我国地方人大监督司法问题之研究——以冤案纠错为视角

□管晓静

(山西警察学院，山西 太原 030021)

【专题策划】

我国地方人大监督司法问题之研究
——以冤案纠错为视角

□管晓静

(山西警察学院，山西 太原 030021)

根据《刑事诉讼法》的规定，我国主要通过三种方式启动冤案纠错程序，即法院内部纠错、检察院监督纠错和当事人申诉纠错。无论采用哪种方式，要使沉冤得以昭雪，都必须终由法院通过再审程序得以确定，而目前再审程序的设定有悖于“每个人都不得做自己案件的法官”的法律公理。地方人大作为地方权力机关，应充分发挥其监督司法的作用，建立独立的申诉案件审查委员会，重构冤案审查机制。

地方人大；监督司法；冤案纠错；机制重构

随着我国司法改革的逐步深化，人权保障获得高度重视，程序公正亦得到全面贯彻，特别是对冤案的大力纠错，体现出国家努力让人民群众在每一司法案件中感受到公平正义的决心。但我们必须正视，无论一个国家的刑事司法制度多么成熟或完善，冤案都难以禁绝。因此，发现并及时纠正冤案,对已被破坏的司法程序进行积极补救,意义重大且深远。

一、 我国冤案纠错制度缺陷分析

(一)我国冤案纠错方式陷入困境

我国的冤案主要是通过刑事再审程序得以纠正。目前冤案纠错主要有以下三种启动方式：

1.人民法院内部纠错。根据《刑事诉讼法》第205条规定，各级人民法院院长、最高人民法院、上级人民法院都有权提起刑事再审。人民法院掌握着国家的审判权，能主动提起刑事再审纠正冤案，对保护公民合法权益，维护司法公信力最为有效，但实践中，法院很少主动提起再审自我纠错。首先，囿于思维定势。在一个刑事案件的判决生效后，任何原审法院都会认为，一审案件经过一审程序的诸多阶段，上诉案件经过上级法院的二审，死刑案件经过最高法院的复核，每个程序都完整且没有瑕疵，所以主观上不相信会存在错误。其次，限于自身利益。趋利避害是人的本能，掩盖过错、否认错误也是人的本性，所以，冤案的始作俑者往往不愿意承认错判，有的甚至会通过各种渠道阻碍冤案昭雪。另外，由于实施错案追究制和内部实绩考核制，为避免出现工作污点，各级法院也怠于主动启动再审程序。再次，基于整体形象。法院是正义的化身，为了维护系统整体形象，任何上级法院都不愿意主动纠正下级法院的错判。有些重大、疑难、复杂案件的裁判实际上是经请示上级法院后作出的，让上级法院启动再审程序主动纠正己错也是颇为不现实的。美国的戈尔丁在其《法律哲学》中曾说：“冲突的任何解决方案都不能包含有冲突解决者自己的利益。”[1]

2.人民检察院监督纠错。根据《刑事诉讼法》第205条规定，最高人民检察院和上级人民检察院有再审抗诉权。对于人民检察院的再审抗诉，人民法院必须启动再审程序。但实践中，人民检察院行使再审抗诉权存在一系列障碍。首先，双重角色冲突。人民检察院在刑事诉讼活动中,既代表国家承担着公诉案件的控诉职能，又担负着各环节法律监督的重任,这种角色的内在冲突，导致人民检察院很难同时兼顾正确履行控诉职能、监督诉讼过程和积极维护被告人合法利益的职责。其次，共同利益博弈。一个冤案的产生，往往与公检法三机关均有关联。由于存在利益共同体，当人民检察院发现冤案时，往往会先与相关公安机关和法院沟通，导致再审抗诉的提起大为缩减。再次，申诉渠道闭塞。服刑人员在服刑期间有权向人民检察院提出申诉，人民检察院通过审核发现问题，按照法定程序向有关人民法院提起再审抗诉也是发现和纠正冤案的重要渠道。但实际情况是，很多服刑人员向人民检察院递交的申诉材料，有关部门接收后都石沉大海，通过服刑人员向检察机关申诉并最终纠错的案件很少。

