法治视域下提升科技型小微企业创新能力的问题及对策*

李奕霏

(西北大学 法学院 陕西 西安 710127）

法治视域下提升科技型小微企业创新能力的问题及对策*

李奕霏

(西北大学 法学院 陕西 西安 710127）

科技型小微企业具有活跃的创新能力，在我国实施创新驱动发展战略中居于重要地位。科技型小微企业普遍对法律政策环境依赖程度高，按照从良法到善治的逻辑考察科技型小微企业创新能力提升的法治环境，可以发现我国存在相关法律体系尚未健全，法律政策与科技型小微企业创新之间缺乏良好的对接关系，法律政策难以有效落实等问题，针对具体问题从良法和善治两个层面提出可行的对策。

科技型小微企业 创新能力 法治 法律政策

科技型小微企业有着非常活跃的科技创新和自主创新能力，在提升国家科技创新水平、促进经济增长和增加就业岗位等方面有着突出贡献，因而成为我国实施创新驱动发展战略的重要组成部分。十八大报告指出，要支持小微企业特别是科技型小微企业发展。[1]支持科技型小微企业发展，首要的着眼点应放在提升他们的创新能力上，因为创新能力不仅是科技型小微企业区别于一般小微企业的主要特征，更是他们的生存之本和竞争优势。然而，从支持科技型小微企业发展的长远利益出发，国家和地方政府应提供一个能够推动其良性发展和科技创新的法治环境。这种法治环境至少应包含良法和善治两方面的内容：首先要有完善的、与科技型小微企业创新能力提升有良好对接关系的法律政策体系；其次，这些法律政策在实践中得到了较好的落实和遵守。因此，按照从良法到善治的逻辑对国家和地方政府在提升科技型小微企业创新能力中的问题进行分析并提出对策，是提升他们创新能力和促进其发展的重要议题。

一、科技型小微企业创新能力及其对法律政策环境的依赖

科技型小微企业兼具科技型企业和小微企业的双重特点。目前，我国法律法规和官方文件并没有对科技型小微企业进行明确界定。结合我国工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部联合印发的《关于印发中小企业划型标准规定的通知》中对企业的划分标准，以及科学技术部发布的《关于进一步促进科技型中小企业创新发展的若干意见》中对科技型中小企业的界定可以得知：科技型小微企业是指以科技人员为主体，主要从事高新技术产品的科学研究、研制、生产、销售，以科技成果商品化以及技术开发、技术服务、技术咨询和高新产品为主要内容，从业人员数量和营业收入数额符合小微企业划分标准的小型企业和微型企业。[2]

和传统的小微企业相比，技术创新是科技型小微企业提高自身利润的主要优势，因为拥有技术就拥有市场定价权和知识产权。因此，在面临订单不足、市场竞争压力加大的困境时，通过提升创新能力来实现企业的转型和升级，是科技型小微企业突破发展瓶颈、不断寻找新的经济增长点的根本出路。然而，科技型小微企业创新能力的提升，除了完善企业创新能力的内生性要素外，还需依赖由一系列外部因素集合而成的创新环境。在这些因素中，法律政策环境对不同发展阶段（除衰落期）的科技型小微企业都具有极为重要的影响。原因在于：第一，科技型小微企业普遍存在规模小、资金紧张、营销渠道窄、知识产权能力不足等方面的问题，因而其生存能力、盈利能力和抗风险能力较差，在市场竞争中处于弱势，很容易受法律政策以及由此产生的市场导向影响。第二，技术创新依赖于制度创新，良好的制度会激励技术的创新。相对于其他制度而言，法律制度对科技创新活动起着主要的激励作用。同时，产业与行业环境、企业集群、区域创新网络、区域金融生态环境、社会服务及基础设施都在法治的框架之内运行。因此，应完善包括科技管理、知识产权、风险投资、金融、税收等在内的激励科技型小微企业创新的法律制度，为科技型小微企业能力的提升提供良好的法律政策环境。

