在当前农村土地信托实践还不够深入、立法时机尚不成熟的情况下，各地应结合本地实践情况，以地方法规、政府规章等形式出台地方性政策法规，为制定全国统一的法规制度探索积累经验，信托行业自律组织也应发挥参谋助手作用，制定行业性规章制度和行为准则，为制定完善相关法规制度提供参考和借鉴。待立法条件成熟时，则可由国家制定出台统一的《土地信托法》（含农村土地信托）及相关实施性法规制度，推动形成以《土地信托法》、《信托法》、《农村土地承包法》为基础，实施性法规制度为辅助，与相关土地法、财产法相配套的“立体化”的农村土地信托法律制度体系，为我国农村土地信托业的规范发展提供强有力的法律支撑。笔者认为，立法应重点对以下几方面作出规定，一是明确列举农村土地信托委托人、受托人的权利义务，特别应将不改变土地农业用途、保障土地资源安全列为受托人的主要义务。二是明确受托人设立条件、组织类型及相应资质等。三是对受托人经营管理、处分信托财产以及信托收益的处分行为进行规范。

2.培育符合土地市场需求的、专业化的机构受托人

当前，全国各地农村土地信托受托人组织形式和资质参差不齐，多为本地的种田大户、乡村集体组织、农民专业合作社、村集体企业或政府扶持的信托中介服务机构，专业化的机构受托人（如：专业的农村土地信托公司）则很少。上述受托人规模普遍较小、内控治理水平较差、专业人才和技术匮乏、土地管理经营资质和能力较低，大多停留在从事传统种养殖业或低端现代农业的原始阶段，土地利用效率低下，不利于农村土地信托的长远发展。金融领域信托业以及担保等服务行业的发展证明，公司制形式的受托人在配置社会资源、加强内控管理、拓展业务市场等方面具有独特优势，是农村土地信托受托人组织形式的最佳选择。各地应着力建立公平有序的农村土地信托市场竞争机制，为各种力量进入农村土地信托市场创造条件，扶持和培育本地专业化的农村土地信托公司，鼓励金融领域的专业信托公司开展农村土地信托业务，引导农民专业合作社、专业农场（庄）、合伙农村企业等新型农村联合组织积极改制并参与农村土地信托，扶持和培育多元化、市场化、专业化的机构受托人。支持信托机构创新推出符合当地农业产业特点和农户实际需求的信托服务方式和产品，推动形成定位明确、层次分明、多元群体参与的农村土地信托市场体系。

3.建立健全信托监督管理机制

基于土地信托特殊的财产管理方式，建立完善的信托监督管理机制是保障委托人利益不受侵害和农村土地资源安全、实现信托目的的必然之举。一是自力监督，即来自于委托人和受益人对受托人的监督。《信托法》第三十三条规定：“受托人应当每年定期将信托财产的管理运用、处分及收支情况，报告委托人和受益人。”同时该法的第五十一条还赋予委托人解除信托关系的权利。据此可见，作为土地信托的当事人，委托人和受益人具有监督受托人的强大动力和特别优势，是监督体系的核心力量；同时，法律还为委托人和受益人行使监督权提供了制度保障。二是公力监督，主要表现为行政监督。建立信托机构登记制度和土地信托登记公示制度，加强对受托主体的行政管理。登记管理部门和村委会可凭借土地管理经验和信息优势，对受托人土地经营管理状况进行跟踪监测，对存在的违规违约行为进行提醒或相应处罚。三是行业监督。信托行业协会制定行业自律规则并监督会员遵守，对存在违规行为的会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责等惩戒措施。四是市场监督。建立健全农村土地信托市场竞争机制，对于依法合规开展业务、切实履行受托人职责的机构，管理部门在各方面给予优惠和便利，而对于存在违规或侵害委托人利益的机构则要加强监管。五是社会舆论监督。完善社会舆论监督机制，注重对违规委托人的披露和曝光，通过社会舆论和声誉机制形成对受托人的监督制约。

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责任编辑：郭丽娟

D922.32

A

1674-1676（2017）01-0035-05

甘肃省高等学校科研项目（项目编号2015A-108）；甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心科研资助项目（项目编号CELCYT2015001）；国家社科基金西部项目（项目编号11XFX009）。

谢静（1979-），女，河北定州人，甘肃政法学院讲师，研究方向为民商法学。马建兵（1979-），男，甘肃甘谷人，甘肃政法学院副教授，硕士生导师，研究方向为民商法学。