改革本质论视域下警察执法权威的本源与提升

□魏莲芳

(四川警察学院，四川 泸州 646000)

【警察行政管理】

改革本质论视域下警察执法权威的本源与提升

□魏莲芳

(四川警察学院，四川 泸州 646000)

改革的本质属性是“人民”，人民对执法的期望是公平和正义得以实现。提升警察执法权威是维护国家法律尊严、实现公平和正义的重要手段，也是当前公安改革的整体目标之一。探寻警察执法权威的本源是为执法权威寻求更大的发展空间，解决问题的根本。权力、公众认可和服从的本源都可以归结为国家法律规范，因而警察执法权威的本源是国家法律规范，法律规范决定、影响了警察执法权威的“权”和“威”。规范化执法、执法技能提升和公众配合，成为法律规范本源下警察执法权威提升路径的合理选择。

执法权威；本源；法律规范；规范化执法

党的十八届三中全会确立了“全面深化改革”的主题，由此拉开了中央改革的序幕。习近平总书记提出：改革的本质属性是“人民”，顺民心、厚民生是全面深化改革的出发点和落脚点，而人民对执法的期望是公平、正义得以实现。为此，全国公安改革的整体目标是到2020年，实现公安民警执法规范化，进一步提升公安机关的执法公信力，并完善执法权力运行机制，依法维护人民警察执法权威。[1]执法公信力、执法权威被提到国家层面，被中央高层如此重视，与这些年频发的暴力袭警事件不无关系。暴力袭警事件直接挑战警察执法权威，伤害国家执法公信力；警察执法权威与执法公信力息息相关，执法公信力直接考验警察执法权威。[2]当前，公安机关作为国家最重要的执法机关，其执法权威正逐渐丧失，这严重阻遏着法治中国建设的进程。在全面深化改革的大背景下，遵循改革本质论的指引，探究警察执法权威的本源，提升警察执法权威，减少或杜绝暴力袭警事件的发生，是正确把握公安改革的务实之举。

一、改革本质论视域下警察执法权威的本源

对于警察执法权威的概念目前尚无通说，但学者的观点较多。[3]其中代表性的观点有：“警察执法权威是指我国警察机关及其人民警察在执行国家法律、法规等规范性文件时所表现出来的一种权力和威望”；[4]“警察执法权威是指作为国家法律的执行者和维护者的警察机关及其执法人员在执行国家法律、依法进行公务活动时所应体现出的权力和由此而形成的威望，以及警察机关及警察的执法行为、执法程序和执法结果所产生的能使执法对象自愿服从并自觉履行相对义务使人信服的力量，是警察机关及其警务人员在执法过程中所产生效力的综合反映”；[5]“我国公安机关及其人民警察的执法权威，是在依法维护社会和谐、 有序、稳定时所表现出来的一种权力和威望，使被执法对象自觉服从的力量”；[6]“警察执法权威是警察基于其职权获得的面对执法对象时心理和气势上的优势，是执法行为内在的精神力量，表现为执法相对人对警察的尊重和对警察执法行为的敬畏”[7]…

概括上述观点，笔者认为：警察执法权威是指警察执法过程中权力和威望的综合体现，以及公众对警察执法过程的认可和服从。权力和威望是从执法者角度来谈的，公众认可和服从是从执法对象角度谈的，警察执法权威的概念应该包括这两个方面的内容，否则就不全面。

本源，字义指事物产生的根源、起源。警察执法权威的本源是指警察执法权威的来源或者源头。探究警察执法权威的本源就是追本溯源，是为执法权威寻求更大的发展空间，更好地实现公平和正义，为解决问题的根本。警察执法权威的本源到底是什么？可以由警察执法权威的概念出发，从权力和威望的本源、公众认可和服从的本源两个方面来分析。

