甘肃省贫困县农村公共服务供给存在的若干问题分析

陈永胜 张少冬

（中共甘肃省委党校政治学教研部 甘肃兰州 730000）

·经济管理与改革发展·

甘肃省贫困县农村公共服务供给存在的若干问题分析

陈永胜 张少冬

（中共甘肃省委党校政治学教研部 甘肃兰州 730000）

本文从贫困县农村公共基础设施建设落后、义务教育问题突出、医疗卫生资源严重短缺、低保制度不完善，落实不力、公共文化生活贫乏、新农保在贫困村推广难度大，养老依然是村民的后顾之忧、环境卫生长期得不到改善等方面对甘肃省贫困县农村公共服务供给面临的问题进行了比较详细的分析，研究分析甘肃省贫困县农村公共服务供给方面存在的这些问题，可以为制定和实施甘肃省精准扶贫政策提供一定的借鉴作用。

甘肃 贫困 公共服务 供给 问题

贫困县公共服务供给是我国精准扶贫当前面临的重大现实问题，是推动精准扶贫事业上台阶上水平的主要瓶颈。1983年，国务院启动“三西（河西、定西、西海固）”扶贫工作，甘肃省开始大规模扶贫开发活动，经过20世纪80年代以来30多年全省持之以恒的艰苦奋斗、甘肃扶贫开发取得历史性成就，绝大部分贫困村温饱问题基本解决。但由于甘肃省自然条件恶劣，经济发展水平落后，贫困地区范围广，贫困人口数量庞大，精准扶贫任务仍然十分繁重。当前制约贫困县农村脱贫的重要障碍就是贫困县农村公共服务供给严重不足。

一、贫困县农村公共基础设施建设普遍落后

截至2014年，道路交通方面，全省共有2市18个县区①实现了所有建制村通沥青（水泥）路，70%的建制村修通了沥青（水泥）路。电力设施方面，甘肃省已经解决了农民生活基本用电需求。全省自来水普及率达到75%，农村自来水普及率由2005年的24.8%提高到目前的75%。危房改造方面，2008年至2014年，累计实施农村危房改造122.3万户，各级政府累计发放补助资金115.92亿元，农村危房改造计划改善了农村贫困户的住房条件。但是甘肃省贫困县农村的基础设施建设整体水平依然明显滞后，远不能满足贫困村农业发展、农民增收、贫困村脱贫致富与全面建设小康社会的需要。主要表现在以下几个方面：

（一）道路建设滞后

截至2014年底，甘肃省没有修通沥青（水泥）路的建制村基本都分布在比较偏远的贫困地区，贫困县的建制村大多修通了沥青（水泥）路，但自然村社绝大部分还是土路或砂石路，建通沥青（水泥）路的非常少。

（二）电力设施老化落后

当前，甘肃省除整体搬迁建设的新村外，全省基本实现了农村没有无电区。目前存在的主要问题有：很多贫困县农村的电力设施老化落后，普遍存在电压不稳、供电不足的情况，尽管甘肃省也在大力进行农村电网升级改造，但改造的速度仍然无法满足村民们的用电需求；一些村社的电力设施出现故障后得不到及时维修，正常供电受到影响；还有一些家庭只有留守儿童和老人，家庭电路老化，存在用电安全隐患；一些生产用电较多的村民希望能够适当降低电费，或者实行梯形电价，以节省生产成本；还有一些特困家庭希望能够免除电费。

（三）生产生活用水依然困难

甘肃省从东南到西北包括了北亚热带湿润区到高寒区、干旱区的各种气候类型，大部分地区气候干燥，年降水量小，地下水和可利用的地表水奇缺。为保证农村安全饮水，2014年，甘肃省86个县和县级市分别设置6个监测点。全省农村饮用水监测范围为各市州、县市区行政区域内的农村饮水安全工程、农村集中式供水、农村学校自备供水、农村分散式供水。监测点需覆盖60%以上的乡镇，平均每个乡镇设置2至4个监测点。此外，每个县设置2个学校自备供水的末梢水监测点。②这些安全饮水工程较好地保证了农村安全饮水，但在依靠雨水的贫县农村地区，饮水安全依然存在较大问题。一些村民反映，当地饮用水是达不到安全卫生标准的水或咸水、含氟水、农药化肥污染水，饮水安全得不到保证。