二、法治视域下提升科技型小微企业创新能力面临的问题

1.促进科技型小微企业创新的法律体系尚未健全。改革开放以来，我国私营企业迅猛发展，为了给不同类型企业的发展和创新提供较好的法律环境，全国人民代表大会及其常务委员会、国务院颁布和通过了一系列法律法规，其中包括改善中小企业经营环境，促进其健康发展的《中小企业促进法》，推动国家科技发展的《科技进步法》，保护知识产权，推动社会创新的《专利法》《商标法》《著作权法》，促进科学技术成果转化，推动经济建设和社会发展的《科学技术普及法》《促进科技成果转化法》《科技进步奖励条例》《自然科学奖励条例》等。同时，拥有地方立法权的各级人民代表大会也纷纷制定了旨在促进本地方经济发展，提升企业创新能力的地方性法规。从形式上看，在促进企业创新和发展方面，我国已经初步形成包含宪法、法律、行政法规和地方性法规多层次的法律体系。然而，现存的法律法规对科技型小微企业创新能力的提升缺乏针对性、适应性和可操作性。首先，国家层面的法律法规以调整大环境下与科学进步相关的法律关系为目的，其涉及的创新主体虽然十分广泛，包括国有大中型企业、科研院所、私营企业、社会团体和个人，但其调整的重点却是科研单位和高校，而非企业。除此之外，其调整的法律关系较为原则，难以适应各地小微企业创新和发展的实际需要。其次，国家层面立法缺乏风险投资方面的法律法规，而《公司法》等现行法律对于风险投资运作的操作缺乏细致的规定；地方性法规和规章中鼓励风险投资的条款存在过于笼统或与现行法律冲突的问题，致使风险投资在实际运作中无法可依、无章可循，限制了企业尤其是科技型小微企业提升其创新能力的资金渠道。同时，知识产权质押融资方面的法律法规以及知识产权评估制度的不完善使科技型小微企业在融资贷款方面无法体现自身的发展优势，也影响了其知识产权质押融资工作的开展。第三，地方性法规和规章虽然立足本地的经济社会发展状况，但普遍存在规定简单或变相重复上位法规定的问题，如很多省市的《科技进步条例》在企业技术与进步、鼓励措施中都有按照“国家有关规定”的笼统表述，缺少具体支持措施和力度的规定，难以对本区域科技型小微企业创新能力的提升发挥应有的作用和效果。

2.法律政策与科技型小微企业创新缺乏良好的对接关系。从相关法律政策的制定到具体的落实，中间还有一个关键的环节，就是法律政策与具体调整主体之间的对接，即法律政策是否能切实地调整该主体的法律关系以及规定该主体的权利和义务。目前，我国相关法律政策与科技型小微企业创新缺乏良好对接也直接影响了法律政策的功能实现。

其一，忽视小微企业尤其是微型企业的创新主体地位。现有法律政策调整的重点是大中型企业以及中小型企业之间的法律关系和利益关系，而少数涉及小微企业的法律政策往往倾向于具有一定规模和效益的小型企业而忽略了微型企业的成长。实际上，微型企业在小微企业内部结构中占据绝对份额，其比例占到整个小微企业总数的85.12%，[3]这种关注企业现有经济效益忽视企业成长的功利导向致使最需要法律政策扶持的微型企业被边缘化。

其二，忽视了科技型小微企业与传统小微企业、与科技型高新技术企业之间的差别。与传统小微企业相比，科技型小微企业需要不断地进行技术创新，而现有的法律政策针对科技型小微企业的技术创新、研发投入和经营风险等方面的规定缺乏区别于传统小微企业的税收扶持政策和力度。与高新技术企业相比，由于不能享受相应税收政策，科技型小微企业得到的专门性扶持力度不足。

其三，忽略了不同发展阶段科技型小微企业对政策需求的差异性。虽然科技型小微企业普遍面临着相似的问题和困难，但处于初创期、成长期、成熟期和衰落期的企业面临的发展困境和创新瓶颈是不同的，而现有的法律政策缺乏对本区域科技型小微企业的实地调研，将扶持科技型小微企业的对策简单化，采用“一刀切”的方法来解决所有科技型小微企业的发展和创新问题，难以适用处于不同阶段的科技型小微企业。而现实的情况是资质较高、发展较好的少数科技型小微企业能享受到一些优惠政策。

3.部分法律政策难以有效落实。法律政策难以有效落实直接影响了法律政策的功能实现，这一现象成为提升科技型小微企业创新能力的重要障碍。影响法律政策有效落实的因素是多方面的。

其一，科技型小微企业对相关法律政策的了解和运用不够。在中国经济时报调查报告中显示，很多小微企业对于国家和地方出台的相关法律政策不了解甚至根本不知道，这一问题是由政府和企业两方面的原因造成的。一方面，政府受长期传统管理理念的约束，与企业尤其是小微企业之间缺乏必要的互动和沟通，对法律政策的宣传往往局限于红头文件和官方网站的形式，除非企业专门进行搜索、收集和整理，否则很难全面地掌握最新的法律政策导向。另一方面，科技型小微企业对法律政策的关注度不够，由于大部分科技型小微企业人员紧张、精力有限，缺少专门的人员去收集和研究政府的优惠政策，限制了他们利用自身优势创新和发展的空间。