3.当事人申诉纠错。根据我国《刑事诉讼法》第241条规定，当事人申诉也是法定的冤案纠错制度之一，但实践中，当事人通过申诉启动再审程序却举步维艰。首先，申诉并不必然导致启动再审程序。当事人的申诉权主要表现为请求司法机关对已生效裁判进行复查的权利，最终是否启动再审仍然取决于司法机关的审查。其次，审查程序缺乏明确规定。《刑事诉讼法》对当事人申诉的管辖法院、受理方式、审查方式等并无明确规定，实践中司法机关的单方意志、自由裁量很大程度上决定了申诉的结局。法律规定的缺失还为司法机关不作为提供了合法的避风港。最后，众多申诉案件得不到回复。实践中，申诉案件非常多，但冤案通过再审程序得以纠正的微乎其微。审查程序不规范，审查结果不公开，使得很多申诉案件渺无音讯。

(二)启动刑事再审程序的法定标准不适当

依据我国《刑事诉讼法》规定，生效的裁判“确有错误”是启动刑事再审程序的唯一法定标准，而这样的标准存在明显缺陷。首先，“确有错误”语义模糊。由于没有明确统一的判断标准，可操作性弱，不同司法人员对确有错误的理解便会有所不同，导致司法实践中对是否启动再审争议颇大。其次，“确有错误”有悖逻辑。已生效的裁判是否确有错误，必须经过再审程序审理后才能确定，作为启动条件，就业已定为“确有错误”，因果关系颠倒，易造成先定后审的错误逻辑。如果再审后维持原判，便会与“确有错误”启动条件产生矛盾。有些冤案发现的新证据肯定是确实充分，如“亡者归来”和“真凶再现”的案件，但这些案件皆具有极大的偶然性。大多数申诉案件可能都属于疑错案件，目前司法机关对于疑案大多数情况下还是维持原判。[2]再次，“确有错误”认定主观。刑事再审启动采用“确有错误”之唯一标准，但是否“确有错误”，完全由司法机关一方认定，因此，司法机关在审查申诉时，基于各方利益博弈，很可能会以生效裁判不是“确有错误”而驳回当事人的申诉。

(三) 现有冤案审查机制不合理

虽然我国《刑事诉讼法》赋予了当事人一方申诉再审的权利，但其拥有的也只是请求再审权而不是启动再审权，只有法检两院才能必然启动再审程序，但实际情况是，法检两院并不积极主动行使这种权力。究其原因，首先，我国各级司法机关人力资源分配与再审业务能力分布极不均衡。拥有强大纠错能力的最高人民法院和最高人民检察院(简称“两高”)主要承担全国性司法指导、领导和监督职能，很少直接受理申诉案件，所以会将其收到的绝大多数申诉材料批转到地方司法机关，冤案的发现和纠正仍旧主要依靠地方司法机关。而地方司法工作人员的道德水准、法律素养、工作能力参差不齐，直接会影响到刑事冤案的发现和纠正。其次，由原审法院审查再审案件，违反程序正义之精神。许多重大刑事案件都是由省级以下法院终审，而当事人的申诉经过千回百转，常常又会回到原审法院进行审查。这种审查机制违反了“任何人不得做自己案件法官”的自然正义(natural justice)理念，极易引起申诉人对再审结果的怀疑。最后，现行冤案纠错机制易重蹈“人治”覆辙。绝大多数被批转到地方司法机关处理的申诉案件，结局通常都是被驳回，这种处理结果必然会导致申诉人认为地方司法机关对自己的案件极不重视，所以便寄希望另辟蹊径，通过上访、网络传播、引起媒体关注等手段造成一定社会影响，从而引起有关部门特别是“两高”的关注。

(四)我国的错案责任追究制度渐入窘境

第一，规定很丰富，结果受质疑。从1998年8月26日到2015年9月21日，最高人民法院相继制定了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》、《最高人民法院关于严格执行〈中华人民共和国法官法〉有关惩戒制度若干规定》、《人民法院工作人员处分条例》、《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》、《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下称《若干意见》)，最高人民检察院也出台了相关规定。这些众多制度对于促进司法工作人员加强自律、提升业务能力、依法行使职权应该起到积极的作用。但有学者经过实证统计，结果却不容乐观。“如果我们增加时间维度来进一步思考，还会沮丧地发现：冤假错案率与错案责任追究制发展曲线高度吻合。即，错案责任追究制发展越是完善，冤假错案率不降反升。”[3]