(一)权力和威望的本源

权力的本源一直是“法”出现之后的客观存在。法的本质内容是自由、权利与权力的三维要素的统一体，包括法的规范性、法的权威性、法的程序性等特征，没有无权力的法也没有非法的权力。[8]法的存在就意味着法律授予的权力随之而行，权力是伴随着法的出现而出现，权力不能脱离法而单独存在，权力要受法的制约。《中华人民共和国人民警察法》(2012年修正版，以下简称《警察法》)第6条规定：公安机关的人民警察按照职责分工依法履行侦查违法犯罪活动、维护社会治安秩序、管理危险物品等职责。该条文至少明确了三层意思：一是拥有上述执法权的主体必须是公安机关的人民警察，其他机关比如国家安全机关、监狱、人民法院、人民检察院等的警察就不具有相应执法权；二是公安机关的警察有不同警种之分，法律授予了不同警种的人民警察相应的执法权力，任何警察必须按照法律的规定在自己的职权范围内行使执法权，不能越权或者滥用权力；三是权力和职责是相伴而生的，对警察本人来说，《警察法》规定的职责是作为警察身份人员必须履行的法定义务，而对社会公众来说，《警察法》规定的职责就是警察所享有的执法权，是权力的直接体现。这充分展示了法“规范性”的本质特征，警察的执法权力来源于法律授权。党的十八届四中全会指出：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。那么，作为法律重要实施者的警察，其执法权力的本源就是法律规范本身，没有法律的规定，就没有警察执法权力的实施。

“威望”是一个倾向褒义的词语，按照现代汉语字典的解释，是指为大家所敬仰的声誉、名望。威望不是一朝一夕形成的，它的提升是一个长期积累的过程，警察执法威望也不是瞬间可以获取的。纵观警察发展的历史和社会现实情况，警察执法威望的获得主要有两个途径：一是警察职业本身；二是警察的执法活动。警察是一种风险较高而待遇相对偏低的职业，是和平时期最危险的职业之一。而这样的职业却可以使警察们几十年如一日地努力工作，这种坚持源于对警察职业的信仰——警察是正义的化身，这种信仰转化为日常工作就表现为执着的信念和热情的生活态度。日本著名作家伊吹卓在他的一本名为《愈会“打架”愈能获得“声望”：为人钦慕的信念与热情》的书中充分阐述了声望与信念、热情的良性互动关系，执着的信念和热情的生活态度可以为人们赢得声望。这里的声望就是声誉、民望的合称，就是威望。警察身份获得的威望是警察良好社会形象的具体体现，需要全体警察不懈追求和共同努力才能达到效果，不因人而异，因而也是稳定的、长久的。警察开展具体执法活动也可以获取威望，这种威望获取方式最直接、见效快。长期公平、公正、规范的执法活动容易获得执法的威望，但是也很容易因为一两次执法内容、程序、形式等的失误或不规范而使其受损。如果警察职业代表的是“正义”，那么执法活动代表的就是“公平”。“正义”、“公平”就是警察执法威望获取的有效途径，而“正义”、“公平”最直接的评判依据是国家的法律规范，国家法律规范决定了“正义”、“公平”的内容、形式和发展方向。可以说，警察执法威望来源于“正义”、“公平”，其本源就是国家的法律规范。

(二)公众认可和服从的本源

社会公众一般具备基本的道德标准和积极向上的价值观念(这是做人的底线，突破底线的违法犯罪分子、社会极端分子、宗教狂热分子等是个别现象，不代表社会的主流，不在讨论之列)，其对执法者的好恶多为直观感受，对执法者的认定不外乎为“好警察”和“坏警察”两类，这其中也蕴含了对警察执法的殷切期望——警察就应该是公平和正义的化身。公众的直观感受、认定和殷切期望都是主观色彩极为浓厚的评价，这种主观评价源于自身对法律规范的认识、对执法者的喜恶、执法活动所处的环境等因素，这些因素的综合影响和良性互动就形成了公众对警察执法的认可和服从。