其二，部分政策法规的制定和颁布缺乏科学性和可操作性。一些政策法规的制定和颁布更新速度过快，导致相关部门不得不采取观望态度，最终影响了政策法规的功能实现。此外，部分政策法规虽有优惠条款，但缺乏具体操作细则和执行标准，导致出现“上有政策，下无对策”的尴尬局面。

其三，公共配套服务不完善，致使优惠政策难以发挥实际作用。如政府为解决小微企业融资贷款难的问题出台了相关的政策和指导意见，但在实际操作中，银行等金融机构为了降低自身承担的风险，往往会通过提高贷款门槛等方式将一些处于初创期和成长期的小微企业排除在外。

其四，缺乏相应的监督机制和跟踪落实措施。我国的政策法规长期存在重制定轻落实的现象，在政策法规中对其执行者缺少必要的监督机制和法律责任，导致部分优惠政策“私有化”现象严重，破坏了企业之间的公平竞争。同时，跟踪落实措施的缺乏，使政策法规在具体落实过程中无法形成必要信息的反馈，影响了政策法规的完善和功能实现。

三、法治视域下提升科技型小微企业创新能力的对策

1.为科技型小微企业的创新与发展提供平等的法律政策环境。法治的核心价值在于平等，基于法治视角考察提升科技型小微企业的创新能力，处理好科技型小微企业与国有大中型企业之间以及科技型小微企业之间的利益关系，着眼点在于政府是否为科技型小微企业的创新与发展提供平等的法律政策环境。也就是说，从平等的视角处理好这两对利益关系需要政府从两方面进行决策转变：

其一，在科技型小微企业与国有大中型企业之间的利益关系上，重视科技型小微企业的创新主体地位，从政策歧视向政策倾斜转变，改善他们的创新与发展环境。在社会主义市场经济条件下，以公有制为主体，国有大中型企业在推动经济发展和技术创新等方面发挥了巨大的作用，因而在国家产业政策和扶持力度上占绝对优势。科技型小微企业由于受规模和资金的限制，自身的创新实力和抗风险能力较弱，法律政策是其创新能力提升的重要外生性要素，而国家对国有大中型企业长期的法律政策倾向，加剧了科技型小微企业除自身原因之外的竞争劣势。在法律政策上予以适当倾斜和扶持，为科技型小微企业创造平等的发展机会和竞争机会，充分发挥和挖掘科技型小微企业在吸收劳动力和推动技术创新方面的优势和潜力，是市场经济体制下政府的重要职责。当然，这种平等不是无差别的形式均等，而是对主体自身差别进行充分考量之后的实质平等。

其二，在科技型小微企业之间的利益分配上，对他们支持的方式应从点式支持向普惠式支持转变。所谓点式支持是指政府对科技型小微企业进行选择性的支持，如选择一些受过国家和地方创新基金资助或者能够体现地方产业特色的项目进行资金支持或政策倾斜。从企业的受惠面来看，点式支持方式使实际受惠的企业范围非常小，难以形成对区域内的科技型小微企业的整体支持。从市场公平的角度来看，点式支持方式往往是对一些本身发展较好或具有行业发展优势的科技型小微企业的“锦上添花”，难以对区域内处于初创期或者从事包容性创新的科技型小微企业“雪中送炭”，从而违背了市场经济自由竞争原则，也打破了科技型小微企业之间平等的利益关系。因此，政府应立足本区域经济发展的实际，在对一些项目进行重点支持的基础上对科技型小微企业进行普惠式支持。

2.提高对科技型小微企业创新能力的法律政策的科学性与适用性。针对科技型小微企业创新能力的提升，提高法律政策的科学性与适用性，应从国家和地方两个层面来完善现有的法律政策体系。

其一，从国家层面完善促进科技型小微企业创新的法律政策体系。首先，加强立法，以法律的权威性和约束力明确界定科技型小微企业的内涵、性质、法律地位及其权利和义务，使与科技型小微企业相关的扶持政策有法可依。其次，完善企业在科技创新过程中的配套法律政策。结合我国现行法律法规与科技型小微企业创新能力对接的实际情况，针对企业在研发、生产、参与市场竞争等环节需要的法律保障，完善知识产权、风险投资、财政税收、企业竞争等法律制度。如在知识产权方面，制定并完善具有可操作性的知识产权质押融资制度和政策，使科技型小微企业能够充分利用其知识产权的市场价值进行贷款融资；在财政税收方面，应考虑科技型小微企业的研发投入和创新特点予以政策优惠；在企业竞争方面，应为科技型小微企业营造公平的竞争环境，实施激励科技创新的政府采购政策。

