增强民主党派民主监督实效性的价值、困境与对策研究

欧 斌 陈洪连

增强民主党派民主监督实效性的价值、困境与对策研究

欧 斌 陈洪连

增强民主党派民主监督实效性，对于巩固中国共产党的执政合法性，提高公共决策科学化和民主化水平，落实民主集中制，推动中国共产党和政府加强作风建设等具有重要价值。然而，民主监督意识的缺位和错位，民主监督制度建设的滞后，民主监督能力准备的不足，民主党派特约人员的管理缺失，民主党派成员的素质短板等因素还制约着民主党派民主监督效能的提升。为破解现实问题，应切实转变思想观念，大力支持民主监督工作；畅通民主监督渠道，加强民主党派能力建设；改善民主监督方法，提高民主监督的规范化水平；改进特约监督员管理制度；加快民主政治建设，营造良好的民主监督氛围和环境。

民主党派；民主监督；实效性；能力建设

提高民主党派民主监督实效性，充分发挥民主党派民主监督的政治优势和独特效用，是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的题中应有之义。在当代中国政治系统和社会生态相互作用的复杂关系中，要充分认识民主党派民主监督的政治优势和独特作用，全面查找制约民主党派民主监督效能的因素，探索行之有效的增强民主党派民主监督实效性的路径。

一、民主党派民主监督的内涵与特点

（一）民主党派民主监督的内涵

民主党派民主监督作为我国社会主义监督体系的重要组成部分，是指在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的情况下，民主党派通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党和政府等进行政治监督的活动。“民主监督是党际监督的一部分，它体现着政党的特征—以执掌国家政权或参与执掌国家政权为目标，为己任，是‘政治上的监督’”[1]。

准确把握民主党派民主监督的内涵，要看到该监督是政治监督而非社会监督，是权利监督而非权力监督，是建设性监督而非破坏性监督，是合作性监督而非竞争性监督，是“异体”监督而非“自体”监督，是“柔性”监督而非“刚性”监督。民主党派民主监督的内容不是对一般社会事务管理的监督，而是对国家大政方针和国家政治生活的重大问题，以及共产党在执政中的行为的监督。

（二）民主党派民主监督的特点

1.民主监督主体的特定性。民主党派作为外在于中国共产党和政府的“异体”力量，是共产党发展的外部推动力，具有独特的监督优势。民主党派通过提出意见、批评、建议等方式，客观、公正、理性地对国家政治经济生活发挥监督作用。民主党派精英荟萃、贤者云集，拥有独特的智力优势和人才优势，具有深厚的群众基础和广泛代表性，其监督作用非其他监督方式所能替代。

2.民主监督形式的多样性。民主党派民主监督的形式灵活，多种多样：民主党派领导人可以接受中国共产党和政府部门领导人的约见；以特约监督员的身份发挥作用；通过对口联系、例会、双月座谈会、全国政协会议等方式表达真知灼见；在政协会议上以党派名义提出提案和做大会发言；在政协视察、检查过程中提出批评和建议。

3.民主监督过程的独立性。民主党派地位超脱，没有复杂的利益纠葛，能够相对客观公正地反映真实情况和问题，能够秉承历史使命感和责任感反映民众意愿，保持清醒的头脑，提供睿智的方案，为党和政府提供宝贵的纠错机会和反馈机制。

4.民主监督效果的互利性。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度决定了民主党派的民主监督，不仅有利于加强和改善执政党的领导，而且有利于民主党派的自身建设。一方面，民主党派的民主监督能够帮助中国共产党减少决策失误，保持清正廉洁；另一方面，“打铁还需自身硬”，民主党派为充分发挥民主监督作用，也需要时时处处注重提高理论素养和政策水平，无形中实现了共产党和民主党派的协同发展。

5.民主监督目标的建设性。在多党合作的实践中，各民主党派作为中国共产党的亲密友党，履行民主监督职能的目的是巩固中国共产党的执政地位，帮助中国共产党执好政、用好权。“中国的其他党，是在承认共产党领导这个前提下面，服务于社会主义事业的”[2]。民主党派履行民主监督职能，是寓支持于监督之中，帮助党和政府发现和解决问题，巩固和改善执政党的领导，推进社会主义民主政治建设。

二、提高民主党派民主监督实效性的现实价值

（一）增强中国共产党的执政效能

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，需要倾听不同的声音和意见，改进自身的工作和能力。提高民主党派民主监督实效性，能够帮助中国共产党更好地跳出历史周期律。