公众由于知识结构、认知水平、价值观念的差异性，其对法律规范的认识是千差万别的，即使对同一法律条文的理解也会有偏差，这就造成了公众对同一执法活动的直观感受不同。公众对执法者的喜恶不同，会导致公众对某警察同一执法活动的评价不同。伟大领袖毛泽东同志说过：世界上没有无缘无故的爱，也没有无缘无故的恨。公众对执法者的喜恶，其实源于他(她)对执法者的执法行为是否依照法条实施的主观判断。执法环境是执法活动所处的场所、公众聚集程度、公众整体的认知水平、天气情况等综合影响的复杂环境。不同的执法活动，其所处的环境会较大影响执法者执法水平的发挥和公众对警察执法的良性评价。但是，公众对法律规范的认识、对执法者的喜恶、执法活动所处的环境都是外因，其对执法活动的结果只是起能动作用，而执法活动本身的合法性、规范性、科学性等内因才是决定性因素，这些内因又受国家法律规范的制约。可见，公众对警察执法活动的认可和服从源于国家法律规范。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”该条明确规定了行政执法权实施的法定性和程序性，公安机关的警察是行政执法权的重要实施者，其执法活动也必须保证法定性和程序性。《公安机关办理行政案件程序规定》更进一步强化和规范了公安机关的警察执法程序的法定性。可见，公众对警察执法的认可和服从受执法活动本身的合法性、规范性因素的直接影响，而这些都源于国家的法律规范。

综上所述，权力和威望的本源、公众认可和服从的本源都可以归结为国家的法律规范，因此，警察执法权威的本源为国家的法律规范。这里的法律规范是涵盖了国家的法律、中央和地方性法规、部门规章等具有较为广泛意义的法律规范。法律规范是警察执法权威的本源，更充分体现了警察是国家法律执行者和捍卫者的立法精神。

二、法律规范对警察执法权威的影响

法律只是正义的载体，执法是法律的实施和实现。[9]党的十八届三中和四中全会都提出了依法行政、建设法治中国的奋斗目标。通过警察执法活动的开展，能够使法律规范承载的“正义”和公众所追求的“公平”得以实现，真正体现法治国家、法治政府和法治社会的基本精神，体现改革的“人民”本质论。法律规范是警察执法权威的本源，从源头上影响执法权威的高低，影响执法活动社会评价的好坏。法律规范直接决定了警察执法活动内容、程序、形式的合法性和规范性，而这些是警察执法权威高低的决定性因素。可以说，法律规范对警察执法权威有直接影响，而且是决定性影响。

(一)法律规范决定警察执法权威中的“权”

警察执法权威中的“权”指警察的执法权力，而警察的执法权力来自法律授权。目前，国家法律规范对人民警察执法权力的内容、实施条件、程序等都有明确规定。《警察法》第2条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”该法条规定了人民警察的法定工作任务。这里的任务就是警察担负的法定责任，责任和权力是相伴的、对等的，所以这里的任务也就是警察的法定执法权力及其内容。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”该法条明确了行政机关行政处罚(即行政处罚执法权力的实施)的限定条件，人民警察是行政机关行政执法权力的具体实施者，因而其执法权力也要遵守该法条的规定。《中华人民共和国行政程序法》和《公安机关办理行政案件程序规定》相关法条都明确了人民警察实施行政执法权力要遵循的法定程序。可见，警察执法权威中“权”的内容、实施条件、程序等都受国家法律规范的制约，绝对没有离开法律规范而单独存在的警察权力。当代中国的社会主义法是全体人民意志的体现，这里的全体人民就是社会全体成员，也就是社会公众。[10]警察在具体的执法活动中应体现绝大多数社会公众的意志，不能以警察自身意志为转移，即警察不能凭自己的情绪、自己或者他人的喜好、领导的意志来执法，而是应该依法执法，在执法活动中体现“正义”和“公平”，这与改革本质论的基本观点是相一致的。

(二)法律规范影响警察执法权威中的“威”

警察执法权威中“威”为“威望”，其本源为国家法律规范，实际上法律规范对其有直接影响。警察执法威望可以通过警察身份和执法活动两个途径获得，法律规范直接影响公众对警察身份的认知，直接决定执法活动的“正义”和“公平”。