其二，加强地方性法规和政策的科学性和可操作性。相对于国家层面的法律政策，地方性政策法规在调整科技型小微企业利益关系、促进其发展和创新能力提升方面具有绝对优势。因此，制定适合本区域经济发展的地方性法规和政策是科技型小微企业创新能力提升的最为直接的保障。首先，应加强立法决策过程中的科学性，通过调研和论证，在紧密贴合地域性经济发展特点的基础上，充分考虑本区域内处于不同规模、不同行业和不同发展阶段的科技型小微企业的实际状况与政策需求，注重立法目标设定的单一性、直接性及内容的针对性，制定并完善相关法规及其配套政策，促进科技型小微企业创新能力的提升。其次，建立并完善有助于科技型小微企业创新能力提升的激励制度。地方政府可以根据本地区的科技资源和财政实际，关注科技型小微企业的创新过程，建立企业创新能力评级机制并按照企业的创新能力级别给予配套的政策支持。如在税收减免、研发资金支持、政府采购和办公条件等方面体现政府对科技型小微企业创新的扶持和激励。

3.有效落实提升科技型小微企业创新能力的法律政策。法律制度的生命在于落实，如何使与科技型小微企业有关的法律政策实现自身的功能和价值，是法治视域下提升其创新能力的最终落脚点。针对相关法律政策在落实中出现的具体问题，政府应从以下四个方面推动相关法律政策的落实。

其一，政府应适应社会主义市场经济体制的要求，逐渐淡化自身的管理职能，强化服务职能。如在法律政策的宣传层面，积极拓宽宣传渠道，相关法律政策的畅通传达可使企业选择有利于自身创新能力提升的发展路径。

其二，加强立法决策过程中的民主性和科学性，如邀请行业专家进行论证，突出立法的前瞻性、政策的连续性和稳定性以及程序的可操作性，克服政策法规由于自身缺陷而无法落实的现象。

其三，落实好实现法律政策的配套服务与物质基础。在知识产权方面，为不同领域和类型的科技型小微企业提供针对性的指导服务，建立规范的知识产权评估机构和可操作的知识产权评估制度。在贷款方面，适当降低科技型小微企业的信贷门槛，建立适用的多级信用评定和贷款体系，切实解决其知识产权抵押贷款问题。在风险投资方面，发挥政府的指导和示范作用，设立针对科技型小微企业的产业投资专项基金，建立地方风险投资体系，包括风险投资公司以及科技型小微企业风险评估和咨询等中介服务机构，完善风险资本的退出机制，引导民间资本、企业、金融机构和国外资本以风险投资的方式向科技型小微企业注资。在税收方面，在地方税收政策允许的弹性之内体现对科技型小微企业的政策倾斜，加强税收监管，避免优惠政策以外的其他行政收费行为。在政府采购方面，适当降低科技型小微企业的准入标准并规范政府采购程序，确保有品质的科技型小微企业在政府采购中占有一定份额。

其四，建立政策法规实施效果跟踪反馈机制和监督机制。首先，政府应建立政策法规绩效评价制度，在和企业保持必要互动关系的基础上对政策法规实施的效益状况、实施中存在的问题进行跟踪调研和专业评估，对相关内容进行修改完善以便于更好的实施。其次，应健全对执法者的监督机制，在相关法规中设置必要的法律责任和处罚措施，通过信访、信箱和网络方式使政府接受社会监督，并对其违法行为负责。

[1]引导小微企业向质量要效益[EB/OL].http://www.cqn.com.cn/news/zgzlb/disan/673644.html，2017-09-12.

[2]李奕霏，尤利宁.陕西扶持科技型小微企业提升知识产权能力[J].中国国情国力，2014（06）.

[3]全国小型微型企业发展情况报告(摘要)[EB/OL].http://news.163.com/14/0331/09/9OLI1R2N00014JB5.html，2014-03-31.

D912.29

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.20

*本文系陕西省教育厅专项科研计划项目“促进陕西科技型小微企业创新研究——以优化法律政策环境为视角”（项目编号：16JK1718）；西安市社会科学规划基金项目“促进西安中小企业创新研究——以优化法律政策环境为视角”（项目编号：17J135）的阶段性成果

责任编辑：李洪涛