（四）危房改造项目落实过程矛盾突出

截至2014年年底，全省农村还有64.23万户贫困农户危房需要进行改造。③村民们普遍反映，目前危房补助的标准相对建房的总花费过低，例如，一户村民建一套像样的住宅，基本花费都在七、八万元以上，但对一般贫困户的补助额度从8000元至1万元左右不等，对特困户补助标准要高一些，根据2015年的补助标准，对特困农户的补助额度户均不超过40000元。④很多扶贫干部、乡镇及村干部和农户反映，目前能够利用危房补助的反而是贫困村家庭经济条件较好的农户，鳏寡孤独、因病致穷、因学返贫等这些极度贫困的家庭根本无力改造旧危房，他们也就没有机会使用危房补助款项。此外，由于资金短缺等方面的原因，贫困村危房改造涉及的道路、给水排水、绿化等基础设施配套严重滞后。

二、贫困县农村义务教育问题突出

（一）集中办学给贫困县农村村民带来较大经济压力

为促进农村义务教育阶段教育资源的有效配置和利用，提高农村教育水平，甘肃省在坚持“高中向城区集中，初中向城镇集中，小学向乡镇集中，教学点向行政村（建制村）集中”的原则下，对农村中小学进行了布局调整。小学阶段，一些建制村保留了完整的小学，一些建制村只保留了低年级教学点，人口比较少的村社撤并了小学；初中则完全集中在乡（镇）办学。这种农村义务教育布局的调整，在优化农村教学资源配置，提高教学质量的同时，也带来了很多新问题，对甘肃省贫困县农村义务教育产生了重大影响。一是相当一部分家庭的孩子面临上学远的问题，个别学生因此辍学；二是一些家庭的低龄儿童面临寄宿问题；三是村民们对教学点的教学质量不放心，教学点的生源进一步减少。这些问题的实质就是村民选择孩子去哪里上学出现了困难。在乡镇中心或者县城上学的家庭，相当多的家长选择长期租住房屋陪读，由于租房费用以及城镇较高的生活费用，产生了很大一笔支出，家庭经济压力增大。

（二）义务教育师资力量薄弱，教育质量不高

2009年以来，甘肃省每年都要选拔一批高校毕业生到农村中小学任教，农村中小学的教学质量相对以前有了很大提高，但农村办学条件及教学质量与县级、省级城市相比，整体水平还很低下。新招考的年轻教师进入到农村中小学学校从教，虽然提高了贫困县农村教师队伍的整体文化程度，但教师的成长有一个相对较长过程，新进的年轻教师教学经验不足，贫困县农村的学校的教学质量短期内难以得到提高；由于城乡整体条件差距大，一部分中小学的优秀教师不能安心乡村教学工作，想方设法调离贫困县农村学校。这些因素影响了贫困县农村教学质量的提高。

三、贫困县农村医疗卫生资源严重短缺

至2014年，甘肃省已初步构建起了以新农合为主体、大病保险为补充、医疗救助为底线的三重保障体系，有效避免了农村家庭发生灾难性医疗支出，全面减轻了大病患者经济负担，截至2014年12月底，全省参合农民19259176人，参合率达98.26%。2014年底，农村三级医疗服务网覆盖情况为：全省86个县（市、区）共设县级医院175个、县级妇幼保健机构80所、县级疾病预防控制中心85所、县级卫生监督所74所，上述四类县级卫生机构共有卫生人员41177人。全省共设1378个乡镇卫生院，共有床位数23814张，卫生人员28180人（其中，卫生技术人员25588人）。全省共设16686个村卫生室，其中，执业（助理）医师1567人、乡村医生和卫生员21669人（其中，乡村医生18972人）。⑤通过各种渠道投资建设并达到标准化村卫生室的建制村有9009个，达标率为55.5%⑥。农民看病难、看病贵的问题得到有效缓解。但农村医疗卫生服务质量依然不高，贫困县农村自然也不例外。