民主党派的民主监督是一种有效的纠错和制衡机制，能够克服政治生活中的个人独裁、专制擅权。苏共之所以会发生亡党亡国的历史悲剧，一个重要原因就是苏共凌驾于其他社会力量之上，长期实行高度集权的一党专制，不允许其他党派存在，排斥其他社会力量的参政、议政和监督。这就为一党制之下的个人专权和擅权开了绿灯，为前苏联解体埋下祸根。以史为鉴，中国共产党高度重视民主党派民主监督的作用，确立民主党派的合法地位，发挥其外部监督的独特作用，有助于中国共产党领导集体始终保持清醒头脑，防止腐化堕落、蜕化变质，防止个人崇拜、个人独断，这无疑有利于提高中国共产党的执政水平。毛泽东指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[3]

（二）提高公共决策科学化和民主化水平

不断改进民主党派民主监督的方法和效果，有利于实现公共决策的科学化和民主化。

民主党派履行民主监督职能，把了解的真实情况向共产党和政府传达，提出科学合理的建议和诚恳恰当的批评，能够使党和政府的决策更加科学化和民主化，防范官僚主义、形式主义、主观主义带来的危害。邓小平指出：“有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意好，共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”[4]

（三）落实民主集中制和加快民主政治发展

发展社会主义民主政治，必须认真贯彻民主集中制原则。民主集中制原则是在广泛民主的基础上形成正确的集中统一领导。民主集中制的“民主”强调少数服从多数的原则，但这个多数决定的原则不能僵化刻板地理解和使用。

民主党派履行民主监督职能，可以把少数人的合理诉求进行集中反映，通过讲事实、摆道理，寻求少数意见和多数意见的最大公约数。在民主协商的过程中，少数派和多数派各陈己见，求同存异。少数派享有充分表达观点的机会和条件，防止了“多数人暴政”的出现。这较好地处理了民主和集中、少数和多数的关系，避免了政治决策过程中的片面性和局限性，有利于把握民主集中制的精髓。

（四）推动中国共产党和政府加强作风建设

“执政党的党风，关系党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。”[5]加强党风廉政建设，克服作风之弊，是中国共产党的优良传统。

民主党派的民主监督能够发挥异体监督的作用，为共产党进一步践行理论联系实际，密切联系群众，批评与自我批评三大优良传统和作风提供外部助力。毛泽东曾指出：“我们不怕说出自己的毛病，我们一定要改正自己的毛病。我们要加强党内教育来清除这些毛病，我们还要经过和党外人士实行民主合作来清除这些毛病。这样的内外夹攻，才能把我们的毛病治好，才能把国事真正办好起来。”[6]民主党派能够发现纪检监察部门不易发现的问题，揭发个别领导干部政治腐败、损公肥私、官僚主义等现象，批评主观主义和形式主义、违背群众路线的倾向和苗头，让民主监督成为遏制各种消极腐败现象和不正之风的有力武器。

（五）促进各民主党派加强自身建设

民主监督是民主党派的重要职能和使命，反映了民主党派存在的价值和意义。民主党派积极参政议政，切实履行民主监督职能，只有有所作为，才能奠定自身地位，推动“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针的贯彻落实，促进多党合作和政治协商制度的发展。

从某种意义上讲，民主监督的作用发挥得越好，民主党派地位越重要，民主党派的意见越受重视，民主党派人士就越能精诚团结、众志成城，自觉承担参政议政的历史使命和社会责任，这无疑有利于加强民主党派的自身建设。

三、提高民主党派民主监督实效性的制约因素

随着我国政治体制改革的不断深化，进一步发挥民主党派的民主监督作用，不断提高其实效性，已经成为健全多党合作制度，发展社会主义政治文明的重要课题。但是，民主党派履行民主监督职能还存在诸多薄弱环节和亟待改进的地方，民主监督的实际效果与政党制度设计者的初衷和人民群众的期待相比尚有差距。

（一）民主监督意识缺位和错位

中国共产党提出民主监督的初衷是为避免工作失误，提高执政能力和水平。但是，并非所有的领导干部都能充分认识到民主监督的重要性。有的领导干部持“监督无用论”的观念，口头上重视民主监督，实则对逆耳之言有反感情绪；有的领导干部认为民主监督可有可无，制约作用非常有限；个别领导干部认为民主党派只是政治摆设，民主党派成员在地方、单位大多担任“副职”，仅是装点门面而已；有人甚至主张统一战线理论已经过时，在工作中不能积极主动支持民主党派履行民主监督职能，影响了民主监督实效性的提高。