警察是一种具有特殊身份的职业，这是国家法律规范给警察的角色定位。《警察法》赋予了人民警察维护社会秩序、保护人民、惩治违法犯罪的神圣职责，给予了警察正义化身的特殊身份。公众对人民警察角色的伦理期待是“人民利益的保护者、公平正义的维护者、严格公正的执法者和社会稳定的守护者”。[11]社会公众希望日常生活中遇到的警察都能符合上述的角色定位，这就是公众对警察身份的界定，公众的这种界定也是受国家法律规范的影响，这种定位对警察的要求是非常高的，过度拔高了目前警察队伍能够扮演的“角色”形象。警察身份被公众寄予厚望，当期望和现实差距在公众的承受范围内时，警察在公众心目中会形成一定威望，这时公众往往表现出对警察个体的认同，甚至对警察执法活动的宽容和谅解；反之，公众可能对警察非常反感，与警察打交道时不买警察的账，甚至公然地对抗警察及其执法活动。暴力袭警案件中嫌疑人对警察采用敌视态度多是基于警察身份的情绪发泄而非针对警察个体的喜恶表露，这充分体现了当前从警察身份获取执法威望任重而道远。也就是说，法律规范给予警察身份的定位与警察现实中扮演的角色还有较大差距，直接影响了警察执法权威的高低。

警察的执法活动是一种行政执法活动，就是执行国家法律规范的活动，也就是依法行政。党的十八大明确了行政机关依法行政和严格、规范、公正、文明执法的具体要求，公安机关的人民警察是依法行政的践行者。依法行政，就是依照法定权限和程序履行职责，既不失职又不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。[12]依法行政中的法就是法律规范，法律规范成为了警察行政行为的唯一准绳，也成为公众评判警察执法活动是否公正、公平的重要标准。一位严格依法行政的人民警察能够在具体的执法活动中做到有理、有节，保证执法的公正和公平，也容易获得公众的理解和支持，多次这样执法活动的开展必然会提升其执法的威望。这种途径要获得持久的执法威望，警察必须长期坚持严格依法行政，进而才能为整个警察队伍树立执法权威。所以，国家法律规范制约警察的依法行政行为，决定警察执法活动中的“正义”和“公平”，最终影响警察的执法权威。

三、改革本质论视域下警察执法权威的提升路径

改革的本质属性是“人民”，警察执法权威的提升是为了更好地实现执法的“公平”和“正义”，解决公众的后顾之忧。法律规范本源下警察执法权威提升的关键在于警察执法活动是否真正贯彻法律规范，并试图最大限度地体现“正义”和“公平”的法治精髓。由此，警察规范化执法、执法技能提升，以及社会公众积极配合，成为法律规范本源下警察执法权威提升路径的合理选择。

(一)规范化执法是前提

警察执法权威的本源是国家法律规范，要提升警察的执法权威，关键是看警察的执法活动是否真正体现“正义”和“公平”的法治精髓，也就是警察能否规范化执法，规范化执法成为提升警察执法权威的前提。规范化执法是指执法者的一切执法行为必须严格限制在法律的框架之中，按照法律、法规明确的职权和义务依法办事，既不能超越法定职权，也不能逃避法定义务。[13]从规范化执法的含义可以看出：规范化执法的衡量标准是国家法律规范，警察的执法活动必须在法律规范的框架内进行，离开了法律规范的执法不是真正意义的规范化执法，也是不具有法律约束力的执法行为；规范化执法要求警察依法执法，执法权力同时也是法定义务，不能越权执法也不能消极执法。