（一）乡（镇）、村两级医疗服务整体水平不高

第一，贫困县农村医疗基础设施建设滞后。甘肃省一些建制村没有建成标准化卫生室，贫困县农村普遍存在村级医务室不达标、医疗设施简陋和短缺问题。村级诊疗室的医疗的器材大多限于体温计、血压计等一些最简单的医疗器材，一部分贫困村乡级定点医疗机构收治住院农民的服务能力有限，有些乡卫生院达不到定点医疗机构的标准和要求，仅能诊治一般小病，想就近就医但得不到有效治疗的参合农民，不得不转到县医院或县外医院，增加了农民治疗期间的家属看护费、住院费和生活费等非医疗性支出。

第二，贫困县农村医疗专业技术人员缺乏，服务水平和质量低下。甘肃省贫困县农村村级卫生室的大部分乡村医生没有经过正规的培训，属于“草药郎中”、“赤脚医生”，医疗水平非常有限。乡镇卫生院同样存在人才匮乏的问题。按照国家相关标准测算，甘肃省县、乡两级医疗卫生机构专业技术人员缺口约5万人。

（二）“新农合”服务方式有待改进

首先，新农合以保大病为主，忽视了小病、常见病及多发病对农民健康的危害。因为以保大病为主，存在小病不治拖成大病的情况，常见病和多发病也得不到及时干预，不仅不利于村民的身体健康，而且造成最终的医疗资源浪费。其次，补偿方案增加了外出务工农民就医的困难。根据新农合的补偿方案，村民在原住地的县乡医院就医会获得较高的补偿比例，但是农村大量青壮年劳动力外出务工，根据这种补偿方案，一旦外出务工村民生病，就必须回原住地就医，一旦得了急性病，他们去非定点医院就医，就得不到医疗补偿。再次，一些村民认为新农合医疗报销额度还是偏低，贫困家庭一旦有了重大疾病患者，报销之后的自负部分也是他们难以负担的。最后，村民们普遍认为报销手续过于麻烦，有的村庄离报账中心和信用社很远，来回的车费比较贵，繁琐的报账程序增加了许多不必要的麻烦。

四、贫困县农村低保制度不完善，落实不力

自2006年建立农村最低保障制度以来，甘肃省农村低保的覆盖面不断扩大，低保人数不断增加，低保的标准也随着经济水平的发展而不断提高。2014年，全省农村低保月人均补助达到116元，保障人数为330.6万人。

甘肃省农村低保政策的实施也有效解决了贫困县农村贫困农户所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等基本生活需要，但因制度不完善，产生了很多问题。由于农民的家庭年人均纯收入很难进行统计，农民的银行存款、产权收入、打工收入，还有其他一些隐形收入都无法进行详细调查和确定，这就使家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的居民难以界定。农村低保实施以来，有些村干部为化解由此引起的村民之间、村民与干部之间的矛盾纠纷，采取了一些违反低保发放原则的土办法，例如，低保户轮流坐庄、拼户保、⑦全村村民平均发放等等。还有个别的极端例子，村民们为争低保互不相让，低保户无法确定，全村一度被取消了低保。

引起村民最大不满的当属各地不同程度出现的“人情保”、“关系保”。尽管2013年甘肃省民政厅曾经就此进行实地调研，对农村低保进行了规范与清理，清理了一些人情保和关系保，但人情保和关系保的现象仍然没有杜绝。

五、新农保推广难度大

从2014年1月1日起，未参加甘肃省城乡居民社会养老保险的60周岁以上老年人，在中央财政每人每月55元、省财政每人每月5元的基础上，省财政每人每月增加5元，农村基础养老金提高到了每人每月65元。基础养老金政策的实施使农村60岁以上的老人得到了实实在在的好处，但每月65元、每年总计780元的基础养老金是层次和水平非常低的养老标准，这一标准对任何人的养老而言都是杯水车薪，根本无法解决农村老人的养老问题。