第二，制度设计初衷与实际结果相背离。错案责任追究制度的设立原本是为增强司法人员的工作责任心，督促其严格依法办案，但现实结果却加重了办案人员的心理负担。一旦办了错案，不仅要承担违法审判责任，还可能受到行政纪律处分，待遇、荣誉和名誉等多方面都会受到影响，而很多办案人员都不敢确保自己一辈子不会办错案。这种心理造成了一些法官、检察官对工作懈怠、推诿，不求有功，只求无过。

第三，司法审查仍受限于行政管理。《若干意见》在改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、审判责任的认定和追究、加强法官的履职保障等方面与以往的规定相比有很多亮点，但仍然沿袭了行政管理控制司法审查的基本思路，例如查阅该意见第24条*《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第24条：对于有下列情形之一的案件，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果：(1)涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；(2)疑难、复杂且在社会上有重大影响的；(3)与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；(4)有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。，我们不难看出，《若干意见》规定了院长、副院长和庭长对相关案件的“要求报告”权，凸显了行政管理的科层特点和“长官意志”，强化了行政权力对审判业务的监控权，有违司法独立的精神。

第四，司法机关“自我纠错”，有悖公平正义。2016年11月8日，“两高”联合印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称《意见(试行)》)，提出在省(自治区、直辖市)一级设立法官、检察官惩戒委员会。随后，一些省(自治区、直辖市)相继建立了惩戒委员会。按照《意见(试行)》要求，法院、检察院与惩戒委员会分工负责，法院、检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责行为进行调查核实，然后提请惩戒委员会审议，并根据惩戒委员会的意见作出处理决定。这一制约机制看似很完美，但仍然摆脱不了司法机关“自我纠错”的实质，一个建立在自律之上的强制性制度前途还是令人堪忧。

二、我国地方人大*本文“地方人大”指县级以上地方人大。监督司法的必要性

《宪法》第3条规定，国家司法机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)第5条规定，各级人民代表大会常务委员会对本级司法机关的工作实施监督，促进公正司法。可见，司法机关必须接受权力机关的监督，这种监督是法定的，也是任何其他监督无可替代的。

(一)有利于实现司法的价值目标

公正是司法的价值追求，但司法公正终需靠案件质量来评价，出了一个冤假错案，对司法形象与司法权威都会造成极大伤害，会动摇社会公众对法治的信仰。近几年出现的内蒙呼格案、浙江两张叔侄案、河北聂树斌案等都教训深刻。2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上说：“一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。”[4]西方国家主要通过三权分立来实现司法的公正目标，而我国保证司法公正最强有力的措施就是外部监督。长期以来，由于对司法权缺乏有效的外部监督制约，导致出现了大量司法腐败，一些冤案难以顺利纠错。要彻底解决这些问题，仅凭司法机关内部纠错远远不够，还必须依靠有效的外部监督。人大监督是代表人民实施的监督，具有高度的权威性和广泛性，有能力对司法机关进行全过程、全方位的监督。我们知道，绝大多数冤案是由地方司法机关造成，因此以地方人大的监督权制约司法权，有利于保证司法公正目标的根本实现。