（二）民主监督能力准备不足

民主党派成员多属于社会精英，是各行各业的佼佼者。但毋庸讳言，个别民主党派成员还不能在多党合作的政治大格局中准确定位民主党派的地位和作用，把民主党派的民主监督理解为一种个人行为，而不是看作党派的集体行为，民主监督的合力难以形成；个别民主党派成员缺乏深入细致的调查研究，凭借个人好恶随意提出问题和建议，出现“乱放炮”等社会责任感不强的现象；有的成员患得患失，思想顾虑多，心理包袱重，担心民主监督得罪人，认为多一事不如少一事，不敢或不善于投入到民主监督中去；在民主监督过程中，个别成员提建议容易，作批评难；鼓励性监督容易，督促性监督难；事前提意见容易，事后跟踪调查和反馈难；讲社会现象容易，讲权力机关问题难；监督基层单位容易，监督领导机关难，影响了民主党派民主监督的实效性。

（三）民主党派特约人员管理缺失

邀请民主党派成员以“特约人员”的身份，担任政府部门的外聘监督人员，是一项有中国特色的社会主义监督制度。“据统计，现在各级政府部门和司法机关聘请的特约监察员、检察员、审计员、教育督导员、国土资源监察员、税务监察员、党风监督员等各类‘特约人员’近20万人，有力地推动了党政部门思想作风和工作作风的转变，密切了党群关系，对加强和改善中国共产党的领导发挥了积极的作用。”[7]但是，目前特约人员工作制度还不规范，特约人员知情渠道少、参与程度低，特约人员能力培养和素质提升机会较少，这限制了民主监督的质量和水平。

（四）民主党派成员的素质存在短板

民主党派成员大多是各专业领域的行家里手，但是，民主监督不仅要有专业素质，还需要具备较高的政治素质和心理素质。

当前，拥有较高政治素质的老一辈民主党派人士多已退出领导岗位，新一代民主党派成员有的对中国共产党领导下的多党合作历史体会还不深，缺乏高屋建瓴、通揽全局的政治气魄，不善于从政治高度上看问题，不习惯于从多党合作的政治大格局角度处理事情，从而影响民主监督的整体质量和水平。另外，有的民主党派成员心理素质还有待提升，监督中存在急躁冒进的情绪。个别成员认为，“提了就要办，说了就要算”，一旦没能达到预期目的，往往心灰意冷，严重制约了民主监督实效性的提高。

四、提高民主党派民主监督实效性的对策建议

提高民主党派民主监督的实效性，应当多措并举、整体推进，在民主监督意识的提升、民主监督渠道的畅通、民主监督方法的改进、民主管理制度的革新、民主监督环境的营造等方面取得进展和突破。

（一）切实转变思想观念，大力支持民主监督工作

中国共产党要闻过则喜、从善如流，不断提高接受民主监督的自觉性和主动性。要严防一些领导干部打着共产党先进性和纯洁性的旗号，排斥民主监督的做法；消除领导干部担心民主监督动真格，会在群众面前出丑，暴露问题不好收场的顾虑，放心大胆地从加强多党合作和政治协商制度建设的高度接受监督。为便于民主党派监督，中国共产党应保障民主党派知情权，定期组织民主党派成员参观、考察、座谈、调研；要重视信息沟通，把民主党派的意见、建议和批评向主管领导传达；要对民主党派提出的意见和建议做出反馈，就是否采纳以及如何处理等情况作出说明。

中国共产党应加强和改善对民主党派的领导，切实尊重他们在《宪法》范围内活动的自由，尊重其地位；要在政治上信任、工作上支持民主党派，确保其有职有权有责地履行民主监督职能；要放手支持民主党派独立自主地开展活动，支持各民主党派处理好内部事务，在组织上、物质上、生活上给予关怀和照顾，切实保障民主党派履行民主监督职能。

（二）畅通民主监督渠道，加强民主党派能力建设

监督渠道是否畅通，直接影响监督的力度和效果。保障民主党派的各项正当权利，是畅通民主党派民主监督渠道的前提条件。中国共产党各级党委应切实保障民主党派的知情权，及时通报本地区、本行业的重大决定事项和近期工作情况，接受民主党派的批评和建议；要保障民主党派的参与权，认真听取民主党派负责人的意见和建议。