此外，60岁以下的贫困县农村村民参加新农保的积极性并不高，之所以对新农保的积极性不高，主要疑虑一是担心到时候领不到养老金；二是一些村民认为即使当前每年交500元，到时候每月也领不了多少钱，不划算；三是一些贫困家庭的村民认为，即使每年每人交100元，家里三四口人，每年也要交300至400元，是一笔不小的家庭开支。这些问题既反映出当前许多贫困县农村农民还没有主动参加社会养老保险的意识，也反映了我国农村养老制度本身存在的缺陷。由于政府主导的上述养老方式还无法获得村民的信任和接受，购买社会养老保险的观念还没有在贫困县农村得到有效推广，依靠土地养老也不现实，各地政府建设的敬老院、农村互助老年人幸福院等机构的服务对象又都是鳏寡老人，加上我国农村长期存在家庭养老的传统，在调查贫困村村民们选择依靠什么养老时，绝大多数村民基本都选择了靠子女。但是，由于我国实行计划生育政策，农村出生率下降，以及近年来农村年轻劳动力向城市的大量转移，传统农村稳定的二世同堂、三世同堂家庭模式逐渐解体，传统孝敬老人的风尚和观念日益弱化，广大农村地区越来越多的老年人晚年生活凄凉，无人赡养。在这种背景下，养老问题也是甘肃省贫困县农村村民很大的后顾之忧。

六、公共文化生活贫乏

截至2012年5月底，甘肃省累计投入资金4亿多元，建成16860个农家书屋，完成农家书屋覆盖全部建制村的任务。每个农家书屋两万元的建设标准，大多建在村文化室、文化大院、文化示范户。“1236”扶贫攻坚行动计划出台后，甘肃省每年安排专项资金，实施“千村农村文化活动示范点”项目，开展农村文化活动，支持本省公共文化服务体系建设，保障农村公共文化活动开展，丰富农村文化生活。

但是，我国农村公共文化生活长期贫乏的状况并非一朝一夕形成，也不是短期内能够得到有效解决的。人民公社解体以后，我国农业生产回归家庭化和小农化，这种生产方式削弱了农民的公共意识和合作精神，农村的公共文化生活也无法维系。改革开放以来，为解决广大农村经济发展落后的现实，大多数农村基层政府非常重视农村经济建设，但不太愿意在农村的公共文化建设方面进行投入，因为把钱投到公共文化生活方面，远没有修路和盖房等这些活动的效果直接和明显。由于长期忽视了农村公共文化建设，贫困县农村的留守村民闲暇的大部分时光基本选择看电视、串门聊天，少数村民选择打牌、下棋，个别地区还出现了少数村民聚众赌博的现象，尤其是每逢年节，外出务工村民回乡，由于缺乏其他娱乐活动，赌博现象更为普遍。有的村社在春节期间会举办社火、乡村舞台等文化活动，也受到了村民的欢迎，但节后类似的公共娱乐活动基本就很少了。有的地方政府还实施电影下乡进村活动，由专人定期到建制村免费为村民放映电影，这一活动在有的村里受到村民的欢迎，但在一些村里却受到冷遇，观者寥寥。贫困县农村健康向上的公共文化生活依然非常缺乏。

七、环境卫生长期得不到改善

由于我国广大农村环境卫生设施建设严重滞后，很多村民没有养成良好的生活卫生习惯，长期以来农村环境卫生基本就是脏乱差，尤其是随着农村生活生产方式的变化，生活生产垃圾大量增加，如不进行有效处理，将会使农村环境卫生状况进一步恶化。毫不夸张地说，我国广大农村的环境卫生与美丽乡村建设的目标有着非常大的差距，甘肃省贫困县农村的环境卫生同样也不例外。

（一）生活垃圾和生活污水得不到无害处理

我们实地调研的贫困地区，大部分乡（镇）、村都没有垃圾中转站和处理厂，甚至连简易的垃圾填埋场都没有，也缺乏收运垃圾的设施和设备，农户的生活垃圾基本不作任何处理，随意丢弃、乱堆乱放的现象非常普遍。很多乡村的道路两边、山沟河流沿线、村民的房前屋后，都是杂草丛生，垃圾满地，秸秆柴草堆、粪堆、禽畜粪便、塑料袋、电子垃圾、一次性用品等生活垃圾随处可见。大部分乡（镇）、村也没有污水处理设施，生活污水随处乱倒，污水横流不仅影响环境卫生，有的地方还排入田间河流和池塘，严重污染了地表水和地下水。