警察要提升自身的执法权威，必须保证规范化执法活动的开展。一是警察应强化规范化执法意识，树立规范化执法理念。意识决定行动，警察只有从思想上强化规范化执法的意识，才能逐步树立规范化执法理念，才能在实际执法活动中真正做到规范化执法。这种意识应当从每名警察进入警察队伍的第一天开始建立，并贯穿警察的整个职业生涯；这种意识应当渗入警察日常工作的方方面面，尤其是在执法活动过程中；这种意识应不断得到警察理性思维的洗涤，并上升为理念。二是警察要把规范化执法贯彻到实际执法的整个过程。法律的生命力在于实施，警察执法的内容、程序、形式都要依照国家法律规范的相关条文来开展，才能使法律规范保持勃勃生机。在实际执法时，警察要避免“随意执法”、“因人执法”、“情绪执法”等现象，不把个人情绪、喜好、态度等带到执法活动中来。三是警察要牢牢把握新时期执法工作的新内涵。党的十八届四中全会赋予了新时期执法工作新内涵——“严格、规范、公正、文明”，“严格”是执法基本要求，“规范”是执法行为准则，“公正”是执法价值取向，“文明”是执法职业素养。[14]警察在具体的执法活动中坚持规范化的同时，还要做到严格、公正、文明执法的有机统一，才能从根本上提高警察执法的公信力，提升警察的执法权威。

(二)执法技能提高是保障

除了规范化执法外，警察还需具备一定的执法技能，才能保障执法权威提升的有效性。警察执法技能是指警察开展执法活动的技巧和能力，包含警察执法技巧和警察执法能力两个方面，这两个方面相互作用、共同促进警察执法技能的提高。

警察执法技巧，就是通常说的警察执法行为艺术，包括执法中的语言技巧和行为技巧。警察执法行为艺术是指警察执法行为在执法理念指导下，依法运用科学、规范的执法技巧与方法，妥善处置警务，达到最佳执法效果的状态。[15]警察执法行为艺术的运用能减少、化解执法冲突，提高执法效率，实现公正、和谐执法。在实际执法中，依据国家法律规范执法是必须的，但是恰当的语言、正确的行为能为警察执法活动的顺利完成提供保障，甚至能起到事半功倍的效果。警察正确处理“刚性执法”与“柔性执法”、“严格执法”与“文明执法”的关系，就是在接受执法技巧的考验。执法技巧是一门学问，也是一种艺术，警察在日常工作中要认真、谨慎地对待它，在执法过程中要灵活地运用它，在国家法律规范的引领下去探索更适合基层公安执法活动的新技巧。

警察执法能力是指警察依法行使权力的能力，它是警察个体素质、专业能力的综合体现，通常需要长期的强化训练和培养。[16]通常，借助外在物质条件比如武器、装备、器材等可迅速增强警察个体的执法能力。在警察执法需要使用武器的情形下，警察和执法对象之间大都存在非对抗性矛盾、冲突，杀伤性、致命性的武器不适用，配备并使用有效的非致命武器成为警察执法能力迅速增强的重要手段。防护性装备的使用是警察提升自身防御能力、增强制敌效果的必要措施。在目前国家警用装备配置有限的情况下，警察个体力所能及地多添置防护装备是必要的。警用器材是警察执法的助力，各级公安机关主管部门应当予以保障。外在物质条件对警察执法能力的提升效果是显著的，但警察借助外在物质条件执法也需受国家法律规范的限制，特别是武器、警用器械的使用，不能违背《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》规定的法定使用和禁止使用情形。

(三)公众配合是促进

群众路线是中国共产党的根本工作路线，群众工作始终是公安机关长期坚持开展的重要工作，警民关系和谐是整个公安机关“三项建设”的一项内容，社会公众的积极配合与支持一直是公安机关特别是基层公安机关追求的目标。《警察法》第3条规定“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系…”，明确了积极依靠和密切联系群众是警察开展执法工作的重要指导思想。任何执法活动中，警察的执法对象是公众，执法环境的重要组成部分包括公众，警察要顺利完成执法活动，社会公众的配合必不可少。