民主党派的能力建设状况，直接决定民主监督的质量和水平。提高民主监督的实效性，必须以加强民主党派能力建设为根本。首先，民主党派要增强政治鉴别力和政治敏锐性，在错综复杂的矛盾面前明辨是非，坚定定不移地维护中国特色社会主义政党制度，维护民主、团结与和谐的政治局面。其次，以学习型政党建设为目标，认真学习统一战线、多党合作理论和方针政策，熟悉多党合作的历史和现状。第三，高度重视民主党派组织建设，建设高素质的领导班子，推动专家型、学者型角色向领导型、组织型角色转变。大力加强基层民主党派建设力度，培养骨干分子，发挥民主监督主阵地的作用；广纳贤才，把政治合格、作风正派、素质过硬的人才吸纳进来，及时进行全方面的培训，推进民主党派的队伍建设。

（三）改善民主监督方法，提高民主监督规范化水平

改进监督方法，是增强监督实效性的根本举措。民主党派民主监督要做到有的放矢、目标明确，在重视监督重大方针政策的贯彻执行以及重要人士安排等事项的基础上，围绕党和政府的工作重心，瞄准群众关心、社会关注、影响较大的社会热点和焦点问题展开监督。对中国共产党和政府的重大决策事项，民主党派要将事前监督、事中监督和事后监督相互衔接和贯通，重视对决策事项的可行性论证；对中国共产党和政府的各项工作，民主党派应进行绩效评估，对发现的问题提出督促整改意见。

提高民主监督的实效，必须实现民主监督的规范化和制度化。要根据民主监督的需要，建立和健全民主党派民主监督奖惩制度、激励制度、责任制度，实现各种制度的相互衔接和配套。同时，借鉴国外政党制度建设的经验，加强权利保障，创新监督方法，完善监督机制，提高民主监督的效能。

（四）改进特约监督员管理制度

特约监督员作为民主党派挑选的精兵强将，代表民主党派发挥民主监督作用，对其加强管理至关重要。为广纳贤才，充实队伍，要不断拓宽聘任特约人员的领域和行业，并根据监督工作需要适当增加特约人员的数量；要健全特约人员管理制度，明确任职资格、选任程序、任期、职权和职责，规范定期联系制度、例会制度、履职反馈制度；要制定和执行严格的培训制度，逐步提高特约人员的理论素养和政策水平，增强其历史使命感和政治责任感，助力特约监督员熟悉民主监督的法律、法规和业务知识，增强民主监督的自信心和执行力。

（五）加快民主政治建设，营造良好的民主监督环境

提高民主监督的实效性，要以营造和谐的政治氛围和宽松的政治环境为前提条件。邓小平同志曾指出：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”[8]因此，当务之急是不断加强政治民主化建设，为民主党派民主监督提供有力保障。

营造良好的民主监督氛围和环境，首先要加快政治体制改革，实现党的领导方式和执政方式的转变，为民主党派民主监督提供便利条件。其次，要完善各项民主制度及其运行机制，逐步实现民主制度化、法律化。要实现制度创新，用科学、合理、有效的制度，详细规定人民民主的内容、形式、程序、方法和途径。第三，要做到公开行政，提高政治透明度。要让广大人民群众知晓各方面的政治运作过程，维护人民群众享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利，同时保障民主党派的知情权，形成畅所欲言、心情愉快、和谐宽松、生动活泼的民主氛围，更好地让民主党派发挥参政议政、民主监督的作用。

[1]李维汉.统一战线问题与民族问题[M].北京：人民出版社,1982：189.

[2]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社,1994：267 .

[3]黄炎培.八十年来[M].北京：中国文史出版社,1982：156-157.

[4]邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社,1994：273.

[5]中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定[M],北京：人民出版社,2001：5.

[6]毛泽东选集(第3卷)[M].北京：人民出版社,1991：810.

[7]高会洪.“柔性监督”与强化约束力—关于加强民主党派民主监督的几点思考[J].中央社会主义学院学报2009(1)：67-70.

[8]邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社,1994：215.

青岛市社会科学规划项目“习近平总书记关于提高民主党派民主监督实效性的思想研究”（项目编号：QDSKL1601101）和青岛大学“习近平系列讲话研究中心”专项课题“习近平总书记关于落实党委主体责任的重要论述研究”（项目编号：QDXY201608）阶段性成果。

欧斌，男，青岛大学自贸区研究院院长、教授，主要研究方向为国际关系与国际法。

陈洪连，男，青岛大学政治与公共管理学院副教授，主要研究方向为政治学理论。