(二)有利于降低司法权产生的负面影响

司法权运用适当，会起到定分止争、惩恶扬善的作用，否则，会危害社会、伤及无辜。首先，司法权影响的巨大性。通过司法程序解决争议，是公民获得救济的最后途径。特别对刑事案件的处理，任何司法环节出现问题都可能产生冤假错案，长此下去，极易使人怀疑国家司法权的正当性。通过人大监督司法权的运行，可使司法权的负面作用降低。其次，司法权运行的膨胀性。孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]任何国家权力失去监督必然导致腐败，司法权亦无例外。把司法权关进人大监督制度的笼子，可有效遏制司法权的无限扩张。最后，司法权行使的主观性。司法行为在本质上是司法机关及其人员依据法律对案件事实与证据进行的一种主观判断，司法工作人员也有其认识问题、分析问题、解决问题的主观局限性。著名刑法学家贝卡利亚曾说过：“法律的精神可能会取决于一个法官的逻辑推理是否良好，对法律的领会如何；取决于他感情的冲动”[6]，这种说法揭示出一种不容否认的事实，法官的个人能力、心理状况都会对审判产生一定影响。如何尽可能减少由于个人主观因素对案件判断产生的不利影响，是个复杂又长远的课题。笔者认为，通过加强地方权力机关对司法工作人员的人事监督是较为行之有效的措施。

(三)有利于打破法律流水线的传统模式

我国公、检、法三机关原本应是互相监督和制约的关系，但在一些地方却演变成了法律流水线，结果造成检察机关比较轻信公安机关提供的有罪证据，而法庭又热衷于采纳检察机关的公诉意见。在这种机制下，一旦流水线的入口——公安机关，通过刑讯逼供、诱供等非法方式制造了“冤案”，输入司法流水线，诉讼程序的“传送带”便按照事先设定好的方式传送产品，锚定效应*锚定效应：指当人们需要对某个事件做定量估测时，会将某些特定数值作为起始值，起始值像锚一样制约着估测值。在做决策的时候，会不自觉地给予最初获得的信息过多的重视。发生作用，直到法院作出有罪判决为止。曾有学者总结过中国的冤案模式，“一抓进去就打，一样的命案必破的口号，一样的政法委协调，一样的公检法三家‘兄弟单位’联合办案，一样的屈打成招，一样的疑罪从有，后来，一样的被害人‘复活’……”。[7]地方人大作为权力机关，置身于法律流水线之外，但流水线上的核心部门都由其产生，最终产品是否合格与其关系密切，其监督职责不可推卸。地方权力机关的监督是最有权威和最不偏不倚的监督，一旦发现公检法三机关在任何环节有错误，都有权随时叫停并及时纠错。这种纠错方式远比司法机关内部纠错更公正和更有效。

(四)有利于排除社会各方对司法工作的干涉

我们必须理智地分析，一些司法不公和冤案的产生，并非都由司法机关自身原因和自愿所导致，而是由很多外部原因非法干涉造成。制造冤错案与公正裁判相比，其付出成本与代价并不低，有时甚或更高。从司法机关独立行使司法权的自身需求出发，也需要通过人大监督来排除这些外部干涉。地方人大监督是涵盖面最广的监督，除监督地方司法机关外，可以监督地方行政机关是否滥用权力阻碍司法机关依法办案，监督地方领导干部是否干预司法活动、插手具体案件。通过这种监督，尽可能避免或排除地方党委、政府对司法机关审理案件的干预，还可以监督新闻媒体、社会舆论、所谓的专家学者对司法工作的干扰，为司法机关依法独立公正运行保驾护航。

三、加强我国地方人大监督，重构冤案审查机制

按照《监督法》规定，目前我国地方人大监督司法机关的基本方式主要有以下五种：首先，听取和审议专项工作报告。地方人大常委会每年有权选择有关问题，有计划地安排听取和审议本级司法机关的专项工作报告，但不足的是报告听的多，审的少；肯定成绩的多，不同意见少；程序规定不完善，如对专项工作报告不满意，缺乏后续的相应规定。[8]其次，质询。人大代表或人大常委会组成人员有权要求有关司法机关限期答复有关问题，并最终表决是否通过。但实践中地方人大对司法机关的质询案例极少。有学者通过多方查找资料，只找到12个质询法院、检察院的案例，“全国3000多个县，90%以上的县市都没有一个质询司法机关的案例”。[9]137质询案例如此之少，说明该制度并未发挥其应有功能。第三，特定问题的调查。地方人大组织调查委员会对司法机关及其工作人员较严重的违法失职行为，进行调查并作出决定。但该调查方式在实践中运用极少。有学者统计，目前信息较完整的案例全国只有5个。[9]150第四，执法检查。地方人大有权审查和检查司法机关法律法规的实施情况。但其存在的问题是，执法检查主要采取召开座谈会、听取报告等形式，检查方法单一且程式化；检查主要依赖被检查单位提供的情况，检查结果易虚假；检查过程不透明、不公开、流于形式。第五，对司法人员的人事监督。地方人大对其任命和选举的司法人员违法失职或有严重错误，不宜担任现职时可进行撤职、罢免。但撤职的法律后果有限，只能免除职务，并不能终止其从业资格，有可能出现“带病升迁”或“异地交流”；罢免只能在人大开会时才能启动。因为地方人大无设置关于撤职和罢免的专门机构；监督对象有限，将助理审判员、助理检察员、检察院中层排除在人大撤职的对象之外；缺乏对被调查的司法人员在被调查时暂时停职的权力；撤职和罢免经常遇到重重阻力。