公众的认可和服从是警察执法权威的一种体现，公众对警察执法活动的积极配合可以影响和带动社会各个层面对警察执法活动的肯定，可以加快警察执法权威提升的进程。《中华人民共和国宪法》第53条规定“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律…”，守法是公民的法定义务。《警察法》第34条规定“人民警察依法执行职务，公民和组织应当给予支持和协助…”，配合警察依法执法是公民和社会组织的法定义务。国家法律规范规定了社会公众应该守法，应该配合和支持警察代表国家法律法规的执法活动，即配合警察有理、有据、公正、公平的执法活动。国家法律规范给予了警察执法的“底气”和信心，为警察执法权威的树立注入了力量源泉。警察对公众“打不还手、骂不还口”后不追究“打之手、骂之口”，实际上是对公众不配合执法的一种“默许”和“鼓励”，是对公众践踏警察执法权威行为的放任，不是警察大度而是在亵渎国家法律，并不是真正意义上的“文明”执法。

在法律规范本源指引下，警察要正确认识公众配合警察执法。守法是社会公众的义务，那么法律规定公众能做什么、不能做什么，公众应严格遵守。比如：《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条规定“阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚”。《中华人民共和国刑法》第277条规定“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”和“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第一款的规定从重处罚”。上述条款规定了不配合、暴力抗法的公民应当受到法律处罚。换句话说，配合警察依法开展执法活动是社会公众应尽的法定义务，否则公民会涉嫌违法或者犯罪。在实际执法中，警察要避免“配合就是服从”的错误执法观念，正确认识到“公众是配合不是完全服从”。公众不阻碍正常执法、不暴力抗法，积极提供相关证据和线索，是“配合”；有理、有据、公正、公平的执法活动公众自然会信服然后遵从，才是“服从”。警察要规范自身的执法行为，其执法的依据、内容、程序、形式以及语言的运用都要规范，底线是公众不反感，对警察的执法挑不出“毛病”(无理取闹、故意刁难的情况是极个别现象)。只有这样，才能让社会公众从心理上愿意配合警察执法，进而在行动上积极配合警察开展执法活动，促进警察执法权威的进一步提升。

四、结语

改革的本质是“人民”，公安执法改革的最终目的是使警察执法能真正实现公平和正义，真正体现为民所想。从警察执法权威的本源看，科学、规范地执法是警察执法权威提升的必然选择，也是每位警察必须要做到的。同时，公众守法，积极、主动地配合警察执法，能使警察重拾执法信心并依法、公正地执法，使法律承载的“正义”得以实现。必须看到，警察执法权威提升是一个漫长的过程，需要公安机关的警察们长期不懈地努力，需要各级党政机关作为坚强后盾，需要社会公众的宽容、理解和支持，逐步增强国家执法公信力，让法治中国建设的步伐迈得更大、更稳、更有信心。

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OriginandImprovementofAuthorityofPoliceLawEnforcementinViewofReformEssentialism

WEI Lian-fang
(SichuanPoliceCollege,Luzhou646000,China)

The essential attribute of reform is “people”, and the people's expectation to law enforcement is the realization of fairness and justice. The promotion of police law enforcement authority is an important means to safeguard the dignity of the state law and achieve fairness and justice, and is also one of the overall targets of present police reform. To explore the origin of police law enforcement authority is to seek greater development space for law enforcement authority and the essence of solving problems. The origin of power, public recognition and obedience can be attributed to the national laws and regulations, so the origin of police law enforcement authority is the national legal norms, which decides and affects the “power” and “dignity” of police law enforcement authority. Standardized law enforcement, law enforcement skills promotion and public cooperation have become the reasonable choices of promoting police law enforcement authority with origin of legal norms.

law enforcement authority; origin; legal norm; standardized law enforcement

2017-04-19

四川省高校重点研究基地规划课题“四川公安机关治安行政执法规范化研究 ”(SCZA15B06)

魏莲芳(1975-)，女，四川寿县人，四川警察学院治安系安防教研室主任，副教授，硕士，研究方向为警察行为与法。

D631.12

A

1671-685X(2017)03-0081-06

(责任编辑：黄美珍)