（二）简易旱厕严重影响环境卫生

农村厕所建造是事关农村环境卫生的重要项目，也是国家重大公共卫生项目之一。根据中央财政对重大公共卫生项目补助资金的要求，甘肃省农村卫生改厕建设按500元每座的标准给予补助，其余部分由农户自己出资。自2009年以来，在中央、省财政支持下，累计有47.79万农户进行了户厕改造或兴建了新型厕所，改善了农村卫生设施条件和农民生活环境质量，但是贫困村农户大多依然使用旱厕，旱厕依然是严重影响贫困县农村环境卫生的主要因素之一。我们调研的一些贫困村厕所建设情况显示，有些村民认为政府倡导的改厕项目不实用，所以不去响应不积极；一些贫困村还有相当多的农户厕所是方便收集农家肥的室外旱厕，一般是在住宅旁边就地挖坑或进行简单围墙，这种旱厕绝大部分都没有顶棚，夏季蚊蝇到处乱飞，卫生条件极差；有的农户旱厕与牲畜圈棚搭建在一起，人畜粪便混杂、臭气熏天。

（三）生产垃圾得不到及时有效清理

由于农业生产越来越多地使用地膜，废旧地膜成为贫困县农村的主要生产垃圾。我们的访谈调研显示，少数村民会将地膜回收，结成绳子使用；有的村民回收后交给废旧地膜收购处，但由于废旧地膜的回收费用很低，回收成效不明显。我们调研的一些贫困村的田间地头废旧地膜到处散落。

还有一些村庄建成了具有一定规模的养殖基地，产生了大量的畜禽粪便，但没有得到很好处理，污染了生活环境，给当地村民的健康造成很大威胁。

（四）村民不良的生活卫生习惯不利于环境卫生的改进

在我们调研的一些贫困村，由于村民有一定的环境卫生意识，他们会私自把生活垃圾进行简单处理、填埋和焚烧，也能整齐堆放秸秆，及时掩埋人畜粪便，焚烧垃圾会对空气造成一定污染，生活垃圾对公共环境卫生的整体影响不算大，但是这种环境卫生习惯较好的村社属于极少数，大部分贫困县农村村民的环境卫生意识比较差，村民们随地吐痰，乱堆、乱扔垃圾是长期的生活习惯，并不会引起村民的重视。还有一些村社也修建了垃圾台，但是村民们并不能自觉地将垃圾送到垃圾站。综上所述，环境卫生脏乱差是甘肃省贫困县农村普遍存在的现象，也是影响村民健康与生活质量的主要因素。

注释：

①市为：嘉峪关市、金昌市；18个县市区为：酒泉市肃州区、玉门市、敦煌市；张掖市临泽县；金昌市金川区、永昌县；兰州市城关区、七里河区、西固区、红古区、安宁区、皋兰县；白银市白银区；平凉市崇信县；庆阳市西峰区；临夏州临夏市；甘南州临潭县、碌曲县。

②http://www.gansu.gov.cn/art/2014/9/18/art_2094_226770.html.

③http://www.gscn.com.cn/province/system/2015/04/24/01100-1241.shtml.

④http://www.fupin.gov.cn/csgzshow-14-1733-1.html.

⑤http://www.gsws.gov.cn/html/3/729/49779.htm.

⑥http://fbh.gscn.com.cn/system/2014/12/23/010882964.shtml.

⑦以一户贫困户为低保对象，如这家有三口人，低保金就按一户三口发放。但实际这三个人的名额分别由三户人家各一口人占有，低保金发放到上报人家的户头上以后，该户主再分发给其他两户人家。

F127

A

1007-9106（2017）05-0027-05

*本文为甘肃省社科规划项目“甘肃省贫困县农村公共服务问题研究”（YB168）的阶段性成果。

陈永胜，中共甘肃省委党校政治学教研部教授；张少冬，中共甘肃省委党校政治学教研部副教授。