近年来，在社会影响很大的冤案纠错过程中，很少听到有关地方人大发声。尽管其中原因颇为复杂，但最主要的还是我国冤案审查机制不够完善，法律赋予地方人大对司法机关的监督权，对预防和纠正冤错案没有起到实质性作用。笔者认为，应该重构我国冤案审查机制，使发现与纠正冤案机构相分离。第一，修改现行《刑事诉讼法》第205条。现阶段，除保持原有的法院、检察院的纠错机制不变外，应赋予地方人大启动刑事再审程序的权力，形成对司法权的全方位立体监督。第二，设立专门机构。在设区的市以上的人大设立申诉案件审查委员，作为地方人大法工委的内设机构。申请人对法院的终审裁判不服，可按管辖权限向相关审查委员会提交申请。第三，人员组成专业化。该委员会应由法律专业人士组成。除人大的专职人员外，还可聘请律师、法学教授以及其他法律人士加入。第四，赋予相应调查权。通过立法赋予该委员会一定的调查权力，如调取案卷权，要求提供证据权，提出重新鉴定权和申请重新取证权等。第五，启动再审程序。经委员会审查，认为案件确实存在推翻原判决的实际可能性，须将该案提交原终审法院的上级法院，只要由该委员会提交的案件，必然启动再审程序。

[1]戈尔丁.法律哲学[M].齐海滨,译.王炜校.北京:生活·读书·新知三联书店,1987：240.

[2] 陈文飞.20件冤错案背后的规律：几乎没有一件是通过正常刑事申诉平反[EB/OL].[2017-04-03].http://blog.sina.com.cn/s/blog_9bbdef530102xs2w.html.

[3]周永坤.法官错案责任追究制当弃[EB/OL]. [2017-04-12]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_e978122b0102wejb.html.

[4]习近平在中央政法工作会议上的讲话[R].(2014-01-07).

[5]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深,译.北京:商务印书馆，2005:184.

[6]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].黄风,译.北京:中国大百科全书出版社,1993:13.

[7]错案该如何平反[EB/OL].[2017-05-11]. http://www.bjnews.com.cn/opinion/2013/05/18/264294.html

[8]李 飞.实施经常性监督的有效途径:如何听取和审议专项工作报告[J].中国人大,2008(12):17-20.

[9]谢小剑.人大监督司法实施制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2015.

ResearchontheJudicialSupervisionofLocalPeople’sCongress——In view of correction of unjust cases

GUAN Xiao-jing
(ShanxiPoliceCollege,Taiyuan030021,China)

According to Criminal Procedural Law, our country will start the procedure of correcting wrong cases through 3 ways: inner correction in people’s court, correction supervised by procuratorate and correction from the claim of person involved. Whichever way we take, the correction of wrong case must be determined by people’s court through retrial. However, the setting of retrial procedure is against the legal principle that everyone can not be the judge of own case. As the local power organ, local people’s congress should play its own role of judicial supervision, construct independent investigation committee for plea cases and rebuild investigation mechanism for wrong cases.

local people’s congress; judicial supervision; correction of wrong case; rebuild mechanism

2017-04-24

管晓静(1968-)，女,山东郯城人，山西警察学院法学系教授，研究方向为法理学和行政法。

D622;D925.2

A

1671-685X(2017)03-0010-05

(责任编辑：申